| “十二五”时期中国资源型城市援助政策的调整思路 |
| 时慧娜，魏后凯 2011-03-23 |
| 摘 要： |
本文探讨了国家对资源型城市实行援助的科学基础、标准和重点领域，提出根据资源枯竭、相对衰退、接替产业发展难度、社会负担、生态环境压力、地方财力等标准，综合确定今后国家支持或重点支持的资源型城市，国家援助政策的重点应集中在产业转型、社会发展和生态环境治理等领域。最后，作者提出了“十二五”时期国家对资源型城市援助政策的调整方向。 |
| 关键词： |
资源型城市，问题区域，援助政策，接替产业 |
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资源型城市是指依托本地自然资源发展起来、以资源性产业为主导的专门化职能城市，包括矿业城市和森工城市。目前，中国共有各类资源型城市118座，约占全国城市总数的18%，涉及总人口1.5亿人。在当前新的形势下，深入探讨国家对资源型城市实行援助的科学基础和标准，确定国家援助的对象和重点领域，提出未来国家援助政策的调整方向，对于推动形成区域协调发展新格局具有十分重要的战略意义。
一、国家对资源型城市实行援助的科学基础
从发展转型面临的问题看，资源型城市大体可分为三种类型：一是处于成长期的资源型城市，其资源储量仍较丰富，面临的问题较少，完全有能力依靠自身力量解决发展限制；二是处于成熟或衰退期的资源型城市，虽然其资源性产业出现了衰退迹象，但是其接替产业发展基础较好，发展潜力大，或者已经顺利实现了发展转型，这些城市也不需要国家投入大量的财力物力进行援助；三是那些资源型产业出现衰退，或者资源面临枯竭，其发展遭受到瓶颈制约，而依靠自身力量又无法走出困境的问题型资源型城市，这些城市应该成为国家援助的重点对象。
目前，有关部门和一些学者仅仅从资源枯竭角度来探讨国家对资源型城市的援助问题，将国家对资源型城市的援助视为对资源枯竭型城市的援助，而资源枯竭只是衡量是否给予援助的主要标准之一，不能作为是否给予援助的全部内容。从理论上讲，并非所有的资源型城市国家都需要给予支持，也并非只要资源枯竭就必须对其进行援助，国家援助的只能是那些处于相对衰退或者面临资源枯竭和诸多困难、自身无力持续发展下去、确实需要国家帮助的问题型资源型城市。对于那些虽然资源面临枯竭，资源性产业出现了衰退迹象，但如果其接替产业发展基础较好，发展潜力大，或者已经顺利实现了发展转型，这些城市就不需要国家投入大量的财力物力进行援助。在欧美国家，中央政府对资源型城市给予政策支持的都是针对资源枯竭及产业衰退等萧条地区而言的，很少有带“普惠制”性质的面向所有资源型城市的援助政策。因此，单纯的资源型城市本身并不能成为中央政府给予政策援助的依据，资源枯竭也并非是决定是否给予援助的唯一标准。
国家之所以要重点对这些问题型资源型城市实施援助，主要有四个方面的理由：一是从理论上讲，在社会主义市场经济条件下，资源配置的效率问题主要依靠市场机制来解决，中央的区域政策主要是根据公平原则，对问题区域实行“雪中送炭”，而不是对发达的繁荣区域“锦上添花”。其次，由于矿产资源开发具有生命周期性，因此依托当地矿产资源发展起来的资源型城市，一旦面临资源枯竭，将会导致大量矿业企业关闭，进而影响到资源性产业的增长甚至导致其走向衰退，造成大量失业和社会稳定问题。对于那些没有及时培育起接替产业的资源枯竭城市，由中央政府进行援助，帮助它们尽快实现转型，是十分必要的，也是中央政府的职责所在。第三，资源型城市过去曾为国家工业化作出过重大贡献。在传统的计划经济体制下，由于资源产品定价较低，加上国有企业实现的利润全部上交，因此，在过去较长一段时期内，资源型城市创造的价值有相当部分被转移出去了，而长期累积的历史遗留问题，如企业办社会、银行呆坏账、生态环境欠账等，却留给了企业和地方政府。在这种情况下，中央政府对这些资源型城市实行援助政策，也带有一定的补偿性质。第四，目前不少资源型城市生态恢复和环境治理的任务十分繁重，这些生态环境问题大多是历史形成的，按照现行的“谁开发、谁保护、谁破坏、谁治理”原则，有不少已经找不到造成破坏和污染的主体了。如有的国有企业已经破产，有的民营企业挣了钱以后就走了，其结果是把这种生态成本、环境成本等甩给了政府，这种遗留的外部成本需要由中央政府和地方政府来共同承担。
二、国家对资源型城市实行援助的标准
既然并非所有的资源型城市都需要国家援助，国家援助的重点主要是那些问题型资源型城市，这样就需要制定科学的标准来确定问题型资源型城市，并以此作为国家援助对象的依据。根据问题型资源型城市面临的现实困难，我们认为，对于已界定出的资源型城市，应根据资源枯竭、相对衰退、接替产业发展难度、社会负担、生态环境压力、地方财力等标准，建立相应的评价指标体系，采用定性与定量相结合的方法，在进行综合评价的基础上，进一步确定今后一定时期内国家支持或重点支持的资源型城市，以此作为国家实行政策支持的依据。
1.资源枯竭标准。资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型，城市在经济上严重依赖当地资源开采、加工，资源性产业一业独大，产业链条短，城市可持续发展能力极弱。资源枯竭将直接引致地方主导产业发展滞缓甚至停滞，使整个城市陷入经济衰退局面。因此，资源枯竭程度是确定是否实行国家援助的主要标准之一。例如，关键矿产资源开采年限的长短、因资源枯竭导致矿井关闭的数量多少等，应该成为国家给予政策支持的重要标准。
2.相对衰退标准。经济衰退直接制约地区可持续发展，是考虑是否给予国家援助的关键因素之一。针对资源型城市，要重点考察其资源性主导产业和总体经济是否处于相对衰退状态。主要指标有：资源性主导产业多年平均增长速度；近年来地区生产总值（GRP）或工业增加值平均增长率；人均GRP或工业增加值相对水平的变化。如果增长速度持续较低，且低于全国各地区同期平均增长速度，说明资源型城市增长处于相对衰退之中，其经济总量在全国的地位和人均GRP或人均工业增加值相对水平将趋于下降。
3.接替产业发展难度标准。资源型城市多以资源性产业作为主导产业，不少资源型城市的资源开采殆尽，资源枯竭现象严重，但是如果接续替代产业发展较好，也没有必要对资源枯竭的城市进行援助。关键是那些资源枯竭，但是接替产业依靠自身力量难以发展起来的城市，尤其是因矿业开发而兴建或发展起来的城市，由于矿业在城市产业结构中占据主导地位，相应的采掘业与配套产业作为主导产业形成了紧密的产业链，产业关联度大，配套产业的依附性强，整个城市经济发展对资源具有高度的依赖性，城市产业结构难以对资源性产业的衰退产生缓冲作用，产业转型的基础薄弱，短期内难以找到能有效利用原有产业基础发展地方经济的接续替代产业，由此出现资源性产业的衰退与接续替代产业发展困难并存的局面。如果不及时建立起接替产业，则整个城市的经济运行将陷于困境，城市的可持续发展面临威胁。因此，应把接续替代产业发展难度作为政策援助的重要标准。当前可以重点考察以下四个方面：一是资源性产业所占产值比重的大小；二是资源性国有企业技术改造投入的比重；三是资源性国有企业的技术装备水平；四是接续替代产业所占产值比重。
4.社会负担标准。资源型城市所承担的各种社会负担大小，应是国家确定是否给予政策援助的优先标准。这些社会负担大都是历史时期遗留的，如不尽快加以解决，很容易引起和激发各种社会矛盾。如失业问题，由于随着可开采资源的数量逐步减少、矿山的关闭以及国有企业改制等，许多工人被迫下岗，这些下岗工人技能单一、年龄较大，其身体素质和文化素质难以适应新形势的需求，就业能力差，加上地方吸纳能力又较弱，就业和再就业压力大。同时，国有企业债务负担、社会保险资金缺口等，直接影响企业遗留问题的解决和社会保障体系建设，都包含着潜在的不稳定因素，应视为是否成为援助对象所需考虑的标准。
5.生态环境压力标准。随着资源的不断开发，加之城市规划和管理滞后，资源型城市生态环境恶化问题越来越严重，大多数资源型城市面临的生态环境压力非常突出。目前，中国每年85%的工业废弃物来自矿山开采，因长期开采造成大面积的地表沉陷和生态破坏，棚户区连片分布，区域性环境污染严重等，其生态修复和环境治理需要投入大量人力和物力。因此，对那些缺乏能力的资源型城市，国家应给予相应援助。
6.地方财力标准。由于地方财源有限，加上历史包袱较重，资源型城市大多财政紧张，地方财政收支严重失衡，缺口较大。而资源型城市当前所面临的问题又比较复杂，皆需要投入大量的物力和财力，单纯依靠地方政府（包括省和城市政府）是难以根本解决的，确实需要中央政府在资金和政策上给予大力支持。因此，可以考虑将地方财力大小作为重要的标准。地方人均财力越小，中央政府越应优先给予支持，或者给予支持的力度要更大。
根据以上6个标准，在资料可得的情况下，可以建立相应的评价指标体系，对资源型城市进行综合评估。表1列举了国家援助资源型城市的主要判别标准。根据综合评价的结果，最终确定需要国家援助的问题型资源型城市。
当然，由于各个资源型城市情况差别较大，一些城市可能在某些方面问题比较严重，而在其他方面可能问题不太突出。因此，在评估过程中，应采取定性与定量相结合的办法。一些关键性指标应设计出临界值（阈值），作为入选的门槛。
表1：国家援助资源型城市的判别标准
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判别标准 |
判别指标 |
判别依据 |
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1.资源枯竭标准 |
关键矿产资源的开采年限 |
较短 |
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因资源枯竭而关闭的矿井数量 |
较多 |
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2.相对衰退标准 |
资源性主导产业多年平均增长速度 |
低于平均增速 |
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近5年GRP或工业平均增长率 |
低于平均增速 |
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人均GRP或工业增加值相对水平 |
趋于下降 |
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3.接替产业发展难度标准 |
资源性产业所占产值比重 |
较高 |
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资源性国有企业技术改造投入比重 |
较低 |
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资源性国有企业技术装备水平 |
较低 |
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接替产业所占产值比重 |
较低 |
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4.社会负担标准 |
近3年平均城市登记失业率 |
较高 |
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国有企业债务负担 |
较重 |
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社会保险资金缺口 |
较大 |
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5.生态环境压力标准 |
采空区和地表沉陷区面积 |
较大 |
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棚户区面积 |
较大 |
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区域性环境污染问题 |
较突出 |
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6.地方财力标准 |
人均地方可支配财力 |
较低 |
三、国家对资源型城市实行援助的重点领域
国家对问题型资源型城市给予援助是十分必要的。但是，随着改革开放的深入推进以及社会主义市场经济体制基本框架的建立，政府调动资源的能力和作用已日益下降。在这种情况下，必须区分政府与市场的边界，明确政府间的职责分工，充分发挥政府与市场的双重调控作用，调动中央和地方两个积极性。因此，国家对资源型城市实行援助必须建立在充分发挥市场配置资源的基础性作用之上，集中力量，突出重点，向产业转型、社会发展和生态环境治理等领域倾斜。
1.支持产业转型和创新体系建设。随着资源开采殆尽，资源型城市传统资源性产业将趋向衰落，企业关闭破产现象将日益增加，因此，当前亟需加强技术创新和新产品开发，积极发展接替产业，促进产业转型升级，以增强地区经济活力和可持续发展能力。（1）支持接替产业发展。结合各地产业基础，以提高经济效益、增强经济实力和增加就业岗位为中心，实行产业链延伸战略，国家在资源综合开发和深加工等方面的重大项目向资源型城市倾斜，鼓励国内外民间资本发展接替产业，以项目带动企业集聚和产业链延伸，促进接替产业快速发展。（2）支持区域创新体系建设。
2.支持国企改革和扩大开放。资源型城市国有经济比重大，下岗、离退休人员比重高，历史遗留包袱重，开放型经济发展滞后，体制性障碍和深层次矛盾突出，今后改革开放的任务仍十分繁重。为此，要加大对资源型城市国企改革和扩大开放的支持力度，以培育和增强其自我发展能力，形成自我发展机制。（1）支持深化国企改革。（2）支持进一步扩大开放。
3.支持居住环境改善和社会保障体系建设。（1）支持完善社会保障体系。（2）支持棚户区改造，改善居住环境。重点支持连片分布的棚户区的改造工作。一是扩大棚户区改造项目的覆盖范围，将东北三省的棚户区改造经验扩展到中西部资源型城市；二是建立稳定的改造资金来源渠道，制定合理的改造规划，利用多种途径，如商业开发、小区建设、联合开发等，分阶段、分类型对棚户区进行改造；三是做好棚户区居民安置工作；四是将棚户区改造与城市规划结合起来，站在城市乃至区域整体布局的角度进行统筹开发和改造。
4.支持生态环境治理和基础设施建设。（1）支持生态环境治理。一是拓宽对采煤沉陷区的治理范围。对于过去开采已形成沉陷但目前显现不明显或逐步显现的，国家也应纳入补偿或帮助治理的范畴。二是支持对废弃资源再利用技术的研究开发。露天堆放的煤矸石、粉煤灰不仅侵占了大量的土地，而且严重地污染城市环境，加剧了生态环境的恶化。国家应加强研究并支持对矸石山、粉煤灰等堆积物的综合利用，并在信贷资金、税收等方面对综合开发利用废弃资源的企业实行特殊支持；三是加强对资源开发利用的规范化管理。（2）支持基础设施建设。
四、未来资源型城市国家援助政策的调整方向
1.制定合理的资源型城市援助规划。目前国家的援助对象主要局限于列为试点的44个城市（地区），而从长远来看，需要援助的资源型城市范围还较宽广，因此，在现行的对试点城市进行援助之外，很有必要对需要国家援助的资源型城市进行全面规划。
（1）合理确定援助对象。目前国家确定的44个资源枯竭城市主要是依据资源枯竭单一标准来界定的。显然，仅仅依据资源枯竭标准来确定国家援助的对象是远远不够的。比如，有些资源型城市虽然目前资源未面临枯竭，但生态环境和社会问题却较为突出；有些资源型城市虽然资源枯竭了，但由于顺利实现了发展转型，面临的各种问题并不突出。因此，应根据资源枯竭、相对衰退、接替产业发展难度、社会负担、生态环境压力、地方财力等标准，在进行综合评价的基础上，合理确定需要国家援助的资源型城市。
（2）清晰定位援助目标。充分提供就业岗位，保障民生，促进产业转型和可持续发展是对资源型城市进行援助的主要目标。对于不同类型的资源型城市，国家确定的援助目标也应有所侧重。比如，针对煤炭资源枯竭型城市，生态环境破坏严重，地面塌陷现象普遍，居民住宅安全隐患较多，援助政策的目标可适当考虑向住房和塌陷地治理方面倾斜；森工类城市则是砍伐现象严重，在制定政策目标时就要考虑向林业可持续发展方面倚重。
（3）适时调整援助政策。资源型城市的发展具有阶段性，面临的问题也并非一成不变。对处于不同发展阶段的资源型城市，国家的援助政策也应有所不同，即在横截面上，应考虑对不同类型的资源型城市实施不同的援助政策，而在某类或某一资源型城市发展的纵断面上，应考虑不同阶段实施不同的援助政策，只有这样，才能够激发资源型城市自身的发展潜力。
2.加快建立资源开发利用补偿机制。（1）将资源型城市纳入资源税改革范围。根据目前情况，可以考虑将资源税的征收比例提高到销售价格的5%～10%左右，或者根据不同资源产品具体确定税率，这样既有利于提高地方政府的可支配财力，又有利于资源永续利用。（2）加大资源型城市税收返还力度。（3）建立资源开发补偿专项基金。可以考虑从目前征收的资源税、矿产资源补偿费中抽取一定的比例，加上中央和地方财政（省级和市级财政）的投入，设立资源开发补偿基金，用于保护和恢复被破坏的生态和地质环境，提高可持续发展能力。
3.加大对产业转型的援助力度。（1）增强对衰退产业退出的援助力度。（2）加大对接续替代产业的扶持力度。从澳大利亚、日本、欧盟等一些国家和地区的资源型城市发展经验来看，实现资源型城市可持续发展的重要途径就是大力发展资源型城市的接续替代产业。当前，可以考虑通过财政专项拨款、财政参股、财政贴息、项目投资等方式扶持接续替代产业发展。（3）建立产业结构调整专项基金。在中央财政的支持下建立国家资源型城市产业结构调整专项基金，主要用于四个方面：一是支持资源型城市工业升级；二是支持发展新兴的接替产业；三是矿山关闭后，用于下岗工人的再培训和安置问题；四是矿山开采引起地面塌陷后，进行土地修复和环境保护等工作。基金来源可以通过征收矿产开采费、资源税等方式获取。
4.加快国企改革步伐，推进企业多元化进程。（1）加快国有企业改革与重组步伐。（2）积极鼓励企业多元化发展。（3）创造良好的金融支持氛围。在资源枯竭城市，一方面，原有部分资源型企业对金融机构的债务积压严重，金融机构不愿再贷款给这些老企业；另一方面，新的中小企业由于没有足够的担保能力亦得不到金融机构的资金支持。这使得整个金融信贷环境不利于资源型城市的产业转型和可持续发展。可以考虑根据原有主导产业及接续替代产业的发展状况，制定存量信贷资金投向的调整规划，用于指导地方金融机构制定相应的阶段性的资金投入退出计划。
5.完善社会保障体系，促进居民安居乐业。（1）积极推进就业，完善社会保障体系。（2）进一步加大棚户区改造力度，改善居民居住条件。
6.重视环境修复工作，重建良好生态环境。生态环境破坏严重是多数资源型城市面临的普遍问题。当前，加强对资源型城市的环境修复工作，可以从以下几个方面展开。（1）建议由国土资源部专门负责矿区土地复垦保证金制度的实施，负责保证金的测算、返还、审查等相关工作。（2）把矿区复垦和环境修复作为资源枯竭城市考核地方政府官员业绩的指标之一，把生态环境改善同地方政府官员的切身利益衔接。确保各项政策和修复资金的使用效果。（3）建议国家有关部门在安排土地开发整理项目、水资源修复项目、环保项目时，适当向资源型城市倾斜。第四，重视和做好土地复垦规划，并从征收的土地复垦费中拨出一部分资金，加大矿山废弃土地的复垦力度。
7.建立和完善援助政策的保障机制。建议组建专门机构来统筹资源型城市的转型发展问题，负责研究制定全国资源型城市转型发展规划、国家援助政策以及部门间协调、监督管理等工作。这也是发达国家资源型城市成功转型的经验之一，如德国政府为促进鲁尔老工业区的转型，成立了鲁尔煤管区开发协会，专门负责编制具有法律意义的总体规划。
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