| 当前我国“产能过剩”问题剖析与对策 |
| 陆百甫 2006-11-21 |
| 摘 要： |
2005年以来，随着中国经济步入"高增长平台"，国民经济快速发展，固定资产投资高速增长，对外贸易增幅继续升高，国际收支顺差不断大幅上升，中国经济运行中也同时凸现出一个新问题，这就是中国经济中出现了以往少有的所谓"经济过剩"现象。本文拟对当前中国实体经济内部分重点行业现实产能和潜在产能状况进行剖析，提出这些重点行业产能的现状特征和问题症结，并就如何以科学发展观为指导，正确合理地解决"产能"扩张中存在的突出问题，提供对策建议。 |
| 关键词： |
产能过剩，经济运行，供求矛盾，固定资产投资，对外贸易，国际收支 |
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2005年以来，随着中国经济步入"高增长平台"，国民经济快速发展，固定资产投资高速增长，对外贸易增幅继续升高，国际收支顺差不断大幅上升，中国经济运行中也同时凸现出一个新问题，这就是中国经济中出现了以往少有的所谓"经济过剩"现象。一时间在中国，"商品过剩"、"产能过剩"、"货币流动性过剩"、"外汇过剩"，甚至"大学生过剩"等舆论四起，加上早已存在的"劳动力过剩"的问题，使经济界、理论界普遍感到莫衷一是，提出了"中国经济发展究竟怎么了"的疑问。
在这场争论中，也有学者认为，所谓"经济过剩"问题是一个伪命题，是把宏观经济运行中某些不协调问题，如供求关系、结构性矛盾夸大化了，认为所谓"过剩"，实质上是中国经济发展进程中，久已存在的深层次矛盾和问题在现阶段的现实表现，不应大惊小怪。
近期，特别是2006年上半年，我国经济在第一季度GDP快速增长达10.3%的基础上，第二季度出现了11.3%的更高增幅，投资出现反弹，外贸顺差继续高增，"过剩"问题再次成为人们对宏观经济关注的热点，并严重困扰了国家宏观经济决策思考和各界对进一步投资意向的迷惘。
由于一系列“经济过剩”概念，都与实体经济中的“产能过剩”问题有紧密的联系，因此，抓住了实体经济中存在的这一重大问题，进行系统研究，以求新解，就抓住了破解问题的“牛鼻子”。本文拟对当前中国实体经济内部分重点行业现实产能和潜在产能状况进行剖析，提出这些重点行业产能的现状特征和问题症结，并就如何以科学发展观为指导，正确合理地解决“产能”扩张中存在的突出问题，提供对策建议。
一、当前中国重点行业"产能过剩"状况剖析
根据研究分析，当前中国实体经济中，存在"产能过剩"问题的重点行业，主要集中在第二产业中以工矿业为重点的十多个行业之中。
研究表明：从总量上分析，这些重点行业的"产能过剩"，不仅反映在表观"产能过剩"上，同时也存在比较突出的潜在"产能过剩"上，也就是说这些行业的产能扩张还在继续发展。从结构上分析，这些行业的"产能过剩"，不仅仅反映出本行业中产需总量不协调的矛盾，而且突出地反映在本行业内部结构性不协调矛盾，以及结构性"过剩"与结构性"短缺"并存的。问题上。但是，尽管存在的问题类同，由于行业之间千差万别，各行业内的"产能过剩"现象也各不相同。因此，对重点行业，分门别类地对产能问题进行总量与结构性剖析，有助于深化对问题和矛盾的认识，正确提出解决对策，为宏观经济决策和投资提供参考依据。
应当肯定2005年以来，我国宏观经济调控中，对部分产能过剩问题突出的行业的结构调整，取得了一定的进展，一部分落后产能被淘汰，一部分过度投资受到遏制。但也必须看到，2006年上半年投资扩张的情况仍然比较突出，近来不少产能过剩行业的投资规模仍在过度扩张，新开工项目增长迅猛，给经济运行带来了新的不可忽视的隐忧。
根据500万元以上固定资产投资项目的统计资料，在现有"产能过剩"行业中，只有极少数行业投资增长有所回落，其他多数行业投资冲动依然强烈，其投资增长幅度仍然远远高于已经很高的城镇投资总体增速。如2006年前五个月，铜冶炼投资同比增长78%、煤炭投资同比增长64%、纺织投资同比增长45%、汽车投资同比增长39%，钢铁与电解铝行业已连续数年以40%、50%的速度增长，目前仍在继续。由于经济高速增长，目前部分行业"产能过剩"问题还没有为市场所完全感受，但随着经济的平稳回调，这一问题会更明显地突出出来。
（一）钢铁行业：2010年剩余产能约2.5亿吨
中国钢铁行业产能扩张是近几年最为突出的现象。我国1997年钢产突破1亿吨，2003年钢产能翻一番，突破了2亿吨大关，而2004至2005年，仅用两年时间又翻了一番，钢产能突破4亿吨大关，创出"世界纪录"，并成为世界第一钢铁大国。
据统计，几经整合，目前我国钢铁企业共有870家。据保守计算，2006年底的产能总量状况如下：
我国钢铁企业产能状况
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2005年底 |
2006年预计新增 |
2006年底 |
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炼钢产能 |
4.14亿吨 |
2500万吨 |
4.4亿吨 |
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炼铁产能 |
3.91亿吨 |
2300万吨 |
4.14亿吨 |
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轧钢产能 |
4.20亿吨 |
4300万吨 |
4.63亿吨 |
从需求来看，我国近期粗钢表观需求为3亿吨左右，2010年为3.2亿吨左右，如按在建和拟建项目匡算，炼钢产能约超过实际需求1.5亿吨以上。另据国家发改委资料，2005年底我国炼钢能力已达4.7亿吨，在建能力和拟建能力为1.5亿吨，2010年将达6亿吨以上，而预计表观需求量，最高约为3。5亿吨，剩余产能约2.5亿吨以上。
问题还在于，目前中国钢铁行业产能中，技术落后、能耗过高、污染环境的"落后产能"比重很高。据国家发改委数据，目前4亿吨的钢铁产能中，300立方米及以下的小高炉产能约有1亿吨，占炼铁总产能的27%，20吨及以下的小转炉和小电炉产能为5500万吨，占炼钢产能的13.1%。而且这些落后产能主要集中在华北、华东两地区，其中，华北地区落后炼铁产能占全国60%，落后炼钢产能占全国36.5%，华东地区落后炼铁产能占全国21%，落后炼钢产能占全国23.3%，需要淘汰的任务十分繁重。
（二）煤炭行业：2010年潜在产能过剩将达4亿吨
2001年以来，我国能源需求出现突变性增长，尤其对煤炭的需求更为明显，因而促使了各地煤炭行业投资的迅速增加，2003～2005年煤炭行业固定资产投资增幅约在40%以上，全国每年新增加的煤炭生产能力在2亿吨以上。2005年国家针对煤炭行业事故多发等问题，加大了整顿力度，关停部分矿井，但目前煤炭产能的总量仍升达24亿吨左右。预计2006年还将有新增产能6000万吨，煤炭行业的总产能将达24.5亿吨左右。
据预测，2006年国内煤炭总需求为21.7亿吨，出口8000万吨，表观需求总量约为22.5亿吨，产能剩余在1.5～2亿吨。
按照我国经济发展情况预计，今后几年我国煤炭需求总量增长将会日趋平缓，可望保持在24亿吨上下。但据国家发改委预测，目前仍有一批新建和改建项目正在建设中，如果建成，到2010年，煤炭产能将达到28.6亿吨。煤炭行业潜在产能总量过剩将达4亿吨以上。
问题同样在于，在现有我国煤炭行业中，小煤矿比重严重过高。2004年整顿前，我国共有小煤矿2.3万个，占全国煤矿总数88.9%，平均单井规模仅为4.2万吨／年产，全国煤矿从业人员超过552万人，人均年产煤炭不是400吨。规模过小，技术与管理落后，资源浪费严重，环境污染问题突出，且安全设备缺失，"问题矿"多多。第一阶段关闭了近6000个"问题矿"，尚有1.7万个小矿，今明两年再关闭7000个"问题矿"，小煤矿总数需控制在1万个以下。
（三）电力行业：未来潜在产能也将出现明显过剩
电力是本一轮经济增长中最为突出的紧缺行业，2004年曾出现过26个省、市、区拉闸限电、"停四开三"等现象；同时，电力行业也是最为突出的产能最为快速增长的行业。
2005年底，我国电力行业发电总装机容量达50841万千瓦，其中火电38413万千瓦，占75.6%，水电11652万千瓦，占22.9%，核电685万千瓦，占1.35%，风电、太阳能电比重很小。因此，电力产能结构严重偏重于火力发电，是我国电力产能结构的重大缺陷。此外，我国电力行业的装机结构不尽合理，小机组装机比例偏高，2004年底全国小机组总规模达8600多万千瓦，其中0.6～5万千瓦火电机组有3796台，装机规模为4666万千瓦(单机0.6万千瓦以下小机组近1500万千瓦，另有小型燃油机组约2500万千瓦)。在2005年的整顿中，处置了4283个项目，停建3400万千瓦规模，盲目扩张势头有所遏制。
但2006年以来，电力产能投资又有反弹(尤其值得注意的是，一些地方和企业小机组和燃油机组建设项目再次抬头)，大量电站项目上马，有的"大干快上"违规建设。据资料显示，2006年全国合同订货发电设备达1.4亿千瓦，2007年为6700万千瓦。据有关专家估计，如在建、拟建项目继续投资，未来几年将有5亿千瓦装机容量投产，届时我国电力产能将达10亿千瓦。我国发电量2003年增长14.8%，2004年增长13.6%，2005年增长13.3%，2006年预计增长12%。随着增幅逐步趋缓，建设节约型社会的要求进一步落实，电力弹性系数将逐步下降，照此推算，我国经济增长今后若干年如保持8%-9%的增速，电力行业的潜在产能也将出现明显过剩。
（四）电解铝行业：近期产能过剩。产量过剩问题同时存在
铝是我国经济发展的重要基础原材料，目前已经形成了比较完整的产业体系。但是，由于近几年国际国内价格迅猛上涨，在利益驱动下，我国铝工业出现投资过度扩张、电解铝生产能力超常增长的问题。
2005年我国氧化铝生产能力为890万吨，电解铝生产能力达1070万吨，铝加工能力710万吨，电解铝生产总量为781万吨，产能平均利用率为75%左右。出口未锻轧铝132万吨，铝加工材产量594万吨，据资料显示，近期电解铝的表观需求量为720万吨左右，电解铝产能过剩、产量过剩问题同时存在，产能大量闲置。
问题在于，在现有电解铝行业中，企业分散、规模过小，平均每个企业年产量仅为7.4万吨。年产10万吨以上企业仅占28.3%，而年产20万吨以上企业只有9家。2004年通过清理整顿，淘汰了40家工艺落后、耗能大、成本高、自焙槽生产企业，停产规模约120万吨。清理违规项目23个，停建缓建项目总能力达247万吨。但从2005年起，新开工项目再次反弹，目前仍在续建电解铝项目11个，建设总产能为112万吨，另有拟建项目10个，建设总产能约140万吨，按此预测，2006年电解铝总生产能力达1160万吨，2007年总生产能力达1250万吨，2010年总生产能力将高达1300万吨。由于国内需求总量有限，铝土资源保障程度不足，氧化铝需大量进口，而原料价格猛涨，并且电解铝是高耗能产业，出口铝属高耗能、高污染、资源性产品，因此，控制电解铝产能的扩张、解决电解铝产能过剩问题尤为重要。
（五）水泥行业：2005年产能过剩率已达20%左右
水泥是国民经济建设的重要基础材料，在我国建材工业生产总值中占40%。我国经济持续二十多年的快速发展，为水泥工业的发展提供了发展基础，国内水泥总产量以年均11.1%的速度增长，中国已成为世界第一水泥生产和消费大国。
据统计，2005年底，我国规模以上水泥企业共有5100多家，水泥生产能力高达13亿多吨。目前水泥市场表观需求总量约为10.5亿吨左右，现有水泥产能比市场表观需求高出约2.5～3亿吨，水泥产能过剩率(剩余产能／总产能)达20%左右。
据资料显示，2006年新建新型干法水泥生产线将达到50条，还将新增产能4000万吨以上，到2006年底，我国水泥产能可能达13.5亿吨以上。如果按照2010年实现新型干法生产能力达70%目标的要求，还需新建、改建水泥产能约4亿吨，同时需要淘汰落后产能4亿吨，才能实现产能与需求的基本平衡。但据了解，五年内落后产能可能只能淘汰2.5亿吨左右，因此，水泥行业总体产能过剩问题将十分突出。
问题还在于，尽管近几年我国先进的新型干法水泥技术取得突破性进展，新型干法生产能力占全国生产能力的比重，由2000年占20%，提高到目前占40%，一批大型水泥集团产能提高迅速。但从总体上说，以立窑、湿窑为主体的落后生产能力比重仍高达60%。而且每个企业平均年生产规模不到20万吨。国外水泥企业平均规模为90万吨，美国平均为83万吨，日本平均为200万吨，韩国平均为400万吨，泰国平均为500万吨。因此，水泥行业必须淘汰落后产能，提高规模效益。
（六）铁合金行业：平均产能利用率将长期低于50%
近几年来，我国铁合金行业投资猛增，生产能力快速增长，已成为世界第一大铁合金生产、消费和出口国家，但铁合金行业产能过剩问题也明显暴露。
目前，我国共有铁合金生产企业1570家，总生产能力已达2213万吨，与2000年时的700万吨相比，产能净增216%。2005年铁合金产量为1067万吨。国内消费总量为930万吨，出口量为174万吨，进口量为37万吨，表观需求量也只有1067万吨，与生产总量相等。全国产能利用率仅为48%，部分地区企业产能利用率仅为30%。据资料显示，目前仍有在建项目161万吨，拟建项目123万吨，如果建成投产，我国铁合金生产能力将高达2500万吨。由于铁合金产品属于高能耗、高污染、资源性产品，出口将受严格控制，由此可判断，铁合金行业平均产能利用率将会长期低于50%。
问题还在于，目前符合新建项目准入条件的25000千伏安及以上电炉生产能力，仅占全行业产能的4.1%，环保达标的企业仅占31%，大量产能来自高耗电、污染重的低效电炉，其中5000－25000千伏安电炉占总生产能力的77.3%，5000千伏安以下电炉产能有160万吨，占总生产能力的7.2%。而且产业集中度低，10万吨以上产能企业仅28家，产能470万吨，分别占企业总数的1.8%和产能总量的21.2%，1万吨以下小企业多达787家，产能407万吨，分别占企业总数的50.1%和产能总量的18.3%。
（七）焦化行业：2006年产能剩余率将达24%
我国焦化行业存在问题多多，生产能力过剩，产业布局极不合理、污染问题尤为突出。
据统计，全国·有焦化生产企业1300多家，机焦总生产能力约3亿多吨，比2004年产能扩张25%。如果加上尚存的土焦和改良焦产能，我国炼焦总产能近3.2亿吨。2005年我国焦炭总产量为2.3亿吨，同比增长17.9%，占世界焦炭产量的57.5%，其中机焦产量2.33亿吨，同比增长24.4%。焦炭全行业产能利用率仅为75.9%，产能剩余率达24.1%。据资料，2006年国内焦炭需求总量预计为1.85亿吨，如果焦炭出口量基本保持2005年1276万吨的水平(为世界焦炭贸易量的45.5%)，今年表观需求总量约为2亿吨左右，焦炭产能高出表观需求总量1.2亿吨。另据预计，2006年还将新增机焦生产能力2000万吨，考虑到淘汰部分落后产能因素，2006年焦化行业的产能剩余率仍将达24%左右。目前，各地还有一批在建和拟建项目，如果陆续投资，焦炭产能过剩将更为严重。
问题还在于，我国焦化行业集中度极低，全国十大焦炭企业产量仅占国内总产量的8%左右，其中，超过300万吨的独立焦炭企业仅3家，产能仅占全国总产能的4.2%，大量为分散的小机焦。同时，我国焦炭行业配置不合理，发达国家95%焦炭生产与钢铁企业相配套布局，煤气、余热、焦油等可综合利用，而我国只有33%的焦炭产能在钢铁企业内，2／3的焦炭企业集中在煤炭产区，远离用户(钢铁用焦占80%)，难以综合利用。
（八）铜冶炼行业：3年后多数企业可能"无米下锅"
2004年我国粗铜冶炼能力为163万吨，进口铜精矿288万吨。由于受市场需求和高铜价的利益驱动刺激，今年我国铜冶炼投资盲目扩张，据资料，目前在建、拟建铜冶炼项目总生产能力达205万吨，预计2007年底将形成370万吨铜冶炼生产能力，远远超过国内铜精矿可能的保障能力和国际市场可能提供的铜精矿进口量，带来资源严重短缺和巨大的产能过剩问题。据统计，2005年我国全年铜产量为258万吨，其中利用国内铜精矿的产量仅为65万吨，仅占总产量的25%左右，75%左右是靠外国矿粉生产的，对国际矿源依赖程度过高。
据资料显示，目前国外许多企业，正凭借资源优势，大幅扩张铜冶炼生产能力，预计三年左右时间，国外产能将扩张200万吨，届时各国争夺铜矿资源会更加白热化，我国多数铜冶炼企业可能陷入"无米下锅"的境地。
问题还在于，目前我国铜冶炼产能扩张的势头并没有遏制住，据对500万元以上固定资产投资项目统计资料分析，2006年1-5月铜冶炼行业新开工项目，同比增长50%以上，投资总额同比增长78%。而且新上项目中许多仍是低水平、高污染项目，有的还是国家明令禁止的落后技术，不少是单项产能仅为几千吨的小规模、高污染项目。
（九）电石行业：现有生产能力超出实际需求一倍
电石是重要的工业原料，并可取代石油用于生产聚氯乙烯。近年来，受国际石油价格不断攀升的影响，我国电石行业投资盲目扩张，产能严重过剩。
虽然2004年经过清理整顿，但我国电石行业生产能力过剩的问题仍然非常突出。据统计，2005年，全国共有电石生产企业440多家，国内电石生产能力达1700万吨，当年产量为894万吨，设备开工率仅为52.6%；国内消费量为885万吨，出口量9.7万吨，表观需求量为895万吨，现有生产能力超出实际需求一倍左右。而且，目前低水平重复建设问题仍在发展，据资料显示，目前各地仍有大批在建和拟建电石生产能力项目上马。据估计，今后几年每年仍将有100－150万吨新增生产能力投入，照此，到2010年，我国电石行业的生产能力将超过2200万吨，电石行业产能将大大高于实际需求。
问题还在于，我国电石行业明显存在企业规模小、技术设备落后、高耗能、高污染等严重问题。企业平均年产电石仅为2万吨，年产量在5万吨以下的企业占90%以上。先进的大型矿热炉的生产能力，只占总产能的5%左右。每吨电石平均综合能耗达3450千瓦时。95%的生产装置为内燃式、敞开式炉型，据测算，2004年电石行业年含尘烟气排放量超过600亿立方米。
（十）纺织行业：主要依赖大量出口维持产需基本平衡
近几年，我国纺织行业生产和出口规模迅速扩张，化纤、纱、布、呢绒、丝织品和服装产量与产能均占世界第一位，其中，纤维加工量占全世界总加工量的36%，纺织品出口总额占全球纺织品服装贸易总额的24%。
据了解，我国现有纺锭已超7000万锭，比上世纪末压锭时的4500万锭又净增2500万锭以上。尽管设备水平有明显提高，但由于国内需求增长比较平稳，目前主要依赖大量出口维持产需基本平衡。但目前国际市场竞争激烈，贸易摩擦进一步加剧，如此巨大的生产能力，一旦国际市场有变，将严重影响纺织业的正常发展。问题还在于，我国纺织服装业最突出的问题是"大而不强"。一是缺乏自主品牌，尤其缺乏世界级名牌。据资料显示，目前，我国纺织服装业中，50%以上的生产能力是为出口来料加工，30%左右是为外商"贴标"、按款生产，只有10%左右的生产能力是自主品牌生产。二是技术创新能力差，大多为中低档产品，缺乏高质量高档次产品。只能赚取非常低廉的加工费，出口加工企业平均利润率仅为3%。
（十一）汽车行业：目前生产能力已超过实际需求300万辆
汽车行业是我国一个正在发展的新兴产业，近几年来，产能扩张问题非常突出。
据统计，2005年底，我国仍有近120家整车组装企业，我国汽车行业总生产能力近1000多万辆。按目前市场需求600多万辆计算，生产能力已超过实际需求约300万辆。另据了解，目前各地仍在纷纷上马汽车产能项目，在建项目产能为220万辆，拟建汽车生产能力约为800万辆。按此，到2010年，我国汽车行业的生产能力将达1600－2000万辆。尽管目前汽车产销率较高、库存较少，但从发展趋势分析，生产能力仍明显超出了市场需求量。在过剩产能中，目前汽车行业生产能力闲置最突出的是厢式车、仓栅式运输车、改装车及专用车制造的生产能力。
问题还在于，目前我国汽车行业散、小、低的问题同样突出，真正自主品牌、成规模、大批量生产不多，总体上看，目前汽车生产能力仍呈现"万国生产体系"状态。
除了上述已经引起国家行政部门密切关注的产能过剩行业外，我们还认为民用航空业、海绵钛等行业，同样存在投资扩张过快、潜在产能可能过剩的问题，应引起关注和适时调节。
（十二）民用航空业：已出现运力供大于有效需求的情况
与铁路运力紧张形成鲜明对比，民用航空的运力，由于近几年投资的猛烈扩张，出现了运力供大于有效需求的新情况。据统计，2005年底，我国民航业共有运输飞机863架。2005年是我国民航业订机扩张最高的一年，据资料显示，同"空客"公司签下222架订单，同"波音"公司签下220架订单，大型客机共442架，另有一百多架小型客机和公务机。
据民航总局预计，今后五年(到2010年)，我国国内运输飞机总量达1600架左右(年均新增量为100～150架)，比2005年净增约700多架，年均复合增长率为15%。仅从国内三大航空集团运力投资计划分析，未来几年，民航运力的增长速度，将为同期GDP增长速度的1.5倍。2006年以后几年，民航座位数增长率均在15%以上，总周转量增速也在13%以上。由于运力增长快，产能相对过剩，出现了客座率水平和收益率水平下降的情况。
（十三）海绵钛行业：新上产能超过需求2倍多
钛金属具有抗腐蚀、耐高低温和传导性好等优良性能，是航天、化工、机械、医药等众多领域的重要原材料。海绵钛是钛矿到钛材的中间产品，生产工艺复杂，投资巨大。目前世界上仅有中国、日本、美国、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦六国生产，全球生产企业共9家，其中中国2家。
由于近年来市场海绵钛价格猛升(由6万元／吨上升至20万元／吨)，促使国内各地大上新建项目，2005年前我国仅有遵义、抚顺2家企业，生产能力不足1.3万吨，实际生产9500多吨，进口1718吨，出口828吨，净进口890吨，预计今后若干年需求总量不会超过2万吨。而2005年山西、甘肃、辽宁、陕西、海南、云南、河南等地，先后上马新建海绵钛生产企业18家，生产能力累计总量接近10万吨，已远远超过日本、美国、俄罗斯等国的产能总量。
问题在于，我国钛材加工能力仅为37吨左右，目前海绵钛新上产能明显超过需求2倍多，而且，我国钛矿储量不大，优质矿资源有限，国际竞争优势不大，加上污染环境和冶炼工艺要求高，盲目扩张必会造成资金和资源"双浪费"。
二、客观、科学地判断当前"产能过剩"问题
（一）当前部分行业"产能过剩"的特点与成因
我国部分行业出现"产能过剩"，并不是我国经济运行中的新问题。改革开放前的计划经济时代有过，改革开放以后也曾发生过。但是，当前我国经济中出现的"产能过剩"，的确具有新的特点和新的原因。从对上述十几个行业"产能过剩"的实际情况分析来看，当前中国部分行业"产能过剩"可以概括出以下特点：
1.在现有"产能过剩"行业中，技术先进的产能与技术落后的产能同时并存，而且许多行业技术落后产能的比重，远远高于先进产能，明显地表现出行业内产能结构性缺陷，非常明显地反映出是一种"低水平产能"过剩；
2.在现有"产能过剩"行业中，企业的集中度普遍较低，企业组织结构不合理，规模小而散，行业内现有生产能力总体"大而不强"，带有非常明显的"分散性"，而且大多数新产能的扩张，具有明显的"功利性"、"短期性"特点；
3.在现有"产能过剩"行业中，大多数过剩产能属于高耗能、高污染性生产能力，明显地影响整体能耗降低和环境状况的改善，而且由于现行机制作用，往往"优不能挤劣"，并时而出现落后产能"死灰复燃"、"以劣挤优"的情况；
4.在现有"产能过剩"行业中，企业行为明显地受制于地方保护主义和体制性约束，生产能力的扩张不考虑国内资源的承载能力，过度依赖进口资源和产品出口，存在明显的战略性经营风险。
根据经济周期的一般规律，一个国家出现"产能过剩"是一定时期经济波动的可能结果，是一种在总供给与总需求脱节中产生的经济现象。但是，这次我国部分行业出现的"产能过剩"问题，产生的背景不完全相同。其特征分别是：
第一是在我国处于工业化中后期，且进入重化工业加快发展的特殊阶段发生的，能源与基础原材料行业成为"抢手"行业；
第二是在1998年开始，国家连续多年实施积极的财政政策，加强基础设施建设投入，国家级、甚至世界级大型项目纷纷上马的背景下发生的，能源与基础原材料行业需求猛力增长；
第三是在我国新的开放形势下，以及前几年强烈"反紧缩"政策实施后出现整体经济水平大提升、经济周期处于上升期发生的。许多"产能过剩"行业的产品，国际国内需求猛增，价格猛涨，市场诱惑十分强烈；
第四是在我国所有制结构出现重大变化，民营经济开始趋强，投资的自主增长机制确立，民营投资积极性出现前所未有的释放的情况下发生的，部分行业新增产能投资的自发性增强；
第五是在许多地方政府部门强烈追逐GDP增长，把发展第二产业、尤其是工矿业作为"发展经济的生命线"的大氛围下发生的，出现了明显的思维粗放、门槛过低和结构偏重的倾向。
从对我国部分行业当前出现的"产能过剩"的特点以及出现"产能过剩"的大背景的研究来看，可以认为，当前我国部分行业"产能过剩"问题，是我国经济发展进入新阶段出现的新问题，是前进中的问题，是在解决物质产品丰富过程中带来的问题。
同时也应看到，目前部分行业的"产能过剩"，不仅仅是一般的、简单的生产能力与实际需求之间脱节问题，它蕴含着我国经济运行中许多深刻的、在发展中长期存在的深层次矛盾和问题。在某些方面，是我们缺乏前瞻性、总体规划不到位和体制关系没理顺造成的。
现实也充分证明，目前部分行业"产能过剩"，也有非市场化投资冲动和信息不对称等非市场因素的影响，是相关政策不到位或不作为的结果。因此，目前部分行业"产能过剩"问题的产生原因，也是多方面的，需要综合治理，分类处置，对症下药。
（二）如何全面地评估当前"产能过剩"
中国工业门类齐全，但大而不强，技术含量不高，产业集中度低、规模小散、行业的综合利用、循环经济处于初始阶段。产能大于需求，供给比较宽松，是工业化过程中一个阶段性现象，是新技术产能"替代"旧的工艺、技术落后产能的机会，是结构调整、实现新型工业化的必由之路，是中国工业化进入新阶段开始时发生质变的新趋势。因此，在新的水平上，顺利完成向新阶段的过渡，是中国工业化走向后期成熟阶段的标志。因而，我们必须紧紧抓住这次调整部分行业"产能过剩"的良机，用积极态度解决"产能过剩"行业内技术含量不高、规模小散、集中度低等深层次的问题，力求在"扶优汰劣"中继续再发展、再提高。
1.合理的产能富余是市场经济的一个基本特征。在产业发展中，一定的产能过剩是市场经济的一个基本特征。预留一定的产能供给空间，也是市场调节的需要。也可以说，这是一种生产能力的合理市场储备，有利于竞争。但这种储备的"余地"，必须合理、适当。
由于一些行业的产品供给，不具备"储备"功能，生产过程与消费过程必须同时进行，只能"即产即销"，如电力、运输等行业，作为国民经济"先行官"，其产能必须"超前"准备。另有一些行业产品的供给弹性较低，由于产品增加需要资源、劳动、资本、技术等的大量投入，而且建设周期较长，短期内难以实现增产，如钢铁、有色等行业，为满足可能的市场需求，也需要有一定的富余产能准备。再有某些行业，尽管有一定的产品供给弹性，但如果短期内采取"有水快流"的方式增加产量，而不能同时适度充实行业内部某些生产薄弱的环节，最终也可能出现行业内部比例失调的问题，如煤炭行业，可能在短期内可以"强化开采"，增加产量，但如果对矿井的"掘进"投资不同时加强，采掘比例就会失调，最终会使综合生产能力下降。
我国改革开放以来，由于改革的推进，生产、生活的发展，市场曾多次发生"排浪式"、突发性需求扩张现象，造成供给紧张，影响经济正常运行。因此，必要量的产能富余对经济稳定是有利的。考察许多市场经济国家，各行业普遍存在"产能富余"的情况，这并非偶然。尽管其中暴露了资本主义国家的诸多弊端，但某些必要的富余也可能是市场经济条件下一种合理的"浪费"。关键还在于掌握一个"度"，而这个"度"，由于各国国情不同、行业特性不同以及发展阶段不同，"余量"要求也不同。
2.对"产能过剩"行业，要综合分析，区别情况，扶优汰劣，而不是一概紧缩。分析行业产能状况，更重要是看其内部结构及其与市场需求的对应关系。目前我国部分行业的"产能过剩"，一般统指的是全行业的"表观生产能力"，与市场"表观需求总量"相比的超过量。因此，它是一个笼统的概念，既需要对"表观生产能力"进行结构分析，同时也要对市场"表观需求总量"进行结构分析。只有区别、细分其结构内涵，才能得出正确的结论，才能抓住问题的实质。同样的产能，如果质量不同、档次不同、水平不同、布局不同，则效能就不同，"余"、"缺"结论就完全不同。
目前，我国部分行业"产能过剩"中，有一部分生产能力符合行业技术发展标准，符合节约资源、降低能耗以及保护环境的要求，但也有相当一部分生产能力，是不符合上述要求的落后能力，是需要加快淘汰的能力。这说明，我国部分行业"产能过剩"还是属于低水平情况下的"过剩"，这是中国发展特殊阶段的一种暂时现象。就在"产能过剩"的行业中，结构性短缺仍然普遍存在，即使是在产能总量过剩较明显的钢铁行业中，一般性产品的产能严重过剩，但特殊、专用钢材品种的产能仍然严重不足，有的还要依赖大量进口。
因此，可以认为，当前解决我国部分行业"产能过剩"问题的出路，是"扶优汰劣"，而不是一概地紧缩。
3.部分行业"产能过剩"问题的出现，对中国经济运行是挑战，更是机遇。当前部分行业出现"产能过剩"，已成为我国短期和长期经济运行最不稳定的基本因素，是我国实体经济中面临的最大挑战，但也是最好的机遇，必须认真、科学地解决。
应当讲，在解决"产能过剩"问题上，我们面对的挑战是严峻的。
从前述的分析中，我们可以清楚地看出，当前我国有相当一部分行业产能严重过剩，生产能力利用率很低，技术落后性产能比重很高，而且在国家宏观调控形势下，这些行业的在建项目与拟建项目仍控制不住，潜在生产能力还在继续扩张，"产能过剩"的压力仍在加大，从而严重影响了这部分行业，以至整个经济运行的正常进行。近来，由于供给与需求脱节、市场供求变动、价格波动等原因，不少企业已经出现亏损增加、生产受阻的问题，甚至处于停产半停产状况，并导致资源环境约束矛盾加剧、金融风险加大等问题。特别是，在治理"产能过剩"的过程中，由于不少产能的形成有"地方政府行为"的背景，准入很不严格。现在要求一部分应当退出市场的落后产能退出，又由于地方利益－－主要是财政收入和就业的影响，出现了地方政府"惜处"行为，淘汰阻力加大，有的还出现了"死灰复燃"现象。
但是，我们同时也应看到，在解决"产能过剩"问题时，我国正处在经济转轨、结构优化、技术升级等工业化、城市化和信息化加快发展的新阶段。在市场竞争的推动下，一方面高技术含量产能应运而生，另一方面也增强了行业和企业调整生产结构、投资结构、产品结构以及出口结构的压力和意愿，有了在市场机制作用下淘汰落后生产能力的条件和动力。一些企业在市场诱导下，出现了提高科技含量、开发新产品、新工艺的强烈冲动，这就为国家利用市场手段，并配以法律手段和必要的行政手段调控过剩产能，有效抑制行业和企业的盲目投资和无序发展，提供了良好的机遇。
因此，要使我国经济中"产能过剩"问题能够得到科学地解决，一方面，要通过深化改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用；另一方面，更要通过深化改革，消除非市场因素对"产能过剩"的形成与退出构成阻碍的体制和机制，使今后产能扩张能在良性机制的作用下，合理、科学地成长。
三、如何解决"产能过剩"的问题
从上述剖析中，可以说明，当前我国部分行业"产能过剩"问题的出现，是我国经济增长方式转变和经济体制转型过程中产生的问题，是许多市场经济国家普遍经历过的现象，同时，也与我国新一轮经济周期性波动有一定联系。因此，问题的产生，既有其发展过程的一定"必然性"、"合理性"，更多的则是反映了中国经济发展阶段的特殊性。要成功化解当前我国部分行业"产能过剩"产生的矛盾，必须以科学发展观为指导，以国家"十一五"规划基本发展战略思路为依据，从短期的宏观政策调控和长期的制度建设两大方向上，多层次、多领域、多手段采取切实措施。
（一）化解"产能过剩"需要坚持的基本原则
第一，要全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控，进一步转变粗放型经济增长方式，以国家产业结构调整和优化升级的有关规定为准绳，根据部分行业"产能过剩"的具体情况，着力推进"产能过剩"行业内部的结构优化；
第二，要以国家"十一五"规划目标为依据，合理引导产业投资方向，积极鼓励和支持发展先进生产力，严格限制和淘汰落后生产力，坚决遏制"产能过剩"行业落后产能盲目扩张和低水平重复建设的势头；
第三，要进一步改善财税、信贷、土地、外贸、价格等相关宏观经济政策，完善宏观政策体系，配合国家产业政策要求，大力促进"产能过剩"行业的结构整治；
第四，要以国家整体利益为重，正确处理好政府引导与市场调节之间、中央全局利益与地方局部利益之间、国内市场与国际市场之间的关系，正确处理好国家、行业与企业之间的关系；
第五，要以健全行业发展的组织协调和监督引导的长效机制为重点，实现行业发展有规划，企业发展有约束，市场准入有条件，生产经营有指导，整体运作有自律。
总之，要形成一个合理的产业政策、科学的产业规划、有效的发展路径、严格的执法环境、完整的产业发展体系。
（二）合理解决"产能过剩"问题的政策措施
1.坚决淘汰和限制落后产能
在实体经济中，行业或企业技术水平的结构性落后，是一个国家最大的产业不安全和最可怕的竞争力缺失。要解决这一重大问题，最根本的战略措施是"扶优汰劣"，坚决淘汰落后产能，严格限制现有落后产能的低水平扩张。对当前"产能过剩"行业进行严格清理，坚决淘汰不符合要求的产能：如钢铁行业中300立方米及以下小高炉、20吨及以下小转炉、小电炉；煤炭行业中安全设备缺失、"问题多多"的小矿；电力行业中0.6－5万千瓦小火电、小油电；电解铝行业中工艺落后的自焙槽产能；水泥行业中立窑、湿窑产能；焦化行业中土焦、改良焦和落后小机焦；电石行业中5000千伏安以下电石炉、开放式电石炉和不达标电石炉；铜冶炼行业中国家明令禁止的鼓风炉、电炉、反射炉等设备。对淘汰下来的设备，要加强监督，禁止转移，彻底销毁。
2.严格执行产业市场准入标准
对"产能过剩"行业的治理，必须要有战略眼光、全球视野，并要长短结合。一方面，要提高准入门槛，从源头上严格控制低水平重复建设；另一方面，要在完善退出机制的基础上，防止旧产能死灰复燃。对"产能过剩"行业的投资项目，不是一概否决、绝对禁止进入，而应采取"以优挤劣"的政策，把化解"过剩"矛盾，转化为提升产业水平的机遇。要着力扶植具有战略意义的先进技术和优秀企业的发展，使得"产能过剩"的行业内，现代先进技术产能的比重不断提高。同时，要严格防止现有落后技术产能，假借"改造"之名行低水平重复建设之实，进而死灰复燃。尤其要注意防止在市场出现一时的需求趋旺、供给较紧、价格上涨时，不符合国家产业政策、市场准入条件，属限制类、禁止类目录的项目上马。
对新建、拟建项目要严把审查关，必须以国家产业政策、"十一五"发展规划为依据，严格进行项目审核、土地审批、环境评估、市场分析以及绩效预测，坚决堵住违规项目，特别是对"四违"项目，即违反产业政策、违反审批程序、违反土地审批、违反环境审批的"黑项目"，要坚决调整。
3.努力实现行业深化发展
中国已进入工业化的中后期，世界也已进入以信息化为特征的后工业化阶段，在产业发展的技术选择上，已有条件按照"迎头赶上"的技术发展要求，避免出现发展模式上的粗放型发展状态。对"产能过剩"行业，同样要按照走新型工业化道路的总要求，在发展过程中，选择精细技术路径，实现行业高度化、集约化、环保化的发展。因此，提高"产能过剩"行业的产业层次、技术水平，推进产业链由低端向高端发展、由单一向综合发展，实现深度调整，仍是"产能过剩"行业重点调整内涵。
在行业深度调整的过程中，还要着力提高行业综合发展水平。如焦炭行业应尽可能实现与钢铁行业配套布局，使煤气、余热、焦油等可利用能源和资源综合利用；煤炭行业要加快大型基地建设，提高机械化程度和安全生产水平，提高资源回采率、煤矸石和煤泥利用率，大力开发"煤层气"资源，形成煤炭行业新的前景产品；电力行业要加大电网建设，提高输电能力，优化电力调度，改革电力市场，加大风电、核电及可再生能源和新能源发电的开发力度等。
4.深化体制改革和加强制度建设
防止和化解部分行业的"产能过剩"问题，根本上要从体制改革和制度建设上下功夫。要重视消除造成"产能过剩"行业粗放型发展的体制因素以及行政部门越位干扰的非市场化因素的影响，坚决刹住上述因素造成的大批"黑项目"的开工建设。
首先，要加快"产能过剩"行业产权制度改革。要积极引导企业整合，加速行业内部"洗牌"，优化生产能力配置，通过合理的兼并重组和联合，建立现代企业制度，做大做强现有骨干企业，提高产能集中度，发挥企业规模效益；
其次，要进一步加快各级政府职能转变改革。产业发展必须提升市场化程度，转变地方政府直接参与项目策划的不当职能，消除"产能过剩"保护者行为；
第三，要完善部分"产能过剩"企业的市场退出机制。要建立对"退出"企业必要的经济"补偿"或经济优惠政策机制，使"退出"企业顺利下台。对拟转产企业，给予必要的财税支持和信贷支持；
第四，实施开工或开采许可制度。建立资源有偿开发制度，规定新建项目规模要求、资源回采与综合利用要求等制度。
5.实行经济杠杆诱导政策
对"产能过剩"行业，要实施"有保有压"的调控。必须利用经济杠杆的作用，采取利益诱导政策，通过信贷政策、财税政策、价格政策等杠杆，引导企业投资，使"过剩"问题形成"自主消肿"机制。
按照促进产业结构升级，节约、合理用电的原则，尽快对"产能过剩"行业中生产企业实行差别电价政策。要鼓励能耗低、工艺先进的大型先进技术生产，对暂时还不能退出市场的落后工艺技术生产要提高电价。
对部分"产能过剩"行业需要淘汰的产能建立鼓励性退出机制，采取适当安排专项资金，补贴其淘汰拆除。
要从财税政策上，对节约能源资源、强化环境保护、污染少、排放少的企业，给予适当优惠。
对于新建项目，应严格执行"必须具备35%以上资本金比例"的规定；等等。
6.调整部分产能过剩行业的出口政策
我国能源紧缺，人均资源也并不丰沛，而且目前环境压力很大。因此，对内，生产模式必须是资源节约型的、环境友好型的，鼓励低耗能、低耗材、低排放、高效益的生产；对外，必须严格控制能源性、资源性等初级产品的大量出口。这个问题在目前"产能过剩"行业中尤为突出，应从各项出口政策上，进行严格限制和把关。
对高耗能、高污染、资源性产品的出口，坚决实施出口限制政策。要降低甚至限制某些行业"两高一资"(高污染、高能耗、资源型)产品的出口数量，并从税收政策上进行约束，进一步降低甚至取消出口退税率，以期促进调整产品结构，降低国内资源和环保压力，提高出口效益。
鼓励开发海外资源与开展国际合作。要从经济政策上支持有条件的企业"走出去"，参与国际经济技术合作和共同开发，在有条件的国家投资办矿、设厂或建立合作、合资厂矿联合体。努力实现"中国制造"的原产地多元化方略。
7.完善宏观调控机制和手段
当前部分行业"产能过剩"的问题显露，并不时出现反弹，这并非偶然。它一方面反映出中央与地方调控取向上的不一致，另一方面也反映出目前宏观调控手段不合拍、治理政策措施不协调、手段运用不娴熟的问题。
根据我国实践，治理"产能过剩"问题，必须做到两个"三结合"：
一是经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合，尤其是法律手段的运用目前还比较欠缺，必须作为治理"产能过剩"问题的主要手段加以运用和加强，相应的立法和修法工作要及时跟上；
二是坚持总量调节与结构调节相结合、坚持扶优与汰劣相结合以及坚持市场调节与政府必要引导相结合，关键是要做好事先调控与预警。
对目前能源、资源、环保、市场等承载压力大的过剩产能以及行业布局不合理的产能，应纳入年度调控目标，采取分批调整、逐年"消肿"的对策。
8.发挥行业自律与监督作用
由于前一轮行政体制改革时，已经撤销了大部分工矿业的行政主管部门，某些产业的监管职能有所削弱。应进一步健全行业协会制度，把部分监督、自律职能在行业协会中强化起来，使之成为政府调控的有力助手。应着重完善行业协会自律机制，发挥行业协会的指导、协调和监督作用。
要加强行业规划，合理引导企业投资方向，及时向企业和社会发布行业生产、技术、市场和国际动向等信息，督导本行业健康、协调、有序发展。
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