| 中国外资政策的适度调整 |
| 梅新育 2009-02-27 |
| 摘 要： |
中国利用外资的规模和形式在很大程度上是外部环境影响的结果，而外部环境又在很大程度上源于自身的努力。改革开放以来，在就业、投资、产出、税收、国际收支等方面，外资对我国经济的持续快速增长发挥了重要作用。次贷危机波及在华外资企业，既给我们带来了潜在的冲击风险，也给我们创造了潜在的机遇。中国的方向是提高驾驭开放经济的水平。就总体而言，中国利用外资的深度和广度仍将继续扩大，中国外资政策的调整是要为内资企业创造平等竞争的环境；加强筛选，避免劣币驱逐良币。 |
| 关键词： |
外资政策，适度调整，利弊与问题 |
|
|
一、中国利用外资的发展历程
中国利用外资的规模和形式在很大程度上是外部环境影响的结果，而外部环境又在很大程度上源于自身的努力。"社会主义不是一种资本主义以外的阶段，而是对它的替代：一种没有分享工业革命的国家能够效仿工业技术成就的手段，一种在不同的竞争规则下取得迅速积累的手段。"现实社会主义首先是从"资本主义链条的薄弱环节"，即相对欠发达国家，甚至是非常落后的国家打开突破口。这些国家的国民对社会主义革命和社会主义政权的期望对内是社会公正，对外则是快速工业化，赶超发达国家，为自立于世界民族之林奠定经济基础。英国经济学家琼·罗宾逊揭示了现实社会主义的这一本质特性。正由于现实社会主义经济发展战略本身就可以总结为"赶超战略"，其目标本身就是在国际背景下选择确定的，社会主义经济本质上就必然是一种开放经济。
新中国的缔造者们无论是在为红色根据地生存而战之际，还是在逐鹿中原大局已定、以胜利者的姿态准备着手建设这个国家之时，他们对对外经贸都持有开放态度，希望在平等互利的基础上尽可能广泛地利用国内外资源促进本国经济发展。早在1936年，毛泽东和斯诺的谈话中就曾提出，在获得"真正的独立和民主"的前提下，我们可以让外国资本投资，也可以借取外债。当中国真正获得独立时，外国正当贸易利益就可以享有比以前更多的机会，苏维埃政府是欢迎外国来投资的。在1944－1945年间会见美军观察组成员谢伟思的多次谈话中，毛泽东同志就发展对外经济合作提出了丰富的设想。在向中共七大提交的政治报告《论联合政府》的"工业问题"一节中，毛泽东同志还就引进外资专门作了一段论述："为着发展工业，需要大批资本。从什么地方来呢？不外乎两方面：主要地依靠中国人民自己积累资本，同时借助于外援。在服从中国法令、有益中国经济的条件之下，外国投资是我们所欢迎的。对于中国人民与外国人民都有利的事业，是中国在得到一个巩固的国内和平与国际和平，得到一个彻底的政治改革与土地改革之后，能够蓬蓬勃勃地发展大规模的轻重工业与近代化的农业。在这个基础上，外国投资的容纳量将是非常广大的。"
胜利在望之际，毛泽东的《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》中再次就对外经贸表明了这一态度："关于同外国人做生意，那是没有问题的，有生意就得做，并且现在已经开始做，几个资本主义国家的商人正在互相竞争。我们必须尽可能地首先同社会主义国家和人民民主国家做生意，同时也要同资本主义国家做生意。"
由于旧中国社会中的外资企业是在昔日丧权辱国条约的"原罪"下问世和发展的，普遍享有治外法权和市场垄断力，甚至深深卷入操纵中国政治，令国民痛心疾首，加之当时国际直接投资发展程度远远不如今日，信贷是国际资本流动的主要渠道，且第二次世界大战之后全世界官方信贷、发展援助迅猛兴起，一度成为国际资本流动的主角，新中国问世之初利用外资的重心必然转向借用外国贷款。而由于以美国为首的西方阵营极端敌视中国新政权，在政治上孤立中国，在经济上通过巴统、联合国1951年5月决议对中国进行禁运、封锁，无所不用其极，巴统对华禁运项目竟然多达对苏禁运项目的两倍。中国虽然有心却无法与西方建立正常的经济联系，并长期被笼罩在战争乃至核打击的阴影之下，新中国建国伊始就被迫卷入同美国的大规模热战，新中国建国初期利用外资的主要来源也就必然是苏联东欧社会主义国家了。而在中苏交恶、赫鲁晓夫逼债给中国当时的经济困难雪上加霜之后，受到深刻教训的中国选择了"既无内债，又无外债"的发展道路，并实施多年。
中国在重重封锁中建立了完整的工业体系之后，在依靠外交和军事努力打破了东西方对自己的包围圈之后，西方国家对华政策不得不改弦易辙，中国对外经贸的发展环境也由此大幅度改善。1972年尼克松总统访华后美国开放对华贸易，中国得以重新进入被隔绝20年的世界主流市场，利用外资再次被提上议事日程，也就只是时间问题了。
改革开放以来，中国利用外资的形式发展呈现出明显的阶段性。第一阶段为1979－1991年，这一阶段的特点是以利用外债为主，包括外国政府和进出口银行信贷、国际多边经济组织信贷等官方、半官方信贷，也包括商业性贷款和债券融资。在此期间，我国实际利用外资总额796.28亿美元，其中，借款为527.43亿美元，占66.2%；外商直接投资为233.48亿美元，占29.3%；外商其它投资为35.37亿美元，占4.4%。这一特点源于历史惯性，也源于管理经验和能力。
债务融资的好处是不必永久让渡收益索取权和日常经营管理的控制权。正因为如此，在微观层次上，企业融资顺序中首先是留存利润等内源融资，其后是债务融资，股权融资被列为成本最高的融资方式；在宏观层次上，一国的外源融资也遵循同样的顺序。然而，由于存在偿债义务，债务融资又对借款人的财务管理能力提出了较高要求。因此，自1982年墨西哥无力偿还外债而引爆全球性债务危机以来，中国对引进外商直接投资开始给予更多的关注。目前，社会上对外商直接投资多有抨击，但从当时的现实来看，重视外商直接投资有其合理性。私人资本在全球资本流动中所占比重上升，外商直接投资能够带来债务融资通常所不能带来的生产技术和管理经验，这些因素进一步促进了中国外资政策重心向引进外商直接投资倾斜。相应地，从1992年至今，外商直接投资成为中国利用外资的主流方式。1992年，我国实际利用外商直接投资金额猛增152%，超过对外借款，成为当年利用外资第一大来源。从此，外商直接投资在我国利用外资工作中确立了主导地位，至今没有动摇。
按商务部统计，截至2007年，中国大陆累计批准外商投资企业632348家，实际使用外商直接投资已达7907.47亿美元。其中，2007年吸收外商直接投资全口径数据（含银行、证券业）为新设立外商投资企业37892家，实际使用外资金额835.2亿美元，同比增长14.9%，非金融领域实际使用外资金额747.68亿美元，增长13.6%；而在《2007年中国国际收支平衡表上》，外国来华直接投资流入高达1496亿美元，增长73%之多。2008年1-8月，按照商务部口径，全国新批设立外商投资企业20801家，实际使用外资金额743.74亿美元，同比增长39.85%。
伴随着引进外商直接投资数量增长的是外商投资领域的日益广泛，外商投资已经从早期的制造业扩大到了服务业，投资方式也从单一的工商企业绿地投资发展到了并购投资、投资基金。
二、外资利弊之争与外资政策调整
改革开放以来，我国从一个微不足道的国际投资东道国成长为世界第二大外商直接投资东道国、发展中国家第一大外商直接投资东道国，在就业、投资、产出、税收、国际收支等方面，外资对我国经济的持续快速增长发挥了重要作用。
2007年，中国工业总产值404489.06亿元，其中，外商投资企业工业产值125036.94亿元，占30.91%，比1990年的2.28%高12.6倍。当年实际使用外资占全社会固定资产投资总额的4.63%；涉外税收（98%以上来自外商投资企业税收，不包括关税和土地税）9972.60亿元，同比增长25.02%，占全国工商税收总额的20.17%；外商投资企业占全国进出口总额、进口总额、出口总额的比重分别为57.73%、58.53%和57.10%；贸易顺差1361.12亿美元，占全国贸易顺差总额的51.90%；早在2006年，三资企业全年平均就业人数已达2118.10万人；2007年底，外商投资企业中直接就业人数已超过4200万人，约占全国就业人数的10%；……所有这些数据，都表明了中国利用外资取得的成就。也正由于中国在利用外资中坚持以实质经济部门直接投资为主，与大量依赖组合投资流入的国家相比，在二十世纪九十年代以来的历次较大国际货币金融危机中，中国所受冲击较轻。
然而，中国利用外资的效益又并不能令人十分乐观，外商投资企业产业结构不如人意、增值率低下、环境、劳工权益、避税、假外资等问题令人困扰不已。广东这个利用外资头号大省的外资效益问题就暴露得十分充分。2004年，全国规模以上工业增值率为28.4%，而广东的这一指标仅有23.5%，比全国平均水平低近5个百分点。之所以如此，主要原因是广东三资企业为数众多且增值率低。2004年，三资企业占广东全部规模以上工业总产值的63.8%，其增值率仅有22.8%。无独有偶，另外两个利用外资大省（直辖市）江苏、上海的工业增值率也低于全国平均水平，江苏为24.8%，上海为26.8%。一些行业外资企业的市场垄断、外资挤压自主创新等问题更威胁着中国经济可持续发展的前景，威胁着中国提升自己在国际经济体系中地位的努力；某些外资企业与腐败之间的暧昧关系，某些外资利益集团对中国政治经济决策的扭曲，更需要人们给予高度警惕，郭京毅窝案堪称触目惊心。在这种情况下，从2006年开始，素来以"超国民待遇"而闻名的中国外资政策出现了明显的转变。
国家发改委编制下发的《利用外资十一五规划》一方面提出在十一五期间将"继续积极有效利用外资"；另一方面强调要加快出台《反垄断法》，进一步细化关系国计民生和国家安全的敏感性行业的政策，完善外资产业准入制度，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业、重点企业的审查和监管，确保对关系国家安全和国计民生的战略行业、重点企业的控制力和发展主导权，"积极主动抵御和化解各类风险，切实保障国家安全"；旷日持久的"两税合一"之争尘埃落地，十届全国人大五次会议于2007年3月16日高票通过《企业所得税法》，自2008年1月1日起开始实施；两会代表要求制约外资并购，凯雷－徐工并购案、汇源并购案等相继掀起轩然大波，商务部等部委联合发布的外资并购新规投入实施；政府发布政策限制外资进入房地产市场……
面对这一切，某些或真或假的"外资企业"开始抱怨中国投资环境的恶化。其实，中国调整对外资的超国民待遇具有深刻的经济理性。外资可望从东道国取得的待遇，取决于他们能够给东道国作出的贡献，这种贡献无非包括以下几点：吸收海外资金以弥补东道国资本、外汇缺口；引进海外先进技术和管理；取得海外销售渠道。而在这些方面，他们对中国的预期贡献已经或正在趋于降低，成本却日益显著。
在宏观层次上，与绝大多数发展中国家不同，资本、外汇缺口在中国已经成为往事，出现了资本和外汇的相对过剩。在这种情况下，我们继续引进外资、扩大贸易顺差，就要承担资产的收益差的问题，因为储备资产收益率较低。发展中国家投资资本回报率普遍高于发达国家，1994－2003年间，拉丁美洲、东亚（除日本外）、其他发展中国家投资资本回报率分别为12.9%、14.7%和11.3%，全体发展中国家平均为13.3%，而西方七国集团平均只有7.8%，最高的美国也不过9.9%。当前中国"经常项目顺差转化为外汇储备资产+大规模外商直接投资内流"的结果组合，本质上不过是中国用海外低收益资产替换了国内高收益资产。中国为此不仅牺牲了国民当前的消费，也牺牲了回报率更高的投资机会，而投资效率不高正是国内外公认的中国投资症结所在。
在微观层次上，正如上文所述，在企业的融资顺序中，股权融资是成本最高的融资方式，向外资出让股权绝不是获得外国先进技术、管理和市场网络的必要条件，因为现金充溢的技术需求者完全可以用现金购买外国先进技术，无需为此永久出让企业红利分享的权利，更不用说企业的控股权了。买不到的技术一般也不可能通过引进外资来得到。
既然很多外资企业将中方提出的技术转让要求当作意图侵犯其知识产权而坚决拒绝，甚至搬出母国政府同中国政府大吵大闹；既然近两年在并购中国企业方面极为活跃的海外财务投资者没有在技术、经营管理、销售市场等方面给实质经济部门企业带来多少实际的帮助；既然外资企业对中国财政的贡献与他们的规模不成比例……那么，他们又凭什么要求中国政府维持对他们的超国民待遇呢？
对我们而言，"逆向歧视"的外资超国民待遇已经不得不扭转了，因为它损害了内资企业的竞争力，这种损害又以妨碍其更新设备、提升产业结构和吸引人才等问题最为严重；因为它扭曲了企业行为，激励内资外流，然后以"外资"身份回流，抑制了企业提高效率的内在动力，激励他们不是劳心劳力地开展技术创新和改进生产管理，而是通过转换身份立竿见影地获取各种优惠；甚至对我国国民的民族自信心也形成了潜移默化的损害。相应地，在这样的企业内部，更加吃香的是善于"政府公关"获得财税优惠的人，技术和管理人才则受到冷落，而这种结局显然不符合社会整体利益。即使就外资企业本身而言，尽管我们期望"以市场换技术"，但实践结果显然无法令人乐观。多项研究结果表明，我们期望的外资企业对国内的技术外溢并不明显，外资反而因为挤占了内资企业的市场空间而在一定程度上打击了内资企业的技术创新热情。
对于那些希望在中国奉公守法长期经营的外资企业而言，矫正对外资的超国民待遇也有利于他们在东道国长期立足。因为无论在哪一个东道国，外资企业享受的额外优惠必然招致东道国社会的反弹，优惠力度越大，维持时间越长，遭到的反弹也会越强烈。在我们这个全世界唯一具有五千年不间断文明史的国家，祖先积累了丰富的智慧，足以启迪后人。无论是想争取优惠政策的外商，还是继续为外资超国民待遇辩护、甚至为某些外商非分行为"保驾护航"的人，都不妨看一看大明名臣张居正的《请裁抑外戚疏》。当时，实际掌握明廷最高决策权的李太后要求户部提高给其父亲、武清伯李伟造坟的经费标准，张居正为此写下了这样的一段话："……夫孝在无为，而必事之以礼；恩虽无穷，而必裁之以义。贵戚之家，不患不富，患不知节。富而循礼，富乃可久。越分之恩，非所以厚之也；逾涯之请，非所以自保也。"
三、次贷危机创造回购外企良机
次贷危机已经蔓延到实质经济部门。危机冲击之下，势必有一部分外资企业母公司陷入流动性危机，某些外资企业母公司甚至会完全丧失盈利能力，彻底陷入偿付能力危机而清盘。在实践中，我们已经可以看到知名跨国公司普遍营业收入、利润下降，纷纷减产，甚至有破产之虞：底特律三大汽车巨头2008年销售额已经分别减少18%（通用汽车）、17%（福特）和25%（克莱斯勒），现金流量入不敷出，从而面临破产威胁；戴姆勒－奔驰公司2008财年第三季度营业额和销量分别减少7%和3%，当季净利润仅相当于此前市场普遍预测的1/4，不得不先后决定减产4.5万辆汽车和从12月11日起全线停产一个月；大众已经减产了旗下的斯柯达、大众商用车；宝马在10月最后一周暂停其莱比锡工厂的业务……无论外资企业母公司是变卖、抽回海外资产救急，还是彻底破产清算，我国都将可能蒙受多种冲击，主要体现在以下几个方面：在华外资企业上千亿美元利润留存可能大规模回流而冲击我国外汇市场；国内供货商应收账款和银行信贷可能悬空；员工就业和薪酬将受影响。
不仅如此，由于中国和西方经济周期不完全同步，西方跨国公司、大型金融机构在危机时期高度依赖中国市场的情况早已有之。花旗银行曾经以其100多年历史上每年都能向股东分红而自豪。而在1929－1933年大危机期间，花旗在全世界几乎所有分行都亏损，仅有上海分行一家盈利，当时花旗就是依靠上海分行的盈利发放股东红利的，而上海分行的红利又主要来自白银投机，白银市场的投机风潮对当时中国财政金融体系造成了毁灭性打击。目前，由于中国宏观经济形势相对较好，中国市场业绩在其它主要市场一片萧条的情况下更显突出。截至10月下旬，欧洲新注册车辆同比下降8.2%，戴姆勒－奔驰公司将全线停产一个月。但与此同时，根据戴姆勒公司的数据，该公司2008年前9个月在中国市场共售出32375辆汽车，销量增长54%。这样，在母公司亏损、对在华子公司依赖程度上升的情况下，某些在华外资企业可能有更强的内在动机去从事高风险、高投机性的业务，也有可能在利润转移等方面采取违规操作，从而损害其中方股东的权益。
次贷危机波及在华外资企业，既给我们带来了潜在的冲击风险，也给我们创造了潜在的机遇，我们可以通过回购国内外企，削弱、化解对国内的冲击，同时削弱在华外资企业的市场垄断力量，减轻国家外汇储备持续高增长的压力，并为国内大量剩余资本开辟符合国家公利的投资渠道。
四外资政策调整中的适度问题
中国的方向不是从开放走向封闭，而是提高驾驭开放经济的水平。就总体而言，中国利用外资的深度和广度仍将继续扩大，中国外资政策的调整不是要关闭国门，而是要为内资企业创造平等竞争的环境；不是为了驱逐、限制所有外资，而是要加强筛选，限制住外资中的"刁民"，为"良民"创造更好的环境，避免劣币驱逐良币。
而且，经济发展战略的转变需力求平稳，减少其副作用，正值世界经济动荡之际，中国外资政策更须适度。中国东部沿海地区产业面临升级和重新布局，早在两三年前，中国产业重新布局迹象就颇为明显。2007年下半年以来，无论是微观层面还是宏观层面，都表明国内产业重新布局已成洪流，重重压力之下，东部沿海制造业正加速向其它发展中国家和内地转移。尽管对外直接投资的适当发展是必要的，但我们更期望沿海产业向内地转移而不是向其它发展中国家转移。我们的内资企业对外直接投资虽然减少了国内生产总值（GDP），却能够增加国民生产总值（GNP），但外资企业一旦转入其它国家，对我们就没有什么直接利益了。不幸的是，中国对外贸易的特征之一恰恰是外资企业占据半壁江山。在中长期内，我们需要改变这一特征；但在短期内，我们需要的是引导符合产业政策和劳工、环境标准的沿海外资企业更多地向内地转移。对于面向出口市场的企业而言，越南、印度、菲律宾沿海毕竟比距离海岸线千里之遥的中国内地更有区位优势。在这场争夺投资的竞争中，要吸引沿海产业向中国内地转移，我们不能陷入竞相给予更优惠政策的流血竞争，而是需要让投资者充分认识到中国内地其它不可替代的优势。从这个意义上讲，次贷危机的恶化与蔓延正能够让投资者意识到中国在宏观经济稳定性方面的优势。
与此同时，一个经济大国的影响力绝不仅仅表现在生产、收入等硬指标上，更表现在能够为国际经济提出、实施具有内在一致性的、可行的规则上。中国对外直接投资正在迅速增长，我们的投资者在海外固然受到了不少欢迎，但受到的掣肘也并不少见，我们要为本国投资者向海外东道国争取合理的权益和待遇，同样就不能对国内的外资实施歧视性的政策，否则我们的国际投资政策主张就是自相矛盾的，对软实力是一种损伤。
|
|
|
