| “十一五”我国节能减排工作回顾及“十二五”政策建议 |
| 宏观经济研究院国地所课题组 2011-02-24 |
| 摘 要： |
当前的节能减排的指标主要是以控制末端排放的指标为主，但随着我国资源节约和环境保护形势的变化.自然资源（不包括能源）大量消耗和固体废弃物大量排放的趋势，必须得到根本性的扭转。因此，在“十二五”或更远期的规划纲要中，节能减排指标设置的范围应逐步延伸：经济系统前端的自然资源消耗（如资源生产力指标）和废弃物的循环利用（如循环利用率指标）等相关指标应逐步纳入，从而在节能减排的同时，培育实现经济转型的新经济增长点。 |
| 关键词： |
节能减排，末端排放，资源节约，经济转型 |
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一、“十一五”时期节能减排工作回顾
（一）节能减排相关指标变化趋势分析
单位GDP能耗。我国单位GDP能耗呈现长期下降、局部反弹的趋势。1990年，我国单位GDP能耗为每万元2.31吨标煤，2009年降为每万元1.077吨标准煤。我国单位GDP能耗是世界平均水平的3.68倍，是日本的6倍，印度的1.5倍。从较长的时间范围上看，我国单位GDP能耗是逐步下降的，但在较短的时间里则存在一定的波动现象.如2002年到2005年出现了反弹。
COD排放量。2000年～2009年，我国COD排放量在波动中下降，从2000年的1445万吨下降到2009年的1277.5万吨。2009年，COD排放量较2005年累计下降9.66%，与单位GDP能耗的变化趋势相似。2004年～2006年，我国的COD排放量出现了一个较大的上升趋势，2006年的COD排放量几乎达到了2000年的排放水平。
SO2排放量。2000年～2009年，我国SO2排放量也呈先上升后下降的趋势。2006年SO2排放量达到峰值2588.8万吨，2009年SO2排放量与2005年相比下降了13.14%。2006年～2009隼，工业源SO2排放量所占比重大幅下降，由86.3%下降至54.3%.而生活源SO2排放量由13.7%上升至45.7%。
（二）“十一五”时期节能减排相关指标目标完成情况
单位GDP能耗。2006年是推进节能减排工作的起始年，也是阻力最大的一年。这种阻力主要来自我国粗放式经济发展所形成的偏重高耗能投资的巨大惯性，使得产业结构调整进展缓慢。同时.在各项支撑条件没有完全到位、基础工作和管理力量薄弱的前提下.节能减排工作并未得到地方的足够重视。因此，2006年单位GDP能耗仅下降了2.74%，4%的既定目标未能达到。随后，中央进一步强化了节能减排法律和政策支撑.九大措施的开展特别是落实节能减排目标责任制，使得2007年的单位GDP能耗调控开始渐入正轨，当年单位GDP能耗下降了5.04%。2008年是调控单位GDP能耗的关键之年，全年单位GDP能耗下降了5.2%.但2008年为应对国际金融危机出台的产业振兴计划和经济刺激计划又对后来的节能减排工作产生了一定影响.由于经济振兴计划主要针对制造业.而经济刺激计划中的4万亿元投资也基本用于基础建设.这使得单位GDP能耗的下降幅度自2009年起开始逐季度减缓：2009年一季度下降2.89%，上半年累计下降3.35% ，2009年全年仅下降3.61%。进入2010年以后，高耗能产品需求持续旺盛，落后产能复产，这些都使得2010年一季度单位GDP能耗不降反升（3.2%），虽然在二季度升幅得到了控制，但是，2010年上半年仍然同比上升了0.09%，导致了2010年下半年需要完成超过全年的降耗任务。
COD排放量。2006年，我国COD排放量不降反升.较2005年增长1%，远未达到下降2%的目标。虽然中央加大了对COD排放量的减排力度.但由于“十一五”时期前两年经济增长仍超预期，“两高一资”行业仍发展迅速.城镇化进程逐渐加速等原因，直至2007年第三季度，COD排放量才首次转增为降。由于4万亿元投资的产能所属行业并非控制COD排放的重点行业（造纸、农副产品加工业和化学原料及化学品制造），COD减排工作并未受到4万亿元刺激计划较大的影响。2008年～2009年，COD排放量分别下降了4.42%和3.27% ，2009年COD排放量较2005年累计下降9.66%.距离“十一五”减排目标已经非常接近。
SO2排放量。2006年，我国SO2减排同样未能实现下降2%的既定目标，反而上升了1.55%。2007年推出的减排指标考核统计体系，遏制了地方虚报、瞒报污染物排放量数据的行为。同时，三大减排措施（工程减排、结构减排和管理减排）逐步推进，污染物减排工作逐渐走上正轨。通过工程减排，燃煤脱硫机组装机容量不断增加：通过结构减排，小火电装机容量不断降低，落后产能不断被淘汰：通过管理减排，废气重点污染源达标排放率得到了很大的提高。2007年～2009年，各年SO2排放量同比下降4.66%、5.95%和4.60%。2009年SO2排放量与2005年相比下降了13.14%.提前一年实现“十一五”减排目标。
二、“十一五”时期节能减排工作启示
（一）节能减排考评制度的建立能够产生以点带面效应
1.地方节能减排考评制度的建立.为我国发展观和政绩观的转型奠定了基础。自上世纪90年代以来.中央一直是以资源节约和环境保护作为实现经济增长方式转变的重要抓手，并围绕其进行了一系列的制度安排。但在当前阶段，我国的资源节约和环境保护措施实施的有效程度.取决于地方政府对中央政策的配合程度。由于资源节约和环境保护事业的公益性强和经济效益低.许多政策并未得到有效执行。“十一五”时期.围绕节能减排所形成的制度安排特别是地方节能减排考评制度.为实现中央和地方在转变发展观和政绩观上达成一致奠定了基础。同时，这种制度安排也将对我国环境保护和经济发展产生深远的影响。
2.节能减排约束性指标有效促进了地方经济转型和产业结构调整。我国首次将节能减排指标作为约束性指标写入了“十一五”规划纲要中。在围绕节能减排强制性的指标所采取的两大措施中.环保措施的实施逐渐完善了我国环境保护和污染治理的底层结构.而节能措施的实施则是以能源结构调整为突破口，有效促进了地方产业结构的调整和经济的升级转型。
3.节能减排技术的推行.为我国实现能源安全、应对气候变化等作出了重要贡献。能源问题是当前我国经济社会发展所面临的最重要的问题之一。节能减排工作所遵循的“提升旧能源使用效率.提高新能源使用比率”的思路，不断推动我国在能源领域的技术创新。这种技术创新所形成的能源产品替代，逐步完善了我国能源安全战略框架。由能源替代所带来的温室气体排放量减少、能源消耗所产生污染物排放量的降低等一系列连锁反应，使得节能减排工作成为我国应对气候变化和环境保护的又一突破。
（二）节能减排的推进过程具有自上而下的特征
节能减排工作的推进特征，一方面.源于我国中央与地方的权力架构：另一方面，源于其本身的全局和公益特征。事实上，节能减排的公益特征与许多地方政府的发展思路是不相符的。同时，我国正处在后金融危机时代的战略机遇期.如果仅通过开展试点试探性地开展节能减排工作，那就会使我国错失提升总体经济发展质量.提高经济系统对抗国际风险能力.把握新兴经济增长点，增强企业和产品国际竞争力的最佳时期。因此，自上而下全面铺开式的节能减排工作是迫切而必要的，事实证明，也是非常有成效的。
（三）节能减排的指标设置具有全过程控制雏形
从当前我国节能减排的指标设定上看，两个环保指标（SO2排放量和COD排放量）都是末端治理指标，而节能指标则为清洁生产指标。这种设定，使得节能减排工作有助于构建由末端到前端全过程控制的环境管理体系，体现了未来节能减排向全过程控制方向发展的必然趋势，但如何使得以生产过程控制为主的节能工作和以末端治理为主的环保工作在技术和管理上有机对接，是需要探索的问题。
（四）节能减排在具体执行上存在变相达标风险
节能减排制度安排的一个最大特点是其强制性。由于问责制和“一票否决”制，使地方政府对确保节能减排目标完成的重视.在某种程度上已超过了确保GDP增长率的目标.但这种制度安排又产生了变相达标的风险：当通过常规措施难以达到节能减排目标时，地方政府可能采取一些非常规的措施来强行达到目标，这就可能会对正常的经济运行产生影响。事实上，这种变相达标风险产生的根本原因.是地方政府对行政手段的过渡使用和市场调节力量的缺失。
（五）我国政策目标的设定存在效益悖反现象
在我国政策目标的设定上.短期政策目标以及应对突发性事件政策目标和较长期政策目标往往会存在矛盾.从而易产生“效益悖反”的现象。节能减排目标是一个五年目标，属于中长期政策目标：而我国为应对2008年发生的全球金融危机而提出的2009年的“保8”目标，是一个短期目标。一方面，政府需要通过保证GDP的增长目标来复苏经济：另一方面，复苏经济就增加了节能减排目标实现的难度。同时，由于不同目标实现先后顺序的不断变化.政策的执行成本也会进一步增加。2009年.“保增长”被放在主要的位置.而从2010年年初开始.随着形势的变化，“保增长”又被放在相对次要的位置，而调结构和节能减排成为更重要的任务。但由于为实现保增长目标而进一步加大了节能减排目标实现的难度，使得政府为完成节能减排目标所需支付的额外成本大幅增加。因此，如何最大程度地消除我国不同政策目标的“效益悖反”现象，是需要深入思考的问题。
三、“十二五”时期节能减排工作政策建议
（一）节能减排推进阶段应与经济发展阶段相适应
节能减排作为我国资源节约和环境保护工作的重要环节，其推进阶段应与我国经济发展阶段相适应。实施较为严苛的新型政绩评价标准，不仅打击了地方政府发展经济的积极性.也影响其探索发掘经济转型的新经济增长点，从而陷入不知所措的境地。节能减排工作的开展实际上可视为中央政府的一种缓慢渗透型战略，旨在最终将绿色GDP逐渐渗透到地方政府发展经济的理念中去。因此，整个节能减排的推进过程以及每一个阶段，都应与经济发展相适应，才能使中央政策执行效力达到最大化。
（二）节能减排推进模式应以完善市场机制为目的
当前，我国的节能减排所采取的模式是政府推动型.相比市场推动模式而言.政府推动模式更加耗费财政资源。但是，由于处在当前经济发展阶段.强有力的制度安排是节能减排工作顺利推进的前提，政府推动模式也是一种不得已而为之的选择。因此，必须清醒的意识到，这种推动模式在执行过程中是存在变相达标风险的，是不可持续的。在未来5年时间里.众多的不可知的政策因素可能会阻碍节能减排目标的实现，这就需要市场的力量来完善节能减排的制度体系。通过建立排污交易市场等柔性方式来替代政策刚性.应是节能减排推进模式演化的最好选择。
（三）节能减排指标设置应以实现绿色增长为目标
当前的节能减排的指标主要是以控制末端排放的指标为主，但随着我国资源节约和环境保护形势的变化.自然资源（不包括能源）大量消耗和固体废弃物大量排放的趋势，必须得到根本性的扭转。因此，在“十二五”或更远期的规划纲要中，节能减排指标设置的范围应逐步延伸：经济系统前端的自然资源消耗（如资源生产力指标）和废弃物的循环利用（如循环利用率指标）等相关指标应逐步纳入，从而在节能减排的同时，培育实现经济转型的新经济增长点。
（四）不同政策目标制定应以消除效率悖反为考量
政策是政府对宏观经济进行调控的主要手段.而通过政策目标（定量）的实现程度来衡量政策执行力的有效性，是对政策本身效率进行考核评价的重要依据。由于政策的提出往往受时间、地点、主要矛盾的局限，存在对不同时期、不同区域政策目标实现的相容性考虑不足的问题。因此，有必要在包含政策目标的政策出台前对其实施影响进行综合评价，既包括对政策本身执行过程的成本收益分析，也包括了某一较新政策对较早政策的影响评估。由于我国各个部门都可能从自身利益出发出台各自的政策，这种政策综合评价就显得更加必要，从而最大程度地消除因部门利益冲突所增加的政策成本。为此，建立我国政策数据库和综合评估系统是当前我国决策者需要解决的一个重要问题。
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