| 农村土地政策改革八议 |
| 党国英 2009-04-03 |
| 摘 要： |
十七届三中全会确定了农村土地制度市场化改革思路，但土地要素不同于一般商品，它的市场交易更要接受国家的掌控，交易的规模、数量、目的和方式都会受国家政策的严格制约。所以，农村土地要素的市场化不是完全的自由放任。本文分析了如何理解“决定”关于农村土地政策调整的基本原则、“决定”对我国农村基本经营制度有何新的说明的八个方面的若干认识。 |
| 关键词： |
土地政策，政策改革，土地要素，市场化改革 |
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十七届三中全会确定了农村土地制度市场化改革思路，但土地要素不同于一般商品，它的市场交易更要接受国家的掌控，交易的规模、数量、目的和方式都会受国家政策的严格制约。所以，农村土地要素的市场化不是完全的自由放任，这也是中央此次会议做出“决定”的重要精神。在中央“决定”发布前，社会有关方面对土地制度深化改革有某种期待；“决定”发布之后，社会上对“决定”似乎有完全不同的理解。本文拟谈谈作者自己对学习研究十七届三中全会“决定”的若干认识。
一、如何理解“决定”关于农村土地政策调整的基本原则？
“决定”发布之后，有人认为中央的土地政策比过去更“紧”，有人则认为是更“松”了。事实上，不存在总体上的“紧”或“松”问题；应该说今后国家的土地利用规划的约束力会更紧，而对土地使用权承载的其他具体权利的限制则会逐步放松。
我国农村土地的基本制度保持不变，国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰，这两个方面没有放松。但“决定”对“统分结合的双层经营体制”有了新的解释，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是松的表现。“决定”提出完善农村土地管理制度的原则是“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。这是一种结构性的政策调整，完整地理解“16字原则”需要对以下几点有深入认识：
第一，应该把农民的土地承包权看做产权。讲明晰产权，就是要把农民的土地承包权做“实”，使农民拥有相对完整的土地财产权。对于没有承包到户的商业性集体建设用地，如果农民愿意并经过一定程序形成农民的决议，也应该通过股份制的办法使农民享有“按份共有”产权，并享有收益权。经农民同意，村集体才可以将商业性建设用地的地租收益用做集体公益性支出。
第二，政府规划是界定土地产权的重要因素。从理论上说，产权明晰是相对的。完整的土地产权应该包括使用权和收益权这两项基本权利。但在任何国家，土地的使用权会受到国家的土地用途管制的限制，所以可以说土地使用权实际上在国家与法律意义上的所有者之间发生了分割。更广义地看，土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约。土地产权要明晰，各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范，否则产权明晰就失去了意义。近几年，中央政府的土地政策越来越严格，有一定的积极效果。国家对土地违法违纪案件的查处力度的确加大了，但实际情况就像地方同志说的那样，“算账算不过中央，捣鬼捣不过地方”。规划到了地方，常常硬不起来。这种情形必须改变。规划应该是法律，最终应该交由立法机关议定。
第三，强调产权明晰，必须承认土地的收益权，而收益权必须体现为交易的出价权。讲一个人拥有某项财产的产权，但在财产的交易中他却没有出价权，反而把出价权交给了不拥有产权的一方，那就谈不上产权明晰。这意味着，按照产权明晰的原则，今后在土地征用中不可以由国家单方面对土地定价。显然，如果这个意见能成立，那意味着国家的相关法律要作出重大修订，也意味着今后在集体建设用地转移权利以及耕地变建设用地的时候，利益分配关系将发生重大变化。我们应该坦然面对这种变化，不可以嘴上说明晰产权，实际上却把最重要的出价权留在政府手中。
二、“决定”对我国农村基本经营制度有何新的说明？
改革开放以来，我国确立了“统分结合、双层经营”的农村基本经济制度。但长期以来，人们对这个制度的理解有某种狭隘性。“决定”提出，构成“双层经营”中两个层次要实现两个“转变”，一是“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”；二是“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。我体会，“决定”提出的这两个“转变”非常重要，很值得农村改革研究者和实践者认真思考琢磨。
家庭经营要改变技术水平低、专业化程度差、生产经营规模小的状况，逐步由小农或小兼业农转变成现代的专业农户。中国农业要现代化，必须实现这个转变。中央“决定”中，讲农户要增加技术和资本的投入，这是一个总的说法。对于粮食生产者，提高生产的集约化水平还要扩大耕作面积，实现规模经营。不增加土地投入，资本投入的边际收益会很快下降，导致亏损。尽管这个转变不可能也不应该一蹴而就，但转变的方向一定要坚持。
集体经营这个层次要坚持，但对集体的含义要重新认识。由过去的农村“小队”和“大队”转变而来的行政村和村民小组是集体，农民的各种合作组织也是集体。从一些地方发展农村经济的经验看，前一种集体主要应负责农村公共事务，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴着集体帽子的“农工商公司”从事的盈利性活动要通过股份制等形式加以改造，进一步明晰产权，转变为民营经济。要形成以农民合作社为主的新型集体经济，让农民进退集体更容易、收益更明白。
三、今后保护18亿亩耕地更难还是更容易了？
保护耕地有两个重要理由。一是我们并不缺少建设用地资源；二是粮食生产不嫌耕地多。我国大部分大城市的人口密度不到4000人／平方公里，而且号称最少土地资源的东部地区的城市人口密度还小于中西部的平均水平。环渤海以及长三角、珠三角地区实际上都不缺建设用地。如果盘活农村村庄占地和现有建设用地，可供建设的土地更是几十年也用不完。而我国粮食生产一直采用投入密集型的生产方式，环境压力很大，使中国人为解决吃饭问题付出了很大的环境代价。所以，保护18亿亩地有充分的理由。但在以往体制下，保护耕地只有中央一方面的积极性，不仅地方政府希望在空间上扩大城市，连农民也加入了扩大占用建设用地队伍，因为农民把农村土地看成了“公地”。全国农户平均占用村庄土地1.2亩左右，利用水平很低。
十七届三中全会通过的“决定”将赋予农民稳定并长久不变的土地承包权，这将是广大农民不再有“公地”意识，农民对土地利用的短期行为将发生极大改变。这意味着保护耕地除了有中央政府的积极性之外，又创造出了农民的积极性。过去多有学者的研究报告称，农民群众反对中央的“增人不增地、减人不减地”的政策。如果单从统计数字看，的确是这样，我自己的调查也有同样的结果，但这是一种假象。如果与农民深入讨论，就会发现，农民有了关于耕地的财产权意识，就决不会要求平均分配，也不会反对国家政策。
四、十七届三中全会以后，会不会在农村普遍出现“大农场”，并导致大量农民离开土地？
最近，很多人担心这个事情发生。我以为，如果地方政府在“规模经营”这样的目标上不去搞拔苗助长，这种事情不容易发生，不必过分忧虑。
如果中央政府真正实行深化农村土地改革的“16字原则”，不会有大量城市人到农村去“种庄稼”。真正立志搞农业的是少数。怕的是“项庄舞剑，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市资本的投机性便会大大消解。没有多少人会拿只能用来耕作的土地去搞投机。
从经济规律上看，农民是否愿意把耕地转让或出租给城市资本，并不取决于城市资本家的意愿，而取决于农民放弃土地经营的机会成本，当这个机会成本小于他转换职业的预期收入时，农民可能转出土地；当机会成本大于预期收入时，他就不会转出土地。如果预期收入是城市工作的平均收入，那么，种粮农民的机会成本大约是经营50亩大田作物的收入。这个分析表明，农民不会盲目地放弃农业经营，土地不会随意地转到种粮大户手里。
进一步分析，地方政府会不会普遍地用拔苗助长的办法推动农民搞规模经营？我看可能性不大。短期内一些地方政府可能做这种事情，但会引起麻烦。中央政府必定会采取措施加以节制约束。
五、什么是适度规模经营？
目前中国现实之下适度规模经营有三种尺度。一是技术的尺度；二是社会经济关系能够承载的尺度；三是方法上的尺度。前两个尺度都是变量，并没有确定的标准。
在投入基本不变的情况下，我国农户每家大概可以耕作50亩左右的大田作物。
考虑到社会经济关系的承载力，全国不同省份依据人地比例关系，一个农户可以耕作的面积会很不相同。就平均水平而言，依据我的粗略计算，乐观地说，大约在20年之后，大田作物户均50亩地比较合适。如果平均规模过大，城市不能吸收农村转移劳动力。这就是说，推动规模经营不能急于求成。
从方法上说，搞规模经营一定要农民自愿，决不可以拔苗助长。要认识到，规模经营慢一点只能影响到农民的家庭经营收入，并不会影响我国粮食总产量。如果规模经营搞得过快，农民追求盈利最大化的倾向会更加显著，不仅粮食产量可能下降，还可能出现更多的社会不稳定问题。
但也不能过于谨小慎微。发展农户规模经营的方向要坚持，要采取积极的城市化政策，加快农村人口向城市转移的速度。局部地区的规模经营可以更快一点。为了促进适度规模经营的发展，国家种粮补贴政策可以做结构性的调整，或者给地方政府某种自主决策的权力，不搞全国“一刀切”。例如，当农户的经营规模超过一定面积以后，补贴金额可以递减，直至边际补贴为零。具体的操作可以由地方相机决定。随着全国城市化率的提高，补贴政策也可以做出调整。
六、土地流转形式如何适应当前农村经济状况？
土地流转形式有出租、转让、转保和互换等形式。在没有必要的情况下，不应该采用农民入股形式搞大农场。
中国农村的现实情况是劳动力较多，而土地相对较少，规模经营遇到困难。许多地方政府都想克服困难，在这个方面迈开较大的步伐。目前，一个比较普遍的做法，就是主张用“股田制”的办法实现土地规模经营。其具体的做法是，由一个或几个出资者注册一家经济实体，种植经济作物，或搞所谓“设施农业”，而农民则用自己的承包地入股，按股取得报酬。按这个办法，土地经营规模的确可以增大。但我认为这不是增加土地经营规模的最好途径。
股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。农民的专业合作社一般来说不必要是股份制企业，虽然它们的建立也是为了降低交易成本，减少经营活动中的各种风险。在所有农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主。
农民之间可以通过土地承包权的租佃关系来实现土地的流转，从而扩大一个农户的经营规模。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。比较而言，如果硬要农民搞股份制，建立起农业公司，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债，就要拍卖公司的资产（农民的土地）用以还债。
实行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上损害农民利益。目前，在不少地方已经发生了一些农业资本家经营不善而逃跑的现象。农民的土地经过所谓“设施农业”折腾后，要恢复大田耕作就很难了。这种现象要引起决策者的高度关注。中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在三天两后晌就搞出像美国那样的“规模经营”。特别要说明，在农业领域，连西方国家也十分慎重地对待城市资本“下农村”搞农业雇佣劳动制度；他们把“耕者有其田”看作是建立农村土地制度的重要原则。
2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”但这个规定是针对农村建设用地的，而不是鼓励在农业生产领域搞“股田制”。中央政府一贯提倡土地要适度流转，并强调农村家庭经营制度与土地流转并不矛盾。家庭经营制度越是稳定，土地流转才越会健康发展。
七、如何统筹利用城乡住宅建设用地资源？
当前，城乡住房用地资源利用存在下列问题：
一是农村住房空置率比较高。多方面的调查都表明，全国农户住房的空置率在30%左右。这种情形不仅意味着资源的巨大浪费，也意味着农民实际福利水平遭受损害。
二是适合建设房屋的土地资源没有得到很好开发利用。我国是一个拥有复杂地貌的国家，一些临近城市的山区边缘地带即所谓浅山区，不大适合发展粮食生产，如果用来做住宅用地，可以容纳大量人口。
三是城市住房用地利用率不高。我国人多地少，城市建成区的人口密度达到1万人／平方公里即有可能，也有必要，但现在的情况是人口密度有进一步降低的趋势。
解决上面这些问题的办法之一是统筹利用城乡住宅建设用地。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，全国面向城市的浅山区建造2000万套别墅式住宅是没有问题的，完全可以满足占全国人口5%的高端收入人群的需要。还可以通过对空心村庄的改造发展住宅小区。城市交通发达以后，这些地区的住户到城市上班工作不会受影响。
实现这个想法必须修订现行法律。但这个工作不要操之过急，需要在认真调查研究的基础上做好规划；规划一旦通过，就应该像遵守法律那样遵守规划。
八、土地流转的主体是村集体还是农民？
近几年，许多的地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓“大户”。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是“壮大集体经济”，解决集体兴办公共事业的财源问题。我很怀疑这个做法的普遍意义。
办理村庄公共事务依靠集中控制土地收取租金获得财源这个路径，也值得商榷。国家赋予农民的土地承包权是“免费”的，就是说，租金本来是农民的。另外可以考虑的办法是承包地还是归农民按户免费承包，公共开支直接从农民那里收取。这个办法使农民有了“纳税人”意识，也使干部会更注意自己肩膀上的责任，有利于形成成本低的监督机制。如果一种制度使监督机制运转的成本很高，这个制度就不会有长久生命力。
党的十七届三中全会对统分结合的双层经营体制做了新的解释。我理解，今后“壮大集体经济”，应该是指大力发展农民的各类合作组织，至于村委会，主要做好自己的公共事务就行了。中央“决定”的意思是，土地承包制不仅要坚持，而且要承包到户并长久不变。任何组织最好不要借公共开支的理由把农民的地收回去自己按竞拍的办法搞短期承包。
由农民承包土地并完全自主决定土地流转，完全不妨碍农业规模经营的形成，只是时间可能长一点。这种做法的好处是，流转的交易成本不会表现为那种由集体决定并操作流转的行政成本，也不发生农民对集体流转收益（集体的发包收入）使用状况的监督要求，自然也不发生监督成本。所以，这种由农民自主决定流转的方式是一种能够降低社会成本的方式。从一些地方的经验看，这种方式完全能行得通。
我通过对各地农村的调查，发现了一个很有意思的现象。什么地方如果按照传统的思路去“壮大集体经济”，尽管短期内热热闹闹，但时间一长就出问题，就失去活力。即使有做的不错的，那也是少数。相反，什么地方认真去落实中央的土地政策，下决心明晰土地产权，短期内看起来产生公共开支方面的问题，但时间一长就显示出整体经济的繁荣景象。所以，要充分相信，土地承包权越是得到很好落实，农民的合作（包括村庄公共事务中的合作）就越容易。要相信农民有合作意识。
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