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以高效能治理推进城市内涵式发展

龚维斌　　2025-08-26

摘　要：

中央城市工作会议指出，我国城镇化进入稳定发展阶段，城市发展重心转向存量提质增效。文章围绕"内涵式发展"主线，探讨了中国特色城市现代化新路，并强调城市高效能治理的重要性。高效能治理以人民性、及时性、认可性、经济性、精准性、协同性、系统性和规范性为主要特征，旨在提升城市各领域治理效率和效益。文章分析了交通、公共服务、生态环境、社会治安和公共安全等城市治理的关键领域，并指出超大特大城市在高效能治理方面面临的复杂性与挑战。

关键词：

城市化, 高效能治理, 内涵式发展, 城市治理, 现代化人民城市

　　不久前召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。当前和今后一个时期城市工作要以坚持城市内涵式发展为主线，走出一条中国特色城市现代化新路子。城市既是扩内需促投资、稳就业惠民生、建设强大国内市场的重要载体，也是经济社会发展和人民生产生活的重要载体。习近平总书记关于城市内涵式发展的重要论述，是习近平经济思想的重要内容。城市发展，治理优先。坚持城市内涵式发展，很重要的一点就是要改变重建设、轻治理的状况，在更加注重治理投入过程中，着力提升治理效能，围绕高效能治理优化城市规划、建设和管理资源配置，健全体制机制，创新工作方式方法。
　　
　　一、把握城市高效能治理的主要特征
　　
　　高效能治理是城市内涵式发展的应有之义和重要目标。城市高效能治理，是与城市低效治理、无效治理相对应的概念，它强调要以城市治理价值体系、组织体系、制度体系和运行体系的系统优化为目标牵引，推动城市治理实现人民性、及时性、认可性、经济性、精准性、协同性、系统性和规范性的有机统一，全面降低治理成本，提升城市各领域各层面治理效率、效果和效益。
　　
　　一是治理取向的人民性。这是由人民城市的本质决定的。城市发展的出发点和落脚点是人民，要求人民城市人民建、人民城市为人民。人民群众是参与城市治理的主体，也是评价、监督治理效能的主体。城市居民的满意度是衡量治理效能高低的试金石。具体而言，城市居民的获得感、幸福感、安全感是城市高效能治理的基本评价维度。
　　
　　二是治理行为的及时性。快速回应、及时采取有效措施，是评价城市治理效果好坏、治理效能高低的重要维度。城市高效能治理要求治理主体对城市居民提出的合理诉求快速及时反应。实现高效能治理既要注重"民有所呼、我有所应"的快速回应式治理，更要注重通过深入细致工作准确预判，主动发现问题、解决问题，走向未诉先办、主动治理。把基层作为城市高效能治理落地和实施的重心，既要防止基层治理被动应对，更要防止推诿扯皮、久拖不决。
　　
　　三是治理结果的认可性。所谓认可性，就是问题的处理结果得到当事人的认可、满足城市居民合理诉求的程度。对于合理诉求，条件具备的要帮助解决到位，暂时不具备条件完全解决到位的，则要尽量帮助纾困解难，并给予充分解释，创造条件逐步加以解决，取得居民的理解；对于不合理的诉求，不能简单一推了之，也要充分沟通说明，争取群众理解。
　　
　　四是治理投入的经济性。治理投入是否经济、节约，也是检验治理效能高低的一个重要方面。为此，治理投入与治理产出比是评估治理效能高低的重要指标。要以尽可能少的投入实现更高的产出，实现城市治理低成本、高效益。要统筹兼顾、综合平衡，不能只顾一点不及其余，防止解决一个问题却带来其他新的问题。
　　
　　五是治理对象的精准性。城市治理的主要对象是特定的公共事务和公共问题，既有对特定人群利益诉求的满足，也有对相关社会矛盾的协调处理，更有对公共安全风险的预防和处置。城市高效能治理要求精准识别治理对象、准确判断治理任务的性质，"一把钥匙开一把锁"，不能大而化之，防止粗放式治理、走过场式治理。
　　
　　六是治理主体的协同性。城市高效能治理需要治理体系中的各类主体协同联动。高效能治理必须坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，既要发挥党委和政府的作用，也要充分调动社会各方面力量广泛参与，理顺各个治理主体的权责关系，各就各位、履职尽责，既不缺位也不越位，不推诿扯皮、不相互掣肘，形成城市治理的合力。
　　
　　七是治理方法的系统性。城市工作是一个系统工程。城市发展中的很多问题具有综合性、复杂性，一个看似很小的问题往往涉及诸多方面，因此，需要深入研究问题的成因、症结，坚持系统观念，既找准病灶、突出重点，注重源头治理，又坚持多措并举、综合施策，做到全生命周期治理，实现事前、事中和事后全流程闭环治理，不能头痛医头、脚痛医脚。同时，还要综合运用自治、法治、德治手段，推进城市综合治理。
　　
　　八是治理方式的规范性。治理方式是否规范，也是检验治理效能高低的一个重要方面。实现高效能治理应更加注重运用法治思维和法治方式，用好政策法规，要求领导干部依法办事、依法管理，引导居民依法理性表达诉求、维护权益，使用法律手段定分止争，不留后遗症。坚持法治和德治相结合，充分运用道德伦理、居民公约等规范居民行为、理顺社会情绪、化解社会矛盾、处理社会问题、促进社会和谐。
　　
　　人民性、及时性、认可性、经济性是高效能治理的本质特征，而精准性、协同性、系统性和规范性则是高效能治理的方法路径。高效能治理是投入较少、产出较多的低成本、高效益的治理，是能够迅速解决问题、满足居民合理诉求的高效率治理，是能够取得经济、政治、社会、生态、文化、安全等多方面良好综合效果的治理。这是解决当前城市治理中存在的诸多问题尤其是"大城市病"的有效方式，对于推进大城市、超大城市和特大城市内涵式发展特别重要。
　　
　　二、高效能治理贯穿城市建设全过程
　　
　　高效能治理贯穿城市规划建设全过程，与创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市和智慧城市建设发展息息相关，涉及城市居民生产、生活、生态各个方面，其中既有对人、物、空间、环境、活动等的有形治理，也有涉及社会关系、社会心理、社会风尚等的无形治理。
　　
　　一是交通出行。由于城市面积和人口规模扩大，交通在城市居民生产生活中占有重要地位。通行是否便利、交通是否顺畅已经成为衡量城市治理效能的一个非常重要的指标。当前各大城市普遍存在职住分离，交通出行压力大，表现为公共汽车、地铁线路和站点设置不够合理，上下班高峰时道路拥挤不堪，缺少停车位、充电桩，停车、充电不方便等。交通领域的难点痛点就是城市治理工作的重点。
　　
　　二是公共服务。习近平总书记指出，城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市治理就要围绕这十二个字做文章，要寓高效能治理于高水平公共服务之中，让城市居民能够享受到方便快捷价廉质优的公共服务。居民享受了高水平高质量的公共服务，人们心情就会舒畅、社会关系就会和顺。要适应人口形势和社会需求结构变化，大力发展健康、家政等生活性服务业，完善城市商业布局，加快打造15分钟"生活服务圈"。着力解决好"一老一小"问题，合理规划和配置教育、医疗、养老资源，健全养老服务体系，发展托幼一体服务，加强基层医疗卫生服务，提高公共服务的可及性。重点做好困难群众、特殊群体的基本保障。
　　
　　三是生态环境。做好城市生态环境治理，一方面要还欠账，着力解决好城市空气、土壤、水污染问题，防止噪声污染、餐饮油烟、建筑垃圾私拉乱倒等问题，减少城市废气、废物排放，为城市居民营造干净整洁有序的生产生活空间。另一方面要致力于城市的绿化、彩化和美化，将绿色低碳生态宜居理念融入城市建设管理之中，科学规划城市空间，建设人与自然和谐共生的花园城市、公园城市，让城市居民能够推窗见绿、出门入园、亲近自然，在城市中享受人与自然和谐共生的绿色生活、美好生活。
　　
　　四是社会治安。社会治安领域的高效能治理，主要包括防范和处置社会矛盾、社会冲突事件、偷盗抢劫诈骗、网络舆情热点等。在这一过程中，要做好社会面的社会治安工作，加强社会治安整体防控，有效防范涉及金融、房地产、劳动关系等领域社会稳定风险，及时妥善处置重大突发事件，严密防范极端事件，维护日常社会平稳有序运转，确保城市居民安居乐业、生活幸福。切实加强高校、网络、民族、宗教等重点领域工作，防止单一事件引发连锁反应。
　　
　　五是公共安全。城市公共安全治理主要是指城市运转和城市发展中的安全风险治理。在城市运转中，水电气运等城市生命线的安全保障，城市建筑特别是高层建筑的质量、消防、高空抛物治理，紧急避险通道和紧急避险场所建设，地下管网和地铁安全保障，城市防洪体系和内涝治理，都是维护城市公共安全的重点。我国很多城市地下管网已经老化，有的进入使用的最高年限，这些管网亟待更换更新。由于全球气候变暖，极端天气频繁出现，城市防汛防涝亦不容忽视。
　　
　　提升城市治理效能，推进城市内涵式发展，超大特大城市的任务更加复杂繁重。按照城区常住人口规模，500万至1000万人口的为特大城市，1000万以上人口的为超大城市。截至2023年末，我国常住人口超过500万的城市有29个，超过1000万的城市有11个。超大特大城市建成区面积大、人口密度高、建筑和设施设备多，城市日常运转保障压力大，经济社会文化活动频度高，社会利益关系复杂，社会群体差异性大，群体需求多元多样多变，既给城市高效能治理带来更重任务、更大难度，也对城市高效能治理提出更紧迫要求、更严格标准。
　　
　　三、立足中国实际深化改革创新
　　
　　目前，我国常住人口城镇化率已达67%，但户籍人口城镇化率仅为50%左右，二者之间仍有较大差距。如何巩固常住人口城镇化水平、加快农业转移人口市民化，稳步提高户籍人口城镇化率、提升城镇化质量，需要加大改革创新力度。经过多年努力，我国城市发展不少方面已经超过发达国家，特别是在硬件建设方面一些城市走到了世界前列。面对新一轮科技革命和产业变革，我国和发达国家处在同一条起跑线上，必须更多立足中国实际，依靠自主探索，积累高效治理经验，提升治理效能。
　　
　　一要坚持以人民为中心。习近平总书记强调，要坚持人民城市人民建、人民城市为人民。中央城市工作会议明确提出，建设现代化人民城市。努力建设现代化人民城市既是走出中国特色城市现代化新路子的重要目标也是内在要求。我国是社会主义国家，城市发展必须把牢社会主义大方向，让全体城市居民生活更美好。这就要求我们的城市治理必须更加注重以人为本，把实现人民群众对美好生活向往作为城市工作的出发点和落脚点，扎实推进全体人民共同富裕，促进人的全面发展。要着力解决城市居民生产生活中的急难愁盼问题，着力维护好、解决好进城农民"三权"，遵循城市发展规律，保持历史耐心，让农业转移人口在城乡之间进退自如，基本生活都有切实保障。加大城中村和危旧房改造力度，加快城市更新。解决好新就业群体、特殊群体等不同社会群体多样化合理诉求，加强心理健康教育和咨询服务。
　　
　　二要坚持系统观念。城市高效能治理贯穿于现代化人民城市建设六个目标要求之中，体现在城市规划、建设、运营和管理各个环节。因此，高效能治理必须统筹兼顾、协调联动，做到规划、建设、运营和管理等城市发展的不同环节有效衔接、相互贯通，做到政府、市场和社会全面参与，既各负其责又有效配合。必须尊重历史、立足当下、面向未来，因城施策，统筹谋划过去、现在和未来，既有全面治理也有重点治理，在全面治理中突出重点治理、以重点治理带动全面治理。当前，一些城市既存在内涝积水、交通拥堵、职住失衡等老问题，又面临老龄化加剧、群众诉求多样等新挑战。这就需要强化源头治理、综合施策，规划设计上更加注重前瞻性协同性，功能布局上更加注重产城融合，管理服务上更加注重柔性治理、人文关怀。
　　
　　三要坚持底线思维。城市是现代化建设的主阵地，也是各类风险高度聚集之地，城市的现代性和其风险性、脆弱性交织叠加。从生成原因看，自然风险、技术风险、人为风险不仅发生概率高，而且相互影响、相互加强。从表现领域看，既有经济风险、生态环境风险和社会风险，也有意识形态风险等，处置不当就会扩散、升级、转化。从可能的危害程度看，既有常规风险，也有超常规风险，即通常所谓的"灰犀牛"事件和"黑天鹅"事件。因此，必须通过高效能治理，牢牢守住城市安全底线。坚持城市治理的底线思维，要有强烈的风险意识和忧患意识，把安全理念融入城市规划建设管理全过程各方面。既要提高城市公共安全标准，推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级，全面提升房屋安全保障水平，统筹城市防洪体系和内涝治理，还要加强城市风险治理和应急管理，抓好城市居民风险防范、应急避险宣传教育，建设"平急两用"公共基础设施，科学制定突发事件应急预案，完善突发事件应对体系。
　　
　　四要坚持强化科技支撑。城市现代化离不开现代科技支撑，这种支撑既体现在城市建设中，也体现在城市治理上。要善于利用现代科学技术特别是信息技术在民生保障和公共服务中的优势，推广"网上办""掌上办""自助办""一网统管""一网通办"等。大力倡导推广绿色科技，对能源、管网、交通等基础设施实行绿色低碳改造。发挥现代信息技术在态势感知、分析研判方面的优势，健全常态化风险隐患监测预警、排查整治机制。运用人工智能、大数据、物联网等技术，为城市治理装上"千里眼""顺风耳"，构建"城市生命指征体系"，用好市民服务热线等机制，不断创新治理理念、模式、手段，提升城市治理智慧化精细化水平和治理效能。
　　
　　五要坚持夯实基层基础。城市治理的重心在基层社区。要充分调动社区居民参与社区建设与治理的积极性、主动性、创造性，探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式。推动城市治理资源下沉、力量下倾，建强社区工作者队伍，建好社区服务中心和智慧信息服务平台。坚持和发展新时代"枫桥经验"，用好"四下基层"工作方法，推广"接诉即办""未诉先办"等有益做法，走好新时代群众路线，寓管理于服务之中。城市基层治理要肯下"绣花功夫"，以服务群众、解决问题的细心、耐心、巧心，换来城市居民的放心、安心和舒心，从而赢得人民群众的认可。
　　
　　历史和现实充分证明，党的领导是人民城市建设的根本保证和最大优势。实现城市高效能治理，必须坚持党的全面领导。中央城市工作会议强调，要进一步健全领导体制和工作机制，增强城市政策协同性，强化各方面执行力。要树立和践行正确政绩观，建立健全科学的城市发展评价体系，加强城市工作队伍素质和能力建设，激励广大党员干部干事创业、担当作为。这些部署和要求既是对城市工作各个方面的总体要求，也是对城市高效能治理的具体要求。要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，健全城市治理体制机制，理顺城市治理主体之间的权责边界，着力解决好城市治理中的多头治理、无人治理、过度治理、治理失效等问题，着力解决好"看得见的管不了、管得了的看不见""有利的事情争着管、无利的事情无人管"等"老大难"问题；开展城市治理效能评估，立足城市自身实际，科学设置治理效能评价指标体系，注重定量与定性相结合、内部评价与外部评价相结合，试点先行，不断提高城市治理效能评价的科学性、准确性，通过治理效能评估促进城市治理效能提升。
　　

作　　者：龚维斌

出　　处：《经济日报》

单　　位：中央党校（国家行政学院）

经济类别：公共管理

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