| 推进主体功能区形成需完善财政转移支付制度 |
| 陈雷 2007-07-24 |
| 摘 要： |
推进主体功能区形成是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设和谐社会的重大举措。作为一项开创性的举措，这项工作既涉及到一系列理论创新、技术创新，也离不开政策创新，而财政转移支付政策是政策创新中的关键环节。文中总结了中国财政转移支付制度现状、问题及改革方向，分析了推进主体功能区形成的财政政策选择原则。并且，在不打破现行财政转移支付体系的整体统一性，不违背财政体制改革的大方向的前提之下，提出合理界定中央政府和地方政府的支出责任等六点推进主体功能区形成的财政转移支付政策建议。 |
| 关键词： |
主体功能区，财政转移支付，区域发展，财政政策 |
|
|
推进主体功能区形成是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设和谐社会的重大举措。国家“十一五”规划《纲要》明确提出了推进主体功能区形成的战略任务。作为一项开创性的举措，这项工作既涉及到一系列理论创新、技术创新，也离不开政策创新，而财政转移支付政策无疑是政策创新中的关键环节。
一、中国财政转移支付制度现状、问题及改革方向
1994年分税制改革以来，为均衡地区间财力差距，促进各地基本公共服务均等化，我国在保留改革前结算补助等专项支付项目的同时，建立和完善了政府间转移支付制度。但由于现行的政府间财政转移支付制度在很大程度上是原有体制下分配格局的延续，照顾到了既得利益，从而使这一制度存在不少问题。一是财政支出责任划分缺乏明确的法律界定，执行中中央与地方支出责任划分边界不规范，存在缺位、越位现象；二是中央财政在全国财政收入中所占的比重过低，以纵向转移支付为主导致中央的转移支付任务负担过重，财力不足；三是税收返还制度在保证地方既得利益的基础上对所有地区无差别的基数法税收返还，不仅不能解决历史原因造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定并固化了这一差距，有关研究表明，税收返还在调节地区间财力差异上是低效的；四是财力性转移支付中，一般性转移支付规模较小，计算公式还不完善；五是专项转移支付的比重较高，资金安排的随意性较大，难以实现地方公共服务均等化的初衷；六是省以下政府间转移支付体系不完善，省级以下政府间财政支出责任更为模糊，各地做法差别较大。
财政转移支付制度的目标定位于促进地区间公共服务均等化。具体改革方向是：一是科学界定中央政府与地方政府间的事权财权，加快转移支付立法；二是在保持分税制框架基本稳定的前提下，完善中央与地方共享税分成办法，适当提高中央财政集中程度；三是加大并规范一般性转移支付，建立科学合理的转移支付体制，在收支计算方法上，实现从“基数法”向“因素法”的转变；四是进一步规范专项转移支付制度，控制专项转移支付规模，调整优化专项转移支付结构，减少专项转移支付项目的随意性和盲目性；五是完善省以下转移支付制度，加大省级财政调节财力差距的责任；六是采取纵横交错的转移支付模式，减轻中央财政的压力，其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。
二、推进主体功能区形成的财政政策选择原则
编制主体功能区规划是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，并在区域发展总体战略基础上，进一步明确哪些区域要开发，哪些区域不能开发。形成主体功能区必将对各地财政的财力和支出规模造成影响。为保证开发程度不同的区域之间公共服务水平的均等化，需要国家加大对限制和禁止开发区域的转移支付力度，调节地区间财力差距。从这个意义上讲，主体功能区推进地区间公共服务均等化的目标与财政体制改革的目标实际上是一致的，一套科学完善的一般性转移支付体系最终是能够适应主体功能区的要求的。
推进主体功能区形成的财政政策需要遵循以下原则：一是服从于统一的财政转移支付体系的原则。选择推进主体功能区形成的财政政策必须在不打破现行转移支付体系整体统一性的前提下，通过在公式法中添加因素、改变转移支付系数或者设置一些体现国家政策导向的转移支付类别，实现对不同类型的主体功能区区别对待、分类引导的政策目标。二是与财政体制改革方向相协调的原则。主体功能区的形成与财政转移支付制度的规范和完善二者应是相互促进、相互补充的关系。三是主体功能区形成的步骤与财政转移支付能力相协调的原则。四是财政政策与其他政策相配合的原则。推进主体功能区形成的财政政策应与人口、土地、投资、产业等政策相互协调、相互补充、相互促进，以增强整体政策效果，提高国家宏观调控能力。
三、推进主体功能区形成的财政转移支付政策建议
在不打破现行财政转移支付体系的整体统一性，不违背财政体制改革的大方向的前提之下，本文提出如下政策建议：
（一）合理界定中央政府和地方政府的支出责任。国家级主体功能区主要是选择那些主体功能突出，对于国家整体的国土开发和生态环境保护具有重要意义的地区，原则上推进国家级主体功能区形成的政策和保障由中央政府负责，而省级主体功能区的相应政策和保障由省级政府提供。主体功能区的划分对于中央和地方政府之间的事权和支出责任的划分提出了新的要求，注入了新的内容；从另一个角度看，主体功能区的形成也为合理界定各级政府的事权和支出责任提供了很好的依据。
（二）逐步建立考虑主体功能因素的财力性转移支付框架。第一，在分档确定一般性转移支付系数时，考虑主体功能区的因素，适当提高限制和禁止开发区的转移支付系数，降低重点开发区的转移支付系数，以体现财政对放弃开发权的地区的倾斜，并通过纵向转移支付的形式体现横向转移支付的目标。第二，参照民族地区转移支付，设立限制开发区和禁止开发区转移支付类别，灵活采用增量返还、定额补助和比例补助等方式，加大对限制和禁止开发区的转移支付力度，切实起到均衡区域财力和公共服务能力的作用。第三，参照农村税费改革转移支付和调整工资转移支付，结合现有的退耕还林、退牧还草转移支付，对推进主体功能区形成造成的增支减收按照一定的系数予以补偿，降低主体功能区形成对地方财力造成的影响，实现平稳过渡。
（三）适度增加用于环境保护和生态修复的专项转移支付。为保证人与自然、经济与生态协调发展目标的实现，应适度增加用于各区域尤其是限制和禁止开发区环境保护和生态修复的专项转移支付，做到不仅在一般财力上向限制和禁止开发区倾斜，在财政支出结构上也要向环境保护和生态修复倾斜，切实履行公共财政的职责。
（四）奖补结合、财政政策与其它政策相结合。参照“三奖一补”转移支付的作法，结合推进主体功能区的其他政策鼓励方向，对符合主体功能区发展方向的作法予以奖励。通过“以奖代补、奖补结合”的方式，调动各级政府的积极性，鼓励他们采取符合主体功能区要求的政策措施，鼓励省级政府设立本级限制和禁止开发区。
（五）加快发展横向转移支付。应结合推进主体功能区形成这一契机，加快发展重点和优化开发区向限制和禁止开发区的横向转移支付，以体现开发地区向因保护生态环境而放弃开发权的地区的补偿。应探索灵活的转移支付方式，赋予不同地区同样的开发权，重点开发区通过购买限制和禁止开发区的开发权来实现开发目标，同时实现重点开发区向限制和禁止开发区的横向转移支付。
（六）规范省以下财政转移支付制度。可以结合“省直管县”试点，试行针对国家级限制和禁止开发区的减少财政管理层级的作法，中央财政的转移支付经省级财政直接拨付到作为限制和禁止开发区的县级行政区，并严禁截流挪用。另外，省级政府也应根据自己的财力，对国家级和省级限制和禁止开发区域制定相应的财政转移支付政策，并逐渐建立长效机制，切实保障政策的顺利、有效执行。
|
|
|
