| 完善担保体系促进住房市场健康稳定发展 |
| 尹中立 2009-07-03 |
| 摘 要： |
从国际经验看，建立健全住房担保体系可以有效增加住宅市场的需求，在一定程度上可以缓解当前的房地产危局。本课题组在建设部房地产司及有关部门的资助与指导下，经过认真调研，在广泛吸收和借鉴国外经验的基础上，结合中国的国情，提出了构建我国住房置业担保体系的设想。美国的次贷危机使我们更加深刻地认识到，通过完全市场化的手段（提高利率的方式）来实现低收入群体的住房梦想是不现实的，政策性住房担保机构的作用是不可或缺的。 |
| 关键词： |
政策性住房，担保体系，住宅市场，担保机构 |
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房地产在过去及未来的相当长时期内都是我国经济增长的重要支柱产业，房地产投资的70%左右是住宅投资，因此，住宅市场的兴衰在很大程度上决定着中国经济增长速度的快慢。1998年的住房制度改革释放了城市居民对住宅的需求，从而推动房地产投资的强劲增长，使中国经济维持了长达七年的高速增长。但我们应该看到，在全球金融危机及经济危机的冲击下，中国房地产行业同其他经济领域一样面临需求明显萎缩、市场存货规模越来越大、企业资金周转越来越困难的严峻考验。如何让房地产行业摆脱困境不仅是房地产行业的大事，也是中国经济实现可持续发展的大事。
从国际经验看，建立健全住房担保体系可以有效增加住宅市场的需求，在一定程度上可以缓解当前的房地产危局。本课题组在建设部房地产司及有关部门的资助与指导下，经过认真调研，在广泛吸收和借鉴国外经验的基础上，结合中国的国情，提出了构建我国住房置业担保体系的设想。美国的次贷危机使我们更加深刻地认识到，通过完全市场化的手段（提高利率的方式）来实现低收入群体的住房梦想是不现实的，政策性住房担保机构的作用是不可或缺的。
我国的住房担保成立的初衷是为了解决住房公积金运作过程中的具体问题，从成立之初到2007年，房地产市场一直是牛市，住房的市场需求十分旺盛，政府无需通过提供住房担保等方式来刺激房地产市场。对于银行等按揭贷款机构来说，在房价上涨过程中亦无房地产金融风险可言，因此，住房置业担保行业没有得到重视当为必然，其定位也必然游离于政府的视线之外。由于我国的住房置业担保行业没有得到应有的重视，存在诸多的问题，概括来说主要是三方面的问题，一是政策定位不清，二是资本金不足，三是风险分散机制缺失。
一、构建我国政策性住房担保体系迫在眉睫
在全球金融危机及经济危机的冲击下，中国房地产行业同其他经济领域一样面临需求明显萎缩、市场存货规模越来越大、企业资金周转越来越困难的严峻考验，不仅严重影响到房地产上下游行业的发展，而且影响到整个宏观经济的增长。自2008年10月份以来，国家已经出台一系列刺激房地产市场的政策，但效果仍然有限，当前房地产市场的主要问题是老百姓的购买力有限而房价较高、存量巨大，按照目前市场的销售速度，消化存量需要至少四年时间。在消化住房存量的过程中房地产投资势必大幅度减少，给宏观经济增长带来较大冲击。如果采取我们的方案（见后面），国家出资100亿元就可以撬动约1万亿元的住房销售，可以有效缓解当前房地产市场的困境。
从长期看，完善住房置业担保体系可以为构建我国的政策性住房金融体系做准备。无论欧美发达国家，还是发展中国家，都有专门的政策性住房金融机构，支持中低收入家庭购买自住住房。这些机构可以是低息、长期贷款的发放机构，也可以是以担保为方式的中低收入家庭信用提升机构。值得一提的是政府在通过担保对中低收入家庭提供支持，是以一种平等的市场参与者身份进入市场，是以间接干预的方式来完善市场的基础设施和体制建设，既有利于在住房抵押贷款领域有效发挥市场机制的基础性调节作用，又能发挥政府调节对市场失灵的弥补作用；而且，政府实现上述政策目标的成本非常低。
根据我们的分析考察，各国之所以需要建立政策性住房金融体系，最主要的原因是为了确保住房金融在稳定的低利率环境里运行，因此，各国的住房金融基本上都是一个独立的体系，按揭贷款的利率也以固定利率最为常见。
需要指出的是，我国经济在这一轮上升周期中，物价一直保持较低的水平，利率从1997年后也基本上处在下调周期中，我们还没有体会过利率上升对房地产市场的冲击，包括银行在内的所有参与者都分享着住房抵押贷款迅速增加所带来的美好时光。假如通货膨胀光临中国，我们将贷款利率提高到10%以上（上一轮通货膨胀时期的贷款利率最高为15.3%）将出现严重后果：首先是出现大量的违约事件，因为在高通货膨胀时期往往伴随着经济衰退，人们实际收入减少，失业大量增加，而利率的提高又使每月还款数量迅速增加，很多人会还不起贷款；其次是住房市场陷入停滞，如此高的利率将阻止新增的住房抵押贷款；第三是房地产投资大幅度减少，使钢铁、建材、建筑、有色金属等与房地产密切的行业出现衰退。其结果是显而易见的，整个金融市场将陷入混乱。
可见，当住房抵押贷款规模已经足够大的时候，它将成为未来利率政策的桎梏，当通货膨胀来临时，我们将不能像从前那样自如地使用利率工具了，或者说，我们使用利率工具时将付出更高昂的成本。
有鉴于此，构建包括住房担保在内的政策性住房金融体系已经成为当务之急。
二、完善住房置业担保体系该从何处下手
第一，将住房置业担保确定为政策性住房金融机构。根据国际经验，我们认为中国住房置业担保应该成为政策性住房金融机构，并与住房公积金一起成为中国政策性住房金融体系的主要组成部分。其政策目标是为中低收入群体首次购房或改善性住房需求提供担保，使中低收入群体能够以较低的首付比、较低的利率实现购买住房的目的，促进政府实现“居者有其屋”的目标。
为了实现上述定位和目标，应该规定住房置业担保公司针对中低收入群体的住房担保业务量的比例。对于中低收入群体购房设置一定的条件的明确并要符合以下基本条件包括：1）购房债务支出占家庭收入比为30%以上；2）购房用途是自住；3）首次购房，或第二次购房但目前的居住水平低于本市平均水平；4）贷款上限。抵押贷款上限每年由住房部依据全国住宅市场的价格变化和居民家庭收入水平等因素来确定，以每个城市中等价位的普通住宅为参照标准。
这种做法，既体现出政府扶持中低收入家庭的政策取向，也为了防止人们利用政府保险的抵押贷款从事投机或购买过于奢侈的住宅。
被担保的住房公积金贷款按照住房公积金贷款的条件执行，对于被担保的商业银行发放的按揭贷款，应该享受最优惠的利率。
既然定位于政策性住房金融机构，应该得到政府的政策性扶持，在税收政策扶持方面可以参照中小企业融资担保公司的政策，另外还需要政府的信用支持，以政府财政出资的形式让政府占有一定份额的股份。
为了提高住房置业担保公司的运行效率，鼓励社会资本加入，但为了防止可能存在的道德风险隐患，应该将担保公司的分红比例控制在一定范围（如不超过盈利的50%）。
第二，业务范围可以立足于公积金担保业务，拓展按揭保险业务。
1）立足公积金担保业务，发挥住房置业担保公司在按揭贷款风险防范和不良资产处置方面的专业优势。
担保与保险相比，最大优势在于担保可以通过贷前的审核与甄别机制，以及有效的反担保措施，增加借款人违约成本，降低借款人违约风险；通过专业化的贷中、贷后管理措施，降低银行不良贷款率，提高银行资产质量。在这方面，各地住房置业担保公司已经初步摸索出了一些经验，未来可以继续发挥这一优势，在住房按揭贷款风险防范及不良资产处置等方面发挥更大的作用。
随着业务的不断发展和市场进入下行周期，银行按揭贷款的不良率会逐渐上升，市场会产生日益增加的处置不良按揭贷款资产的需求，担保公司在此领域大有可为。如果突出住房置业担保公司的风险管理和服务优势，将业务重点放在帮助银行化解资产风险方面上，不仅可以增加担保公司实际担保能力，而且更容易促成商业银行与担保公司的业务合作，获得更大的担保空间。
2）借鉴美国的经验，拓展按揭保险业务。美国和加拿大为购房提供的抵押保险（MI），亦称抵押违约保险或抵押保证保险。它不同于按揭人寿保险为借款人因意外事故、疾病死亡提供还贷担保，也不同于偿付保证保险为借款人因失业或伤残无力偿还债务提供一种信用担保。而是专门针对贷款房产价值比（LTV）超过法定比例时，由借款人向保险机构购买违约保险，保险机构为其偿还贷款提供部分和全部的保证，从而使银行在不增加任何风险的情况下，为借款人提供优惠的信贷服务，如降低首付款比率和低息贷款等。
这种抵押保险的给市场带来多赢的效果是显而易见的：一是降低了购房者的首付比例，提高社会对购买住房的需求，有利于化解当前住房市场存量过大、开发商资金循环不畅、房地产投资增速下滑的局面；二是降低了银行低首付贷款的风险，为银行拓展个贷业务保驾护航；三是为保险产品创新提供了机遇，完善了个贷风险分担机制；四是贷款保险和贷款组合保险为未来住房抵押贷款证券化奠定了基础，提升了资产的信用等级。
第三，住房担保体系的再造与完善。
我国住房担保体系的现状是各自为政，每个置业担保公司的资本实力都非常有限，首先需要解决的是资本金问题，建议采取以下步骤：
成立住房置业再担保公司。中央财政拿出100亿元成立住房置业再担保公司。此举是为了增加住房置业担保行业的抗系统风险的能力。
补充住房置业担保公司的资本金。在清产核资的基础上鼓励地方财政和社会资本出资补充目前已经成立的住房置业担保公司的资本金，对于符合条件的地方住房置业担保公司可以成为再担保公司的客户成员。
对现有住房置业担保市场进行规范和整合。对无担保资质、偿付能力较弱、一个省区设立多家住房置业担保机构的予以整合和退出，今后新成立的住房置业担保机构及分支机构要进行严格的资格认证，引进国内外金融行业的战略投资机制。
培育按揭保险业务。让专业化的商业保险公司进入住宅抵押市场，以多样化保险产品，专业化经营管理方式，为居民购房或从事房地产投资提供优质的服务，特别是中等偏上和高收入群体应通过购买保险公司的保险，获得银行贷款和房屋的所有权。
在中央财政出资100亿元的基础上，如果地方财政及社会资本能补充100亿元左右，则我国住房担保行业体系可基本建立，整个行业的资本实力达到300亿元左右，可以带动住房消费1万亿元左右。不仅可以有效缓解当前住房市场不景气的状况，而且能为政府调节住房市场找到一个可操作的工具。
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