| 城市区域增长的网络化治理 |
| 马学广 2011-09-19 |
| 摘 要： |
本文立足于当代中国城市发展实践，衔接国际城市与区域研究的理论前沿，着眼于当前我国城市区域体制转型和制度变迁过程中凸显的深层次的体制障碍和运作瓶颈，采用城市政治经济学的研究方法，从背景、方法、视角、内容等多个层面，系统归纳和评述了中外城市区域增长的网络化治理机制，并从城市区域治理的增长网络、增长政体、增长制度和增长管理等角度提出了相关拓展研究的展望。 |
| 关键词： |
政治经济学，城市发展，城市区域增长，网络治理 |
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一、国外研究进展
城市区域增长是城市内部、外部各种社会力量相互作用的物质空间反映，拥有资源或影响力的力量在相互作用之后的合力物化，体现为城市空间的重组或扩展。而城市空间的政治经济学就是要揭示出空间组织形式是如何由它嵌入其中的特定生产组织来生产的，以及它又是如何反作用于这些生产组织的。国外学者对城市增长的网络化治理研究可以从研究背景、方法、视角、内容等方面归纳为以下几个方面。
（一）城市政治经济学为城市区域增长的治理提供了理论基础
自从20世纪70年代城市政治经济学兴起后，西方城市空间发展研究多年来的主轴都围绕在政治、经济与意识型态上，城市政治经济的方法论成了研究城市空间发展的主流。城市增长意识形态的出现肇始于第二次世界大战后，随着战后欧美发达国家城市规模不断扩张，城市政府在有限的财政税收之下已经无法有效地实施治理，只有鼓励和吸引更多工商业投资，才能改善地方财政状况和满足城市居民对公共服务与社会福利的需求，因此城市与区域增长成为主流意识形态。西方空间政治经济学分析把地理现象解释成政治经济关系及其相互作用的结果，认为社会个体及其组织的空间行为和经济空间格局是由其特定的生产方式、权力结构、劳资关系、生产关系以及资源和财富的分配方式决定的。城市政治经济学研究强调建筑环境的产生和变化与社会生产及再生产过程密切相关，资本、城市发展的组织形式及相关社会机构是主要作用因素，城市空间的生产被镶嵌在一个复杂的政治、经济与文化的网络之中，政府干预和房地产发展在其中居于核心地位并进而改变了城市的空间结构。在政治经济学的视角下，城市是许多利益、价值和观点相左的社会个体和组织在界定城市意义的过程中激烈竞争和冲突的产物，是不断增长的各种经济和社会生活网络的交点。
（二）城市政治经济学成为城市与区域治理的重要方法工具
20世纪70年代以来，城市增长成为核心价值理念，西方政府引入企业化治理方式并与工商业组织结成“增长联盟”，形成城市治理的增长型政体，城市就此成为一架“增长的机器”。以政府为中心的政治体制和以市场为中心的经济体制是政治经济问题中最重要的两种结构因素，城市区域增长的治理必须以了解相关结构中相关行为者的特性与互动过程为前提。城市发展前景与经济增长和众多地方团体的利益息息相关，城市中的不同力量共同组成了“增长的联合体”，而城市持续且永无止境的增长正是它利益的源泉。城市增长可以为地方政府带来更多的税收，提高政治精英的社会支持度，提高居民物业的价值，为开发商、企业主、金融业者等带来经济上的巨大回报。依附于土地的政治经济精英影响着城市发展决策，以达到促进人口增长、工商业经济规模扩张以及更多土地开发等目的，城市成为政府和各种利益集团的“增长机器”，成为政府、资本家及地方精英等追求利益同构、资源互赖和权力共享的场域，而共同推动城市增长的不同力量则因具体目标的差异组成了不同的增长联盟。以城市区域的增长为主要价值取向的“增长联盟”由公共部门的政治企业家所主导，他们整合各种利益集团联盟以增强其权力基础，城市的发展与空间的变化正是增长联盟行动的结果。城市政府、工商企业集团、社区等社会行动者因共同的利益而紧密结合在一起并建立起合作性的非正式制度安排，运用繁荣和增长的意识形态来获取其行动的正当性并以此共同推动城市的增长。虽然政治经济精英主导下的增长联盟促进了地方经济发展，但所得利益并非平均分配给地方居民享有，而增长的成本却常要由地方居民来承担。
（三）行动者网络成为重要的治理研究途径
现代世界发展中的市场需求、国家干预以及社会行动者互动都会影响到城市发展的方向。当今社会是网络化的社会，无论信息传播、交通往来还是人际互动都呈现出网络化的形态。网络成为描述当今社会形态的关键词，它强调将个人或组织置于网络结构中来观察，强调从相互联系而不是相互孤立的角度来研究社会组织或个体之间的关系。作为一种组织间的协调方式，“网络”突破了传统的等级节制体系，转而强调跨越不同政府层级和功能领域的相互依赖的网络。利用网络模型来刻画社会行动者间关系以及分析社会关系模式和规律的方法被称为“行动者网络理论”（Actor-Network Theory，简称ANT）。ANT以“网络”来描述行动者之间的关系，而“关系”则是行动者之间资源传送或流动的通道。行动者网络既是公共行政组织、工商企业组织以及民间组织等在共同目标和利益共享激励下互利合作的组织形式，又是行动者获取行动能力、推动目标实现的桥梁和工具。行动者网络既对社会行动者提供了机会又同时施加了限制，个人、群体或组织的行为及获取的资源都受到与其他网络成员之间关系的影响，行动者通过沟通、谈判、协作等社会互动行为变无序为有序。由于没有任何行动者能单独依靠自身资源解决所有问题，所以他们之间存在着资源相互依赖的关系，即使各参与者拥有不同的目标与利益，但都必须依赖其他参与者作为达成其目标的手段。行动者网络在城市研究中应用的代表性理论是”增长网络”理论”，认为政治精英、企业精英和来自社会各个阶层的行动者在增长的意识形态和不同的结构性约束条件下相互结合与互动而形成网络，进而推动城市土地开发和城市经济增长。
（四）城市企业主义治理方式和区域“多中心一多层次”的治理格局逐渐形成
治理的理念来源于上世纪70年代的西方，它的运行机制不是仅仅依靠政府的权威，而是凭借合作网络的互动，多元社会行动者通过资源整合与功能协调而形成的网络化多中心权力格局和多层次的行动方案是治理理论的核心。广义的城市治理是指城市和城市区域决策得以制订和落实所牵动的社会过程，标志是以政府主导的传统型城市管理模式快速被政企合作主导的“城市企业主义”治理模式所取代。这是因为传统的政府垄断供给主导下的政策方式不能有效地配合地区发展需要，因此就要引入工商资本和社会资金，进而全球市场竞争中的市场压力迫使市政当局放弃部分自治权并扮演起企业型角色。城市企业主义的治理模式将市场精神与企业经营的手段引入城市治理过程中，地方政府将市场机制、竞争、创新、公私合伙、风险承担等企业经营方略和企业营销手段整合于城市环境开发中，形成政府与企业强力推动地方发展的增长联盟或结盟的合伙机制。在区域层面上，越来越多跨越区域界线、超越单一政府权限的跨域事务的产生迫使地方政府治理模式产生变革，形成了“多中心一多层次”的区域治理格局。
二、 国内研究进展
从20世纪80年代末开始，以各利益集团之间的权力与责任的调整为中心的城市与区域治理研究在全球范围内兴起，中国城市化的驱动力量也发生了新的变化，形成了以政府间自发的、多元行动主体和共同目标的联盟组织，推动地方经济“合作网络”的形成和发展[13。国内学者对城市区域增长的网络化治理研究可以从研究方法、意识形态、组织形态以及空间尺度等方面归纳出以下几个方面的成果。
（一）政治经济学取向愈加明显，地方政府成为治理研究的焦点
目前，在部分海外中国城市研究学者的推动下，国内城市与区域治理研究方法的政治经济学取向愈加明显，政府角色转变与职能变迁及地方政府与其他社会行动者的关系、体制转型和制度变迁的社会环境等成为独特的分析视角。在经济全球化、市场化、分权化的综合作用下，中国的经济与社会发展正在经历着深刻而全面的转型。凝聚着区域关系焦点的地方政府，在多元行为主体的博弈互动中，迅速成为影响区域协调与整合的重要因素，公共行政主体、公共利益主体和地方经济利益主体等三重身份的自相矛盾使得地方政府成为区域矛盾和冲突最为集中的一极。政府制定和执行公共政策的时候不再时刻代表着“全体社会成员的利益”，而是有选择、有偏好地代表其中某种利益，甚至可能是政府自身的利益，地方政府实际上已经成为了一个超级公司，对政治经济利益的追求成为地方政府关注的核心内容，城市空间资源成为“政府企业化”的重要载体。因此，改革开放塑造出了大批的“增长型政府”，由于受到政绩考核、增长联盟等众多因素的影响，不可避免地出现了寻租、行政区经济等与成熟市场经济多不相融的非规范行为。
（二）增长成为城市与区域治理追求的目标，城市空间增长与扩张是其物质表现形式
改革开放以来，城市增长已经成为我国各级地方政府的核心目标和“在发展中解决各类矛盾”的主要方法。城市区域发展的动力已经由自上而下型和自下而上型的二元驱动转向政府、企业和个人三者交相互动的多元推动力，并进而发展到地方政府与资本力量合作共建“增长联盟”来推动城市空间扩张与重构，地方政府和各种社会力量的决策对城市空间的结构形态塑造起着重要作用。城市空间增长是一个社会、经济、自然要素相互作用下的复杂空间过程，城市空间结构的变动反映了其内在的经济和社会文化的转变，由制度变迁与技术革新、工业化与信息化及劳动分工、人口的空间集聚等因素扩展形成。城市空间结构的增长始终受到自组织的生长和有意识的人为控制这两个力的制约与引导，城市空间结构实际上是不同利益群体间调整、平衡的图景，两者交替作用而构成了城市增长过程中多样的空间形式与发展阶段。
（三）城市与区域治理在三个尺度上延展，“多中心一多层次”治理的雏形开始显现
城市与区域的治理，在空间尺度上涉及到社区、都市区和城镇密集地区等多重尺度。当今世界区域、城市发展的总体态势呈现出城镇日益群组化、网络化的演进特征，城市群、大都市带、都市连绵区、城镇密集地区等城镇群体形态成为新时期中国城市化的主导形态。虽然城镇密集地区日渐成为支配全球和区域经济命脉的主要空间载体，但其仍存在诸多治理的困境。部分学者分别从行政区划调整、跨省都市圈和跨境城市区域等角度提出城镇密集地区区域治理体系框架。同时，由于公民社会的崛起以及跨境跨界事务的增多，中国城市与区域管治正朝着“多中心一多层次”管治方式转变。
三 、结论及展望
（一）结论
根据国内外研究成果，我们可以得出以下结论：首先，“网络”已成为描述和解析社会互动行为的独特视角，它以一种结构化的方式来构建行为主体之间的关系，并将要素流动和网络化互动形态纳入分析范畴。其次，1970年以来全球化、市场化和分权化的多重动力塑造并强化了当今社会片断化、拼贴化和破碎化的形态特征，基于多元行为主体关系调试的治理理论成为应对社会多元分化的良策。第三，增长（包括经济、社会、空间等多个领域）成为城市与区域发展的核心，也成为城市与区域研究的重要命题，并且衍生出增长联盟、增长机器、增长网络、城市政体等理论模型，构成了城市政治经济学理论体系的主体框架。第四，增长导向下的城市区域治理问题受到越来越多国内学者的关注，但其研究成果理论探讨多，实证分析少；静态研究多，动态研究少；孤立研究多，关联性研究少；横切面研究多，纵贯性时序演变分析少。因此，从不断增长的城市区域广泛存在的剧烈矛盾和冲突看来，理论研究远远落在了现实的后面，亟需在新的理论方法指导下的更多、更深入、更系统化的整合性研究。
（二）研究展望
综合国内外研究成果可以看出，城市增长的治理一直是中外学术界关注的热点问题，国外研究注意平衡各类行动者（政府、企业、社区组织等）之间的职能和需求，在不同的空间尺度上，采取分散的、多元的、自下而上的方式实现多层次和多中心治理。相比国外的研究而言，国内城镇密集地区的治理研究虽然已经取得了部分成果，但实证的数量、尺度、深度、方法以及理论提升等方面仍然存在较大的补充和完善的空间。
1.城市区域治理的增长网络分析。以增长为目标而协同行动、共享成果的行动者网络为增长网络，它由节点（社会行动者，比如地方政府、工商组织、社区组织等）、流质（行动者之间传递的资本、信息、技术、空间资源等）和网络（行动者之间的关系形态）等三部分构成。在对增长网络的结构进行分析和总结的基础上，我们有必要对城市增长网络的类型以特定标准为依据进行分析，同时对各种类型增长网络的形态和功能进行深入剖析，并通过归纳和总结当前我国城市区域增长网络的结构和类型特征，借鉴国外同类型地区相似案例处理的经验和教训，提出相应的增长网络架构优化措施和发展方向。
2.行动者网络的增长政体分析。采取共同行动的社会行动者在增长导向下联合行动过程中体现出的权力分配关系为增长政体，它是阶段性的和动态性的，并受正式或非正式规则的支配，对增长网络的成员可能是约束性的，也可能是非约束性的。增长政体受特定时期成员之间力量对比的影响，其结构形态、运作方式和持续性具有明显的路径依赖特征，且受地方文化传统、社会经济发展的路径、区域发展阶段和外部环境的影响较大。因此，我们必须以区域城市化发展的路径和状态为依据，分别考察行动者网络的增长政体的构成。
3.行动者网络的增长制度分析。行动者网络的建构、演进甚至解体都是在特定的区域政治经济环境之中产生的，建议从以下几个途径切入：首先，对改革开放以来“以经济建设为中心”的增长意识形态进行分析；其次，探讨在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的宏观政治经济背景下，行动者网络的演变及其对城市区域治理的新要求；第三，以全球化、市场化和分权化为代表的中国政策制度的变迁对区域治理产生了何种影响也是增长制度分析的重要内容；第四，随着中国对外开放程度的不断加大，世界经济波动将会对我国城市区域治理产生重要的影响，应探讨政治经济环境突变中区域的制度环境变化及其适应过程。
4.行动者网络的增长管理分析。增长并不是万能的，在城市区域增长的过程中也不断积累着新的矛盾和问题。因此，城市区域治理必须加强引导和管理。美国、欧盟和日本等国家和地区在这方面已经积累了相当多的经验和教训，为我国城市区域增长管理的实施提供了借鉴的基础和平台。同时，对于当前我国城市区域基于行政区经济和政府主导的增长管理政策也需要加以梳理和评判，以作为对国外经验借鉴和嫁接的基础。除此之外，还需要对增长管理政策在形式和内容上进行优化，这表现在对增长管理政策制定过程中政策网络的设计、利益相关者的参与，以及对实际增长管理政策做出符合时势和区域特色的调整。再者，从行政、经济、法律和空间等几个方面对增长管理网络加强调控和管理。另外，对于城市区域增长过程中普遍存在的跨行业、跨部门、跨领域等“横跨性”议题的存在，也要制定出相应的管理机制。
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