| 城镇化内涵和城镇化形态 |
| 侯晓丽，贾若祥 2007-07-10 |
| 摘 要： |
传统城镇化的内涵包括以下三个方面：人口变化、经济变化和社会变化。解决三农问题，除了要积极稳妥推进城镇化以外，还要逐步推进城乡基本公共服务的均等化，取消城乡户口差别，使居住在城镇的人口和居住在乡村的人口都能够享有享受政府基本公共服务的均等机会，这应该也是统筹城乡发展的重要内容之一。国家“十一五”规划纲要中摒弃了以城镇规模来决定其今后发展优先次序的观点，指出要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。 |
| 关键词： |
城镇化，城乡二元结构，集约式，户籍制度，基本公共服务 |
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拜读了张元林博士的《让村庄成为历史－－中国城镇化之路的最佳选择》一文，颇受启发。尤其是张博士提出用五十年时间，通过发展小城镇，在中国逐渐消除村庄的观点十分具有创意。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了今后五年我国城镇化发展的方针、主要任务和政策措施，提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。其中，张博士提出的通过发展小城镇来消除村庄的观点，也主要是为了节约土地和实现集约式发展，最终目的也是为了彻底消除城乡二元结构。可以说，中国城镇化发展道路，从新中国成立以来就一直是人们关注的焦点，并且进行了多次调整。今后，随着我国与城镇化相关的户籍制度改革以及包括公共卫生、义务教育、社会保障在内的基本公共服务均等化的逐步推进，中国未来城镇化道路的走向仍然是大家所关心的问题，这也促使我们对城镇化的内涵进行深入思考和重新认识。
一、对城镇化内涵的思考
城镇化，或称城市化（Urbanization），是当今世界上重要的社会、经济现象之一。尽管国际学术界对城镇化的研究已有数十年的历史，但是，由于各个学科对城镇化的理解不一，迄今为止，关于城镇化的概念还没有一个完整统一的解释。传统城镇化的内涵包括以下三个方面：人口变化，即人口向城镇集中，城镇人口规模和人口密度的不断增加；经济变化，即非农产业从业人员及非农产业产值比重不断增加；社会变化，即城市文明和城市生活方式的传播和扩散。其中，前两个因素是衡量城镇化的基础，后一因素则是衡量城镇化的核心。由于人口向城镇集中或迁移的过程包含了社会、人口、空间、经济转换等多方面的内容，加上可以采用比较简单易行、有一定可比性的以城镇地区人口占全地区总人口的百分比这一指标衡量城镇化水平，故这一衡量城镇化水平的方法受到不同学科的普遍接受。
其实，从空间上看，城镇化是多种要素向特定地区集聚的过程，特别是经济要素和人口要素。但是，城镇化的本质应该是人的城镇化，即从产业上实现由从事农业向从事包括工业和服务业在内的非农产业的转换，从居住和生活方式上实现由农村向城镇的空间转变。新中国成立以后，为了将有限的资源集中在城市，我国实行了城乡分治的管理模式，通过城乡户籍制度严格限制农村人口转变为城市居民，一方面使得我国人口的城镇化过程严重滞后于产业的非农化过程，另一方面导致本来就处于发展劣势地位的乡村迅速与城镇拉大了距离，城乡二元结构日益明显，并由此引发了包括“三农问题”在内的一系列问题。目前，为了化解城乡二元结构所引致的一系列矛盾，我国在积极推进城镇化进程。但是，由于对城镇化认识的偏差以及体制、机制等方面的制约，我国在推进城镇化过程中也出现了一系列的问题，影响了城镇化的健康发展。
一是统计学意义上的城镇化人口大于真实意义上的城镇化人口。在我国第五次人口普查中，将离开常住户口登记地半年以上但未在工作地落常住户口的进城务工人员统计为城镇人口，加之我国前些年继“撤县设市”的热潮以后，大量推进的“撤县设区”和“撤（县级）市设区”，使得统计学意义上的城镇人口数量大增，统计学意义上的城镇化速度不断加快。但是应该看到，上述统计学意义上的城镇人口并没有实现真正意义上的城镇化，是一种假城镇化（pseudo-urbanization），他们没有城市户口，不能享受城市居民才能享受的包括社会保障、义务教育、公共卫生在内的城市公共服务，他们只不过是生活和工作在城镇里的非城镇人口。事实上，我国的城镇化速度已经非常快，发达国家几个世纪走过的路，我国只用了几十年就完成了，快速的城镇化进程，在缺乏充足资源支撑的情况下，扭曲了城镇化的内涵。
二是土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度。按照一般理解，加快城镇化进程，促进产业和人口向城镇集聚，可以实现土地的集约化利用，但是在我国，情况并非如此。由于土地城镇化以后城镇可以通过经营土地获取巨额的利润回报，致使土地的城镇化速度大大高于人口的城镇化速度。1990－2005年，我国城镇人口增长了88%，而城市建成区面积扩大了140%，城市用地增长率与人口增长率之比为1.6∶1。而且，如果扣除统计学意义上的城镇人口，同时在用地增长中再加上建制镇的新增面积，用地增长率和人口增长率之比会更高。土地城镇化过度超前于人口城镇化进程，使不少农民沦落为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民，影响社会和谐和稳定。近年来耕地被占的农户中，仅有1.5%的人得以安置就业，5%的人得以转为城市居民。
三是对城镇化的期望值过高。从国际上的发达国家来看，他们的城市化水平一般在80%左右，于是，我们也期望在今后几十年的时间内能够达到这一城镇化水平。我国作为一个发展中的人口大国，要在几十年的时间内走完发达国家几个世纪才走完的城市化道路，难度很大。事实上，由于国情不同，各国可能有各自适宜的城镇化水平，我国未来的城镇化水平不一定就要达到那么高。考虑到我国的经济发展水平、农村人口的就业能力、城市所能提供的就业岗位，我国的城镇化水平可能要比国际上发达国家低一些。按照北京大学周一星教授的研究，在中国，如果城镇化水平一年增长0.8个百分点，那么人均GDP的增长率大体应该是8.6%。如果城镇化一年增长1个百分点，人均GDP需要增长11%才能够支撑。通过多种要素的比较，周一星教授认为我国今后城镇化水平一年提高0.6-0.8个百分点是比较正常的，按照这个速度，到2023年，我国的城镇化水平超过60%。我们认为，这种城镇化水平可能更符合中国的实际。
那么，今后应该如何推进中国的城镇化。我们认为，目前首要的问题就是要在实现统计学意义上的城镇人口真正城镇化的基础上，抓紧清理阻碍城镇化的各种制度性障碍，积极稳妥地推进我国的城镇化进程，实现真正意义上的城镇化，防止过度城镇化。其次，要对城乡统筹发展有新的认识，城镇化对于解决我国的“三农”问题固然十分重要，但是城镇化毕竟有一个合理的速度和规模，因此，解决三农问题，除了要积极稳妥推进城镇化以外，还要逐步推进城乡基本公共服务的均等化，取消城乡户口差别，使居住在城镇的人口和居住在乡村的人口都能够享有享受政府基本公共服务的均等机会，这应该也是统筹城乡发展的重要内容之一。
二、对城镇化形态的思考
对于中国的城镇化形态，从上个世纪80年代开始，学术界一直有两种争论，一种认为应该以大城市建设为主，大城市土地利用的集约化程度高，通过大城市辐射来推动城镇化，可以实现城镇的集约化发展；另一种认为应该以中小城镇建设为主，中小城镇特别适宜吸纳亦工亦农的农村剩余劳动力，便于他们实现就近城镇化。以上观点都是以城市规模论发展，而不是按照城市的效益论发展。周一星教授通过研究认为，城市的规模与城市效益之间仅仅呈现弱的正相关，因此，仅仅凭借城市的规模就判定今后城镇化应采取的主要形态难免有些偏颇。国家“十一五”规划纲要中摒弃了以城镇规模来决定其今后发展优先次序的观点，指出要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。
城市群是指在一定距离内可以频繁往返进行商务活动，以一个或若干个特大城市为龙头，众多中小城市协调分布，城市间由农田、林地、水面等绿色空间相分割，通过高效便捷交通走廊相连接的一种城市空间形态。其实，城市群就是大中小城市和小城镇协调发展的城镇空间形态。在一个理想的城市群内部，不同等级规模的城市的比较优势得到充分发挥，整个城市群的效益实现了最大化。从国际经验来看，城市群已经成为发达国家城镇化的主体形态，并成为他们产业和人口的重要集聚区。比如日本的东京、大阪、名古屋三大城市群，集聚了全国65%的人口和70%的国内生产总值，在欧洲以及美国，各大城市群也都集聚了当地大部分的人口和产业。
城市群是城镇化发展到一定阶段的产物。在城镇化的初始阶段，人口产业等要素往往集中向区位条件好并具有一定发展基础的中心城市集聚，于是，中心城市的规模在短时期内得到迅速膨胀，发展成为区域的核心。随着中心城市的不断膨胀，中心城市的一些功能开始逐步向外分散，于是，围绕中心城市就形成了若干卫星城镇，城镇间保留一定的农田、林地、水面等绿色空间，并通过高效便捷的交通走廊连接形成城市群。
城市群是一种能够发挥不同等级规模城市比较优势的有效组织模式。通过发展城市群，将核心城市的部分功能分散到其他城市之中，可以有效防止核心城市“摊大饼”式的扩张模式，缓解由此所引致的各种大城市病。中小城镇由于能够围绕核心城市承担相应的功能，为中小城市的产业发展和劳动力就业提供了可能。城镇间保留一定的农田、林地、水面等绿色空间，大大提高了城市群的生态环境承载能力。此外，城市群内部高效便捷的交通走廊，保障了大城市的规模经济和集聚经济不会因为发展城市群而降低。因此，城市群应该成为今后我国推进城镇化的重点。
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