| 均衡型城市化模式的实际操作与现实因应 |
| 刘爱梅 2011-01-21 |
| 摘 要： |
对“均衡”和“非均衡”城市化模式的效果及特征的分析发现，我国现阶段采用的非均衡城市化模式的可持续性受到挑战，转向“均衡型城市化模式”不仅是调整经济结构的重要途径，也是现实的需要。在城市规模体系上，从城市规模的“两极分化”体系到“均衡化”规模体系的发展；在城市公共资源配置上，从人才、资源向超大城市的单项流动转向“大城市与中小城市、农村的双向对流”：在产业升级模式上，促进产业空间转移，促进产业结构转型升级；在政府公共服务职能上，从为“生产”服务转向为“生产、生活”服务。 |
| 关键词： |
均衡型，城市化模式，经济结构，产业结构 |
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城市化是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐步转变的历史过程。根据不同的发展理念，出现了均衡型城市化模式和非均衡型城市化发展模式。采用哪种发展模式，需要根据实际需要具体选择。
一、“均衡”和“非均衡”城市化模式的表现和特征
对于城市化模式，盛广耀总结了以往经济学者的研究成果，认为城市化模式“就是一个国家或地区城市化的实现途径和方式，实际上是对特定国家或地区、特定时期城市化的政策选择、表现特征、动力机制和演进过程的概括和总结”。从世界各国的经验来看，一个国家或地区采取什么样的城市化模式对经济发展有重要的影响。截至2009年底，我国城镇人口达到6.22亿，城市化率为46.6%，我国城市化处于加速阶段，也即诺瑟姆“S”型曲线的中期阶段。从数字上看，我国的城市化与欧美发达国家相比似乎仍然有较大发展空间，但有一点无法比较，发达国家的城市化之路是农民先富起来，农业为城市化的发展提供了可靠的基础和保障。而我国的城市化则没有这个优势，我国城市化模式是“非均衡”的，大城市拥有更优质的教育、医疗、公共卫生等资源，对迁移人口形成强烈的吸引力；而中小城市教育、医疗等优质资源少，难以吸引到真正的优秀人才和企业项目，导致规模集聚效应难以发挥：农村地区的青壮年劳动力大部分到城市务工，农村出现“空壳化”现象。这种非均衡城市化模式不仅造成高房价、大城市病，而且从长期来看，非均衡型城市化模式对于经济结构调整和居民收入分配有重大的不良影响，甚至导致经济发展的不可持续。
“均衡型城市化模式”是指在城市化过程中，城市化速度始终保持在边际聚集效益等于边际聚集成本的动态均衡点上。具体来说，城市的公共基础设施和公共资源能够满足市民的生活需要而又不处于过剩状态，城市规模等级体系中不同等级城市的居民能够享受相似水平的公共基础设施、教育、医疗服务。城市在自我满足和发展的同时，与其他不同等级规模城市之间在人才、资源等要素上能够自由流动，且城市居民获得的收益基本相等。城市化模式发展的最终目标是均衡发展，在不同地区、不同规模等级城市的居民有相似的生活水平和享受公平的竞争机会。
二、转向“均衡型城市化模式”的必要性
（一）日本、韩国等亚洲国家的城市化经验及对我国城市化模式的判断
统观世界各国城市化进程，亚洲国家多采用集中型城市化模式。集中型城市化模式的特点是在发展初期更容易集中人力、物力，产生规模集聚效应，但随着城市化推进，城市又往往发展到非均衡和过度集中的状态，造成城市要素资源价格高涨和经济巨大波动。如日本、韩国的城市化是典型的集中型城市化模式，日本的城市化模式是“一极化”与“分散化”并存，其城市化过程可以看作是人口向东海道城市群集中的过程，近7000万人口（约占日本总人口的61%）集中到东海道城市群。东海道城市群面积约占全国总面积的20%，分布着日本80%以上的金融、教育、出版、信息和研究开发机构，在日本其它地区则存在“过疏化”的现象。由于日本、韩国的城市人口主要集中于东京、首尔，导致这两个国家的房价出现了大幅度上涨，最终导致泡沫的形成和破裂。欧洲国家的城市化进程虽然也是向城市集中的过程，但城市规模体系的发展却相对平衡，如德国的城市化主要采取多中心型城市分布。德国有11个大都市圈，这11个大都市圈分布在德国各地，城镇规模不大，但基础设施完善。德国注重均衡和协调发展，在城乡建设和区域规划的政策上，注重形成平等的生活环境，追求可持续发展。这种城市化模式不容易造成人口、资源的过度集中和要素资源价格过度高涨，有利于经济平稳运行。
我国目前的城市化模式也是集中型城市化模式，是非均衡增长的城市化。具体表现有三个方面：一是从城市规模来看，改革开放30多年来，我国不同规模等级的城市都有了飞速发展，但发展速度表现出很大的差异，出现了“极化”和“分散化”现象并存。一方面，部分大城市人口不断突破城市设定的“容量限制”，例如，2009年底北京市实际常住人口达1972万人，已经超出了2020年人口控制在1800万的目标。与此同时，全国1500多个县城平均人口规模不足10万（县城区人口），城市规模偏小，不利于发挥规模效益。在我国金字塔型的城市规模结构中，位于塔底的城市数量多，塔腰部分即100万－400万（这部分城市在理论上规模经济效益最优）人口规模的城市数量较少。从图一可以看出，我国城市规模的“中坚”力量少，城市规模的集中度增强。二是从经济规模来看，一线城市的经济规模巨大，而广大中小城市的GDP总量不高。截至2008年底，我国有13个城市市辖区人口超过400万，这13个城市的地区生产总值76995.5亿元，占同期全国地区生产总值的1/4强。全国36个省会城市和计划单列市人口（包括市辖县）为2.4357亿人，约占当年全国城镇人口总数40%，GDP为120657亿元，占全国GDP总规模的2/5强。三是从公共资源配置上看，大城市拥有更优质的教育、医疗、公共卫生等资源，而中小城市资源相对较少，不同规模、不同地区城市的资源配置有较大差别，资源配置不平衡。
图一：我国2008年城市规模分布的核密度
（二）非均衡城市化模式的可持续性受到挑战
城市化模式不转型，城市化自身发展的持续性就会受到挑战，主要有四个方面的原因：
一是从城市化的转移成本来看，不断升高的地价、房价等阻碍了城市化进程。近些年来，地价、房价不断攀升，超过了群众的收入增长速度。2009年大城市的房价飞速提高，中国社科院公布的2010年《房地产蓝皮书》指出，2009年商品房价格增长23.6%，商品住宅的价格增长25.1%，远远超过了城镇居民人均可支配收入9.8%的增长速度。2009年北京、上海、南京、杭州、深圳、广州的住宅房价分别已经达到13224、12364、6893、10613、14389、8988元／平方米，而2006年上述城市的平均住宅价格分别是：7375、7039、4270、5967、8848、6152元，平方米。房价上涨使农民工无法在城市安身立足，生存条件差。而且农民工也不能同等享受到城市的各类公共服务，其收入水平、消费模式无法等同于一般城市人员。虽然2009年我国的城市化率是46.6%，城镇人口6.2186亿人，但是我国现有城市化率的统计口径，包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上，但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口，这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半，我国城市化目前仍处在“半城市化”状态。如果向城市转移的成本又不断升高，那么农民工市民化的过程将更加漫长，真正的城市化之路也步履维艰。
二是从城市化的转移主体来看，我国农村富余劳动力从无限供给到有限供给转折点即将到来，廉价劳动力供给难以为继。发展经济学认为，在二元经济结构中，农业富余劳动力可以无限供给，而且由于富余劳动力多，工资不会上涨，而随着经济发展，农村富余劳动力转移结束后，就必须提高工资水平。否则，农业劳动力就不会进入工业。这个临界点就叫做“刘易斯转折点”。早在2004年，珠三角、浙东南、长三角等沿海加工制造业密集地区相继出现用工紧张。目前，内地一些经济发展快的地区，也出现了不同程度的缺工现象，“招工难”开始呈现由沿海向内地扩散之势。目前，劳动力市场不仅技工严重短缺，而且普工紧缺也呈常态化。蔡防（2008）认为，我国劳动力供给正面临“刘易斯转折点”的到来。据预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓，2016－2017年达到最高峰后开始绝对减少。劳动力市场供求格局的新变化，必然会倒逼企业重视保护劳动者权益，带来农民工工资上升。
三是从城市化的推进动力来看，低端劳动密集型产业的发展面临困境。近年来，我国东部沿海地区的加工制造业在原材料成本上升、用工成本上升、部分产品的出口退税率调整的大背景下，部分企业特别是劳动密集型的企业面临着经营压力。以国际代工和加工贸易为特征的外向型经济发展模式，定位于全球价值链中的低端环节，限制了我国中西部地区发展能力的发挥，中西部的廉价劳动力和自然资源在本地得不到有效利用的机会，只有源源不断地流向东部，从而一方面中西部地区只能得到低级要素的报酬，沦为低端要素的供应地，另一方面被东部地区压制在外向化发展的“隔离”地带，这种产业分工模式打乱了我国东中西三大地带的产业布局和分工，已经成为困扰我国经济持续增长和社会全面进步的重大问题。2010年8月国务院发布的《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》提出，要促进区域协调发展，推动东部沿海地区经济转型升级，产业转移毖然带来劳动力和资源要素从东部地区向中西部地区，从大城市向中小城市的转移，必将改变农村富余劳动力的流向，促进人口、资源在空间上的重新分布。西部地区面临产业承接以及劳动力就近转移的问题，而东部地区则面临产业调整和升级，重新定位园区功能等问题。
四是从城市化的服务对象来看，地方政府的公共服务范围和水平有待提高。随着城市化率的提高，工业化进入中期和城市化加速发展之后，城市建成区面积越来越大，城市公共物品的需求日益增多，门类也日益复杂，除去政府服务、基础设施、公用事业之外，公共教育、公共医疗卫生、公共环保、公共抗灾、公共福利和社会保障等等都成为城市发展的主要内容。1978年国家用于基本经济建设的费用占财政支出的比重为64%，到2000年降为34%，到2006年降为26%，而用于教育、医疗等公共物品支出的比重逐渐上升。目前，大部分地方政府仍然把“招商引资”作为工作的主要职能，而把公共服务作为“副业”，把处理地方社会问题和社会矛盾作为“副业”。区（县）长常常亲自率领招商引资团赴外地招商，考察项目，千方百计做好招商接待，而忽视了群众的教育、医疗等城市公共物品的需求。各地的“招商引资”热度不减，缘于目前地方政府的财政压力和地方政府支出模式。显然，这种“土地财政”模式随着城市土地越来越少而难以为继。这种土地财政模式和公共财政体系不改变，就难以使地方政府有更多的精力和动力提高地区公共服务水平。
（三）“均衡型城市化模式”是调整经济结构的重要途径
我国一直处于赶超阶段，改革开放以来，GDP从1978年的3624.1亿元上升到2009年的335353亿元（以当年价格计）。根据世界银行2009年的最新标准，人均收入在3856－11905美元为中高收入，人均国民收入大于11906美元为高收入经济体。我国2008年的人均国民总收入为2940美元，接近世界中高收入国家的下限。根据中国社会科学院经济研究所的估计，我国将在大约2012年达到中高收入国家的下限，进入中高收入国家。后发国家赶超过程中不可避免地都要采用非均衡发展模式。从经济理论逻辑来看，动员资源集中投资在高收益部门、大城市地区，就会产生规模收益递增，即结构配置带来的规模收益递增的赶超增长速度（钱纳里等，1986；Jones and Romer，2009）。结构失衡就源于这种非均衡加速道路和经济规模扩张过程。这种由于资源结构的非均衡配置而导致的规模收益递增过程，会在一定时期内大幅度提高一国经济的潜在增长率。进入中高收入水平后，非均衡增长的矛盾就会越来越显现出来，如果继续沿着原有的轨道高速增长，就只能使原有的问题逐渐加重，导致经济和社会在中等收入阶段的长期停滞徘徊，甚至造成一国经济体落入“中等收入陷阱”而难于实现经济的继续发展。因此，当我国迈向中高收入阶段后，应积极采取措施，寻找赶超与均衡发展结合的路径，进行经济结构的根本性转型，消除结构失衡，这样才能逐步实现经济持续增长。
目前对于我国经济发展的关键，结构调整已经成为共识。如何调整经济结构，经济学者分别从收入分配结构、产业结构、消费结构等方面进行了探讨，但是却还没有统一的认识。对此，王建认为，结构调整所应解决的最主要问题是在消化国内过剩产能的同时寻找到新的经济发展方向。而拉动国内城乡居民消费，提高群众尤其是低收入群众的生活水平是消化产能过剩、调整我国结构失衡的关键。那么，又如何提高低收人群众的生活水平并拉动内需呢？城市化是一条重要途径。国内众多研究表明，只有减少农民才能富裕农民，实现城乡二元结构的统一。根据配第一克拉克定律：随着经济发展，工业和服务业在整个社会经济结构中将占越来越大的比重，而农业和制造业则呈相反趋势。农业和制造业的资本会逐渐向工业和服务业转移是因为农业部门的利润与工业和服务业相比要低，资本总是从利润低的部门向利润高的部门流动。2009年我国农民人均收入为5153元人民币，约合美元为700多美元，全国农村人口7.13亿（不包括2.3亿的农民工，公安都、建设部、民政部的统计把在城市居住半年以上的农民工算作城镇人口），而我国是可以给全体居民提供3000多美元的生产能力（2009年全国人均GDP是3300多美元），全国人均GDP相比农民人均收入要高得多，这样就会导致产能过剩。而解决产能过剩的问题，只有推进城市化，从城市化上去寻找突破口，使农民真正转变为市民，拉动消费增长。
三、转向“均衡型城市化模式”的战略选择
（一）转向“均衡型城市化模式”的原则
主要遵循三个原则：一是多元化。在不同时期，不同地区城市化发展的自然地理条件、经济发展水平、文化背景不同，城市化模式也不同，如我国东地区水资源丰富，适宜耕种，人口密度大。大城市往往集中在东部地区，而西部地区则以中小城市居多。“均衡型城市化模式”并不是要求所有的城市规模大小相等，城市干篇一律，而是根据城市自身条件和经济社会发展的需要，城市宜大则大，宜小则小，大中小城市和小城镇并举，多元协调，多种方式走城市化道路。如浙江省给予产业集群的“浙江现象”，逐步实现城市化：内蒙古走特色产业发展之路，利用“草原概念”，实现了城乡的协调发展。二是集约型。我国人多地少，各类资源的人均占有量很低，需要走资源节约型的城市化发展模式。要尽量少占土地，警惕在水土资源保护与城市建设中的各类问题，协调城市规模体系的发展，提高城市对人口、交通和资源的承载能力。三是市场主导与政府引导相结合。阿瑟·奥莎利文（2001）认为，市场选择条件下，由于大城市的集聚效益更大，吸引更多的人口和资源进入大城市，到最优规模点M时还会有人迁人大城市，最终使得城市规模到达L点，而中小城市难于吸引人才和劳动力，城市规模难于扩大，往往会被限定在S点，最终导致城市规模陷入“过大”和“过小”的低效率状态（如图二，下页）。所以，政府需要对城市规模体系发展进行布局和引导，同时，城市化过程中市民社会的建立，城市公共物品的提供等都需要发挥政府的作用。
图二：城市规模效益
（二）转向“均衡型城市化模式”的对策
1.在城市规模体系上，从城市规模的“两极分化”体系到“均衡化”规模体系的发展。鉴于我国城市规模的中坚力量少，要有重点地发展条件适宜的城市，再造部分规模在100万～400万的大城市，使城市规模体系结构中的“中坚力量”更强一些。但是，鉴于我国今后还将有大量人口流入城市，大城市要积极发掘城市承载能力，使城市容纳更多的人口。对于中小城市，积极发展县域城市和中心城镇，提高中小城市的基础设施建设水平，使中小城市成为宜游则游、宜商则商、宜工则工，各具特色，适宜生产和生活的城市。在不同城市规模的发展制度安排上，国家相关部门要指导、布局城市规模体系的发展，并出台政策，通过构筑不同层级城市间的上下游产业转移、资源流动、项目流动等机制，促进大中小城市的协调发展。
2.在城市公共资源配置上，从人才、资源向超大城市的单项流动转向“大城市与中小城市、农村的双向对流”。一线城市房价、地价等之所以高涨，城市交通拥堵，主要是因为在中小城市享受不到优质教育资源、就业机会，人们都愿意到大城市，而不愿到中小城市。控制一线城市人口规模的办法不是“高房价”，而是对其他城市的投入多一点，引导部分优质高校、医院、重点项目等资源向二线城市、三线城市转移，提高其基础设施水平，使二、三线城市居民享受到更好的教育、医疗资源和就业机会，提高居民生活幸福度。因此，政府应主动顺应市场发展的客观规律，不能靠行政命令打压房价，应该变堵为疏，合理引流与分流，增强中小城市的吸引力，促进城市经济的协调发展。
3.在产业升级模式上，促进产业空间转移，促进产业结构转型升级。在产业空间布局上，东部沿海地区面临土地、原材料、劳动力成本上升的压力，这不完全是一件“坏事”，能够倒逼企业从主要依靠廉价劳动力竞争转向依靠资本、技术和人才的竞争。在产业升级上，东部沿海地区的产业转型升级有两个基本序列：一是制造业的升级，即从劳动密集型产业升级到资本和技术密集型产业。对于我国这样一个人口大国来说，制造业的升级换代固然重要，却不能化解就业压力。二是城市化的产业升级，即从传统制造业到现代服务业的升级，这一升级序列将创造出新的就业经济－－白领劳动密集型经济。从蓝领的劳动密集型产业升级到白领的劳动密集型产业，是城市化进程中的产业升级模式，是外向型制造业“去产能”后的新经济。这两个产业升级序列的本质，都要求发展先进制造业和现代服务经济－－白领密集型经济。在中西部地区，要抓住东部地区产业转移的机会，主动承接、改造和发展劳动密集型产业，提高准入门槛和环保标准，引导转移产业向园区集中，集约发展，特色化发展，引导西部地区的劳动力就地就近转移就业。
4.在政府公共服务职能上，从为“生产”服务转向为“生产、生活”服务。改变以“招商引资”为主要职能的工作思路，从政府间的引资、引税竞争转向为辖区居民提供更多、更高水平的公共物品竞争，使政府从为“生产”服务转向为“生产、生活”服务。当然，这种思路和职能的改变需要一个前提的改变，那就是公共财政体系的转变，比如，中央与地方政府“财权”与“事权”的正确划分，征收“房产税”作为地方财政收入的稳定来源，改变地方政府靠“卖地”为生的状态，使地方政府能够获得稳定的公共设施建设资金。同时，要不断深化干部制度改革，增加对地方政府“为民办实事、处理社会矛盾，为公众服务”等工作能力和水平的考核。
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