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支持信息网络服务业发展的财税政策研究

尚铁力　　2010-10-11

摘　要：

随着互联网对国民经济社会的影响越来越深，各国政府纷纷出台财政刺激计划支持本国网络信息产业的快速发展，我国也制定出台了众多惠及宽带发展，软件服务等信息网络行业的财税政策。本文在总结我国相关财税政策现状的基础上，对其中存在的问题进行分析，并结合信息网络服务业的经济技术特点给出了政策建议。

关键词：

战略产业，信息网络，服务业，财税政策

　　一、引言
　　
　　战略性新兴产业的提出，表明我国政府一方面希望通过培育新的经济增长点，积极应对全球金融危机对我国经济发展造成的冲击，保持经济平稳增长：另一方面也体现出我国决策层推动产业结构优化，转变经济发展方式的战略意图。信息网络经济作为战略性新兴产业之一，不仅自身具备巨大的市场空间和发展潜力，而且能够创造新的消费、新的商业行为、新的功能，促进上下游产业发展，成为经济增长的“倍增器”、发展方式转变的“转换器”和产业升级的“助推器”。面对各国政府在信息经济领域的超常规举措，我国应充分发挥政府作为“有形之手”的帮扶作用，适时推出财税政策，刺激我国网络信息领域加大研发创新投入，尽快突破技术瓶颈，实现信息产品自主生产的规模化和产业化。
　　
　　财税政策对于自主创新、产业发展的作用效果，历来是决策层和理论界关注的焦点。Gordon（1998）、Heckmanetal（1998）、Hall（2002）、Guellec and Van Pottelsberghe（2003）等国外学者分别从创新风险承担、人力资本形成以及企业研发成本较低等方面分析得出财税政策对于企业创新活动的正向激励效应。国内学者更多立足于我国财税政策实践，分析我国财税制度对于科技创新活动的影响。张桂玲和左浩泓（2005）对我国现行科技税收优惠政策进行了较为全面的梳理归纳，指出我国税收优惠政策偏重于生产投入环节，研发环节相对薄弱，不利于我国自主创新能力的提升；夏杰长、尚铁力（2006）通过对我国R&D支出税收激励进行实证分析，指出我国税收政策安排存在的问题不利于产业创新。总体而言，国内学者对政府出台的财税政策持认可支持态度，但也指出当前的一些政策措施并没有产生预期的效果。
　　
　　二、我国信息网络服务业发展的现状与特点
　　
　　（一）发展现状
　　
　　根据现有的分析口径，我国信息网络服务业包括信息传输服务业、信息技术服务业和信息内容服务业三个部分。其中，信息传输服务业主要指基础电信企业和广电企业提供的话音、文字、图像以及视频等通信传输服务，信息技术服务业主要由软件服务组成，信息内容服务业包含业态众多，包括像网络游戏、网络广告、电子商务等基于互联网提供服务的新型服务业等。近几年，随着互联网对于经济社会发展的影响日益加深，我国信息网络服务业发展十分迅猛。就用户规模而言，截至2009年，全国电话用户超过10亿户，移动电话普及率达到56%，互联网民超过3.8亿户，互联网普及率达到28.9%。其中，宽带网民数达到3.46亿人，移动网民突破2亿户。就产业规模而言，2009年，全国电信营业收入累计完成8707.3亿元.同比增长4.1%；全国软件产业实现业务收入9513亿元，同比增长25.6%；互联网新兴服务业方兴未艾，新兴业态增长迅猛。据统计，截至2008年底，我国网游市场总收入超过180亿元，相比2002年增长约17倍，网络广告投放费用从2007年的52亿元上升至82亿元，增幅为58.5%，电子商务交易总额达到3.1万亿元，同比增长43%。
　　
　　（二）发展特点
　　
　　1、各类信息网络服务市场表现差异明显。当前我国三类信息网络服务业市场发展趋势存在一定的差异，不同的发展趋势揭示了各个行业所处发展阶段的不同，需要解决的问题也各不一样。对于提供基本通信服务的企业，像基础电信企业，传统市场逐渐趋于饱和，主营业务如话音服务增长趋于放缓，但尚未形成新的业务增长点，行业整体面临增长的困境，电信业由超前于国民经济发展变为滞后于GDP增长，且差距逐步拉大，由2008年相差2个百分点拉大到2009年前三季度的4.6个百分点。对于软件服务业.商业模式逐步成熟，盈利能力不断增强，2000年以来我国软件业始终保持较高的增长水平，尽管2009年受金融危机影响，增长势头略有放缓，仍保持了两位数的增长。特别是我国软件服务外包市场潜力巨大，2001～2004年，我国软件外包服务市场年复合增长率达到52.1%.2007年我国软件服务外包的出口额首次突破10亿美元，随着全球IT支出水平的回升，相关软件与信息外包服务势必将会迅猛增长。信息内容服务市场包含业态较多，尽管技术创新、商业模式创新层出不穷，但多数服务的盈利模式还不稳定，如在互联网服务中除了网络游戏、网络广告及电子商务发展前景较为明朗外，其他网络信息服务似乎仍在艰难探索。
　　
　　2、信息网络技术应用深度不足。当前我国经济仍然是以投资、资源、环境代价等传统要素为基础的增长模式，以信息技术作为先进生产力工具以实现经济增长的模式尚处于初级阶段，网络信息服务业对于我国经济社会渗透的深度和广度与发达国家相比仍有较大差距，工业化与信息化的融合之路仍处于进一步的探索之中。据CNNIC最新发布的报告显示，截至2009年12月，使用率排名前三甲分别是网络音乐（83.5%），网络新闻（80.1%），搜索引擎（73.3%）；美国网民使用率最高的前6项应用则是电子邮件、搜索引擎、查看天气报道、网络新闻、网络购物和政府网站访问。对工业行业应用等企业信息化贡献较大的呼叫中心、数据中心等业务的市场份额也不高。在互联网应用的新领域，如移动互联网领域、社区网络服务领域、云计算领域，尽管国内外基本都处于起步阶段，但是我国互联网企业自主创新运营能力并不强，多处于运营跟随状态，原创性服务不多，多是简单效仿，这无疑不利于充分发挥我国市场规模的潜在优势。当前至关重要的是推动信息网络技术深度应用，积极投入信息服务产品的研发，开拓新的服务项目与服务功能，迅速做大信息服务业，进一步提升信息通信行业对于整个国民经济发展的支撑能力。
　　
　　3、市场变化的高风险性与企业成长的高爆发性并存。与传统产业相比，信息网络服务业具有十分显著的网络效应和活跃的创新能力，主要表现为：一是摩尔定律。英特尔公司创始人之一戈登·摩尔预测，单片硅芯片的运算处理能力每18个月就会翻一番，而与此同时，价格则减半，摩尔定律揭示出创新速度慢的信息网络企业将会面临巨大的市场风险。二是梅特卡夫法。网络经济的价值等于网络节点数的平方，网络产生的效益将随着网络用户的增加而呈指数形式增长。三是马太效应。在网络经济中，在行为惯性的作用下，优势或劣势一旦出现并达到一定程度，就会导致不断加剧而自行强化，出现“强者更强，弱者更弱”的垄断局面。四是边际服务成本递减规律。信息网络的平均运维成本随着入网人数的增加而明显递减，其边际成本则随之递减。由于上述经济技术特点的存在.在信息网络经济中，广大互联网企业的成长表现出非线性的变化方式，在成立初期要时时面对难以为继的局面，即使对于创新能力很强的中小企业.也需要积累足够的用户深度，等达到一定规模后才会出现爆发式的成长。否则.再好的创意也难逃被市场淘汰的结局。
　　
　　三、对当前我国支持信息网络服务业有关财税政策的分析
　　
　　（一）惠及信息网络服务业的财税政策梳理
　　
　　尽管我国目前并没有专门针对信息网络行业出台一整套财税鼓励措施，但是在国家和地方层面都不乏利用财税手段鼓励企业加大研发投入，增加产品服务技术含量，提升企业竞争力水平的举措。一些地方财力充裕的省市对于本地企业自主创新的支持力度甚至更大，如北京中关村科技园区、西安高新园区等部分措施。本文对其中能够惠及信息网络服务业且在全国范围内有影响力的财税政策做一个梳理，见下表。
　　
　　尽管以上文件规定中都没有直接明确信息网络服务业的提法，但是在具体实践中确实给广大软件和互联网企业留下一定的适用空间。其中，国发18号文对于支持我国软件业发展起到了巨大的推动作用，十年前我国软件业十分薄弱，但作为国家发展的长远战略，软件业绝不能落后，国发[2000]18号文正是在这样的背景下应运而生。其对软件企业最为重要的优惠规定是增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退，软件产业是高增加值行业，降低增值税税负对其影响很大。2006年我国召开科技大会，出台了国发[2006]6号文，文件从财政、税收、金融、政府采购到引进消化吸收再创新，建设公共服务平台、知识产权保护等一系列方面都提出了鼓励企业自主创新的措施，并且在《国家中长期科学和技术发展规划纲要》里明确信息产业及现代服务业重点领域和优先主题，但是政策作用方向还是倾向于支持制造型企业，而相对于从事技术服务型的企业，支持力度不足。为了进一步完善高新产业政策支持体系，2006年，有关部门在苏州工业园区进行了鼓励技术先进型服务企业发展的试点工作并出台了财税[2006]147号文，政策出台后，反响良好。当年底，苏州工业园区新增了20多家企业，园区内的118家技术先进型服务企业从事软件研发、产品技术研发、工业设计服务、信息技术研发服务及信息技术外包服务等五类现代服务业。在总结苏州工业园区试点经验的基础上，2009年财政部等五部委联合发布了财税[2009]63号文，将试点范围扩展到20个城市，给予了更大力度的优惠政策。
　　

**表：信息网络服务业相关财税政策一览**
政策名称	具体规定
2000年，国务院发布《关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》（国发[2000]18号）	新创办软件企业经认定后，自获利年度起，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退。
2006年，国务院发布《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）>若干配套政策的通知》（国发[2006]6号）	允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150%抵扣当年应纳税所得额；企业提取的职工教育经费在计税工资总额2.5%以内的，可在企业所得税前扣除，单位价值在30万元以上的，可采取适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧的政策；国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业经严格认定后，自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税。
2006年，财政部、国家税务总局、商务部、科技部联合印发《关于在苏州工业园区进行鼓励技术先进型服务企业发展试点工作有关政策问题的通知》，（财税[2006]147号）	对经认定为高新技术企业的内外资技术先进型服务企业，哲减按15%的税率征收企业所得税，实际发生的合理的工资支出可以在企业所得税税前扣除.对技术先进型服务企业当年提取并实际使用的职工教育经费，在不超过当年企业工资总额2.5%以内的部分，可以据实在企业所得税税前扣除；可以享受高新技术产业除税收政策外的其他相关优惠政策。
2009年，财政部、国家税务总局、商务部、科技部、国家发改委联合印发《关于技术先进型服务企业有关税收政策问题的通知》（财税[2009163号）	自2009年1月1日起至2013年12月31日止，在全国20个服务外包示范城市实行以下政策：对经认定的技术先进型服务企业，减按15%的税率征收企业所得税；对经认定的技术先进型服务企业，其发生的职工教育经费按不超过企业工资总额8%的比例据实在企业所得税税前扣除超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除.对经认定的技术先进型服务企业离岸服务外包业务收入免征营业税。

　　
　　
　　（二）当前财税政策中存在的一些问题
　　
　　1、尚未形成符合信息网络服务业发展特点的财税支持体系。尽管我国已经发布了一系列鼓励企业自主创新的政策措施，但是尚未形成符合信息网络服务企业发展特点的财税优惠政策体系，使得众多基于互联网提供信息服务的企业无法从现有的规定中获得实际的支持，主要表现在：一是享受政策优惠门槛过高。对于众多互联网企业而言，目前采用的高技术企业认定条件过高，例如规定高新技术产品（服务）收入占总收入比重需要达到60%，该标准更倾向于制造企业，对于目前我国尚处于跟随阶段并且主要提供信息服务的互联网企业而言，这个条件难以满足。二是税收优惠的具体内容不符合信息网络企业成长特点。即使某一互联网服务企业符合高技术企业规定要求，但在实际执行中，某些优惠措施对于企业意义并不大，例如一些地方政府出台的高新技术企业注册成立后施行所得税“减三免三”的规定，由于很多信息网络企业成长具有爆发性的特点，在成立之初可能只是巨额投入，并无收益，所得税减免优惠的效果将会大打折扣，又比如有关设备投入折旧的规定，尽管高技术企业也允许加速折旧，但是对于信息网络服务业，所投设备的贬值速度要远高于一般制造业。具体做法需要进一步研究制定。三是现有优惠政策覆盖的业务范围过窄。2009年出台的关于支持技术先进型服务业发展的政策主要聚焦于离岸软件服务外包领域，只惠及了信息网络服务业中的一部分行业，推动行业整体发展的财税体系亟需健全。
　　
　　2、已出台的相关财税优惠措施调整衔接问题。对我国已出台的一些支持信息网络服务企业发展的财税优惠政策，需要根据我国经济社会发展阶段和财税制度改革进程适时作出调整，以更好地发挥已有优惠政策的激励效应。例如，根据《营业税暂行条例》的规定，邮电通信企业执行3%的优惠税率。在实践中，一些新兴互联网服务业务由于并不被界定为增值电信业务，不属于“邮电通信企业”的范畴，不能适用邮电通信企业营业税税率，而是执行5%的税率。与基础电信企业相比，这些企业往往是中小企业，中小企业的流转税负反而要高于大型企业，存在税负累退的问题，明显违背税负公平原则。又比如，我国于2009年开始执行新的《增值税暂行条例》，进口环节免征增值税的规定将不再执行，这给缴纳营业税的信息网络企业带来流动资金占用的压力，特别是三家基础电信企业开始启动3G建设，对国外设备需求加大，根据三家企业的投资计划，近三年的现金流占用将年均过亿。
　　
　　3、其他配套措施需进一步完善。由于信息网络服务业具有高风险性的特点，银行资金一般不愿介入，资金短缺常常是困扰企业成长的主要问题。因此，除了出台税收优惠政策外，还需要投入一定的财政引导资金或提供相应的贷款信用担保，帮助企业渡过初创期，实现健康快速发展。在全国层面上，这方面的财税政策支持力度相对不足。目前，在地方上已开始探索建立一套初创型企业的孵化模式，例如苏州工业园区和上海的一些高新技术园区都设立了天使基金，依托园区培育、观察、支持具有市场前景的高新技术项目发展，并在适当时机选择逐步退出。这些经验和做法是否需要在全国层面推广还需做进一步研究论证。
　　
　　四、进一步完善信息网络服务业相关财税政策的建议
　　
　　（一）尽快出台与完善信息网络经济重点领域的财税支持政策
　　
　　一是要系统梳理现有财税政策规定，摸清当前各部门出台的有关信息网络经济各项财税优惠措施，根据我国经济发展阶段和信息网络经济特点进一步修订、补充、完善相关规定，使得优惠措施的支持作用更具针对性和操作性。总结国发[2000]18号文的政策效果，并结合《电子信息产业调整和振兴规划》的相关要求，尽快出台后续文件，延续相关优惠措施，进一步调整、扩大支持政策的覆盖面，鼓励软件类信息网络服务业快速发展。二是加强对重点行业、重点应用及重点区域的财税优惠支持，主要在研发投入、固定资产折旧、人员培训、高级技术人才收入等方面制定出台符合信息网络经济特点的财税优惠措施，重点支持三网融合、物联网等战略性新兴产业发展，鼓励电信企业和互联网企业对云计算、宽带、传感器等关键环节的探索研究，支持电信企业、广电企业加大在西部地区、农村地区的信息通信服务投资力度，大力推进农村地区通信服务设施快速改善，尽快缩小区域间的数字鸿沟等。
　　
　　（二）积极探索建立适应信息网络经济特点的财税体系
　　
　　除了做好重点领域的支持工作外，更重要的是建立符合信息网络经济特点的财税体系。目前的重点是继续推动税制改革，特别是进一步深化增值税改革，扩大增值税的覆盖范围，将信息网络行业纳入其中，实现制造企业与其密切相关的信息服务企业的经营接轨，实现增值税对研发、制造、服务、市场等各个环节的全覆盖，消除信息网络企业作为营业税纳税人发生增值税行为时所产生的重复征税问题，也可以进一步增加制造企业购买信息服务的积极性，推动信息网络产业加快发展。考虑到税制改革牵扯面广，涉及问题较多，在具体操作中可以就目前存在的一些主要问题，出台过渡措施，保障信息网络产业平稳增长。例如，对制造企业购买信息服务的行为，可以考虑认定一批生产性服务外包企业，试点增值税扩围，实现制造企业外购生产性服务外包，缴纳增值税并进行抵扣，达到生产性服务外包企业与制造企业税收链条对接的目的，从而鼓励制造企业进一步细化分工。再如，对信息网络企业进口设备发生的增值税，可以暂定一段过渡期.在过渡期内对所发生的增值税免征，可以极大地减轻信息网络企业的资金挤占压力，支持我国互联网企业实现跨越式发展。
　　
　　（三）做好相关配套措施
　　
　　无论是针对重点领域出台优惠措施，还是逐步建立符合信息网络经济特点的财税体系，都需要做好相应的配套措施，确保鼓励措施能够真正产生效应。这主要包含两个层面：一是出台与税收优惠政策配套使用的财政支出措施，利用财政资金支持研发创新、服务创新，通过采用贷款贴息、专项基金、财政奖励以及政府信用担保等办法解决信息网络企业在初创期流动资金缺乏的问题，与各类税收优惠政策相互配合，帮助信息网络企业解决不同发展阶段面临的不同问题。二是研究制定符合信息网络行业发展特点的相关准入标准.使得已出台的财税优惠措施能够覆盖到现有的互联网企业。比如，尽快修订《电信分类业务目录》，将一些新出台的互联网增值业务纳入其中，使其可以享受3%的营业税优惠税率。再如，研究制定信息网络领域高技术服务企业认定标准.结合行业技术经济特点，对企业研发投入、高技术产品销售收入占比、就业人员学历要求等方面作出相应规定，确保创新型信息网络企业能够真正享受现有优惠政策。

作　　者：尚铁力

出　　处：《税务研究》

单　　位：工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所

经济类别：服务业经济

库　　别：中经评论子库

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