| 探索和建立可持续的民生事业发展方式－－日本和韩国民生事业建设的借鉴与启示 |
| 丁元竹 2009-06-02 |
| 摘 要： |
由日本文部省、日本日中韩社会保障交流委员会、韩国比较社会政策研究会、中国人民大学社会保障研究中心主办，日本福祉大学协办的“构筑东亚包容型社会国际学术会议”于2008年9月12日至13日在日本名古屋日本福祉大学举行，来自中国、日本和韩国的九十多名专家参加了会议。会议围绕着消除贫困和社会差距、社会福祉建设、社会保障建设、公众参与社会福利体制等议题展开了热烈而富有建设性的讨论。日本和韩国学者在会议上介绍了过去几十年中，本国在民生事业建设中出现的一些问题，这些问题值得我国在关注民生、事业时借鉴和参考。 |
| 关键词： |
民生事业，发展方式，消除贫困，社会福利体制，社会保障建设 |
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一、日本和韩国民生事业建设的经验
（一）由于公共服务和社会福利体制设计上的某些不合理性和欠公正性，日本和韩国妁社会保障出现一定程度的“逆功能”现象
日本东京大学教授大泽真理通过国际比较研究发现，目前，日本的税收体制和社会保障体制在缓和不平等、消除贫困功能上，已经超过先前的“功能不全”而陷入“逆功能”状态。其主要表现在，2000年，日本的相对贫困率和收入不平等程度在OECD（经合组织）国家中名列前茅，日本的自杀率，无论男女都处于世界前列，与此同时，日本的出生率已经跌到世界最低水平。 日本社会保障体制陷入“逆功能”的原因在于，它以保障有妻有子的中年男性为中心（“男性养家”型）；而日本社会就业的非正规化主体主要是女性，虽然2000年以后日本男性的非正规化就业有所增加，但最近基本趋于缓和。日本女性雇员参加社会保险的比率从20世纪70年代中期开始持续下降。日本独居老人大多数为女性。日本的税收体制和社会保障制度的再分配效果和贫困削减效果减弱，而且它还加大了儿童的贫困。另外，1990年至2004年间，日本租税负担率（税收占国民收入比重）持续下降，同时税的再分配功能也不断减弱。尤其在20世纪90年代后半期，由于个人所得税最高税率的下调，税的累进性被削弱。在过去十多年中，日本在财政收入方面大大提高了优惠高收入阶层、冷落低收入阶层的程度。
上述现象在韩国也有发生。韩国在20世纪中期模仿西方发达国家建立起社会福利体制，目前这种福利体制的再分配功能比较弱，收入分配不平等现象非常严重，经济社会层面两极化的结构日趋明显。韩国东西大学教授尹圣浩认为，韩国已经进入两极分化的社会。许多研究报告证实了这一点。两极分化削弱了韩国的社会凝聚力，成为韩国追求社会福祉、社会和谐的主要的障碍。两极分化通过收入排斥、财产占有排斥、消费排斥、教育排斥、社会／参与／关系排斥、生产排斥等影响社会和谐。韩国学者发现，家庭收入、财产占有、消费等各自在其社会平均水平的60%以下就会引起社会排斥。通过对韩国的分析，尹圣浩教授发现，韩国的社会贫富差距的重复性及长期化正在形成。
（二）模仿发达国家20世纪建立起来的福利模式，日本和韩国政府背负大量债务，政府财政负担加重，社会福利和社会保障步履维艰
日本大阪产业大学教授户谷裕之指出，目前，日本社会保障面临非常尴尬的资金境况，政府背负大量债务。日本经济从起飞到高速增长主要是发生在20世纪50年代至70年代，这个时期，政府的主要投入是教育等公共服务领域，这与经济起飞阶段的人力资源需求有关。从 20世纪70年代开始，日本政府的财政支出结构发生变化，由对教育的大规模投入转向主要对社会保障费用的投入。在社会保障费中，支出最多的是社会保险费，包括年金、医疗保险等。国民医疗费占国民所得的比重一直在上升，这其中原因之一是人口老龄化。这个变化过程是急剧的，在20世纪60年代，日本的老龄化程度还不高，进入21世纪，日本老龄化超过发达国家水平，居西方八国之首。目前，日本政府背负大量债务，对此，一个比较极端的说法是，日本政府每年为了还钱，必须向国民大量借钱。
韩国学者认为，韩国步入福利国家是在1997年的亚洲金融危机之后，以发展主义为基础，韩国成功地构建出一个福利国家体系。2008年是韩国建国60周年，回顾韩国在这60年中的社会变化与发展、对未来加以展望，是韩国学术界关注的焦点。韩国学者认为，建国之初的韩国，可以说是世界上最贫困的国家之一。如今，韩国的人均GDP已经达到2万美元，并成为世界第12大贸易国，韩国已经步入世界民主福利国家行列。他们认为，韩国是以最短时间实现将社会保险制度扩大至全体国民并制定其法制体系的国家。韩国对于福利方面的政府财政支出比率，由负比率到大幅提高，并由1998年的18%提高为2006年的 28%，但在同年，韩国用于经济发展的财政支出为1&4%，社会福利的财政负担开始显现出来，这成为韩国发展中的新问题。如今韩国正站在一个叉路口：今后是该走向英联邦的自由主义的残补式体制，还是走向保守主义体制，或是朝向北欧式的社会民主主义模式，或者朝向第四种模式？对此现在还没有定论。
二、日本和韩国民生事业建设的借鉴与启示
鉴于日本和韩国的经验和教训，像当前经济需要转变发展模式一样，我国民生事业建设也需要探索和建立可持续的发展方式。
（一）西方现有社会保障和社会福利制度有其致命缺陷，我国必须进行制度和机制创新
西方发达国家建设福利制度已经有一个世纪，但两极分化仍然在各国继续，它反映出西方现有社会保障和社会福利制度有其致命缺陷，我国必须从深层次研究社会发展的规律和特点，进行制度和机制创新。
日本福祉大学教授二木立指出，中国目前提出的构建和谐社会和转变发展方式等思路可能是一种“新型经济模式”的探索，应给予高度评价。这从侧面反映出，中国的确正在走自己的道路。不过，中国要在社会建设的道路上有所创新，还需要进行更多、更深的理论和实践探索。日本社会福利学会会长、东洋大学教授谷传孝顺批评早期的日本社会福利研究，认为当时一些学者和机构是把英国、德国、法国等欧美各国定位为先进（模范）国家，并以这些国家的社会保障和社会福利的历史、制度为基准，来评价日本的社会保障和社会福利状况，甚至以此为线索设计将来应该达到怎样的目标的，而这种情况已发生变化。自 20世纪90年代，日本人开始关注自身发展的特点，这些值得我们借鉴。
日本社会事业大学教授大桥谦策认为，20世纪“福利国家”的发展模式，是以就业者的收入保障为主体、以社会保险为主轴为特征的。一些发达国家依此建立起来的“福利国家”模式，由于诸多原因，目前已经或正在面临许多挑战。对于发展中国家而言，在学习发达国家建立“福利国家”模式方面，有许多经验和教训值得借鉴：首先，发展中国家没有充足的时间去建构一个如同发达国家的政治结构和社会结构，这种政治和社会结构是发达国家“福利体制”的基础。其次，在当今面临频频发生的短期和长期劳动力的国际转移、金融和贸易全球化，以及在国家的产业结构和就业形势受国际因素影响严重的情况下，发展中国家应该如何建立本国的福利模式？对此需要创新。
（二）在公共服务供给制度设计上避免出现“逆功能”，这种“逆功能”的直接表现就是社会问题的产生
为了避免社会问题的产生，一方面，政府要尽可能地提供公共服务来满足居民对于物质和文化的需求；另一方面，政府要尽可能地通过确保公共服务供给的公平性来减少社会问题的产生。公共服务和社会管理相互关联，不可分割。根据发达国家，包括，日本和韩国的经验，设计社会福利体制的关键，是要避免两极分化。过去一百多年，发达国家两极分化的历史事实表明，世界各国目前的社会福利体制建设都没有从根本上解决两极分化问题。而对这个问题的解决，已经超出了社会福利体制本身问题解决的范畴。
（三）在福利体制和机制建设上要避免财政负担过重，以保持民生事业的可持续发展
当前，我国在考虑民生问题，包括医疗卫生、收入分配、就业、养老保险、住房、最低生活保障等问题时，既要从当前人民群众最关心、要求最迫切、最现实的问题出发，又要借鉴国际经验，从国家的长远利益和可持续发展出发，通过规划、财政、人力资源和劳动保障、民政等相关部门通力合作，以及公众的积极参与、不同学术背景学者的努力，来设计合理、合情、可持续发展的民生事业发展方式，避免重复其他国家的教训。
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