| 土地制度与中国城市结构、产业结构选择 |
| 袁志刚，绍挺 2011-01-13 |
| 摘 要： |
在比较了世界各国的城市结构模式后，我们首先分析了我国城市结构呈现“扁平化”分布的原因。接着，基于我国的地理条件和能源、粮食安全的考虑，本文提出未来我国的城市结构必须以大都市圈模式为主，即在东部沿海地区形成以长三角、珠三角和环渤海三大都市圈为核心的人口、产业高度集聚的城市群。但是要想完成城市结构从目前的“扁平化”分布向大都市圈模式的转变，土地制度的改革是突破口，中央政府需要给出各类指导性计划，地方政府则要转变职能，主要用来提供公共品。 |
| 关键词： |
城市结构，产业结构，土地制度，中央和地方政府 |
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一、引言
一个国家的城市结构体系的形成与其地理特征、制度演变（包括土地制度、产业组织演变）、全球化水平和人口迁移特征都密切相关。发达国家的城市化进程一般要持续百年以上，主要是依靠市场的自发力量推动的。但我国城市化水平的迅速提高，是市场和政府共同推动的，政府在其中起了很大的作用。2008年，全国城镇人口达到6.066亿，城镇化水平是45.68%。按照每年提高1个百分点来计算的话，到2020年可以达到60%左右的城市化水平。按照估算，城市化水平只要提高1个百分点，就会有1000-1200万农村剩余劳动力从农村转移到城市（顾朝林，2010）。麦肯锡全球研究所（MGI）2008年的研究报告认为，到2025年我国将有大约10亿人居住在城市，城市化水平达到73%，将出现219座百万人口大城市；24座500万人口的特大城市；15个平均人口规模达到2500万的超级城市，或是11个平均覆盖人口超过6000万相互之间紧密联系的“城市群”或“都市圈”。
在推动这一城市化进程中，以东部三大经济带（长三角、珠三角和环渤海）为代表的都市圈将会起到重要作用。这里有深刻的制度性因素在起作用，其中就包括我国的土地制度、产业结构以及政府的偏向行为在内。所谓经济增长的空间结构概念，要回答的是以下这些问题：城市化过程中需要多大的空间集聚水平，有多少增长份额是需要集中在特大城市或者大都市圈中去实现？城市结构变动如何跟国家的产业结构的变动联系起来？在大都市圈中基础设施建设、土地利用规划要采取哪些最优的空间布局？这都需要我们基于效率和公平的原则进行科学的评估，从而确定一个国家在经济增长和发展过程中的最优城市结构和产业结构体系。
本文认为，我国目前的城市结构呈现“大城市发展不够、中小城市数量过多”的失衡状况，城市空间结构呈现全国内在分工协作不够，城市功能层次不明显，加上产业结构同构，功能建设重复，资源集中和配置效率低下，无法形成大都市圈的空间结构，最终导致全国产业结构的国际竞争力低下。这样的空间结构载体既不符合我国平原面积少且集中分布在东部沿海地区的地理特点，也不利于粮食安全和能源安全等国家战略目标的实现。因此，尽快启动土地制度、户籍制度以及金融制度等一些重大制度变革，让更多的人口和要素顺利集聚到东部沿海地区，在都市圈内发挥最高的人口和市场规模的集聚效应，是决定我国未来城市竞争力和粮食、能源安全保障的根本途径。
二、世界城市结构与产业结构演变的模式
这里我们以美国、日本、“四小龙”的经济发展为例，结合历史上全球产业的四次重大转移过程，来梳理一下世界城市结构与产业结构的演变历程。
1.美国的“分工结构”模式。美国采取的是全国城市分布较为均匀的结构，就是从空间结构角度来看，东中西城市都有相应的功能布局，都市圈分布也较为均匀，没有出现单一的具有绝对经济比重、功能覆盖全国的特大都市圈。这是由于美国有着平原面积广阔的地形，国土面积的70%以上都是平原，人均平原面积约为1.5万平方米。美国在1870～1940年工业化水平快速提高的过程中，大西洋沿岸和其他交通沿线的大城市迅速发展壮大。1950～1980年，以大城市为中心的大都市圈由169个增加到318个，人口由8485万增加到16943万，在全国总人口中的比重由56.1%上升到74.8%，其中18个巨大都市圈分别占全部大都市圈人口和全国总人口的45.6%和34.7%。20世纪70年代初，美国制造业和第三产业就业人数的314聚集在大都市圈内。
2.日本的特大“都市圈”模式。日本土地资源结构与中国相似，比较易于利用的土地面积（平原）只有国土面积的20%，人均平原面积只有830平方米左右，只有美国的3%。在农业生产方面，水稻的密集种植以及粮食尽可能依赖本国（日本长期将水稻作为战略性资源），这都需要大量的耕地资源作保障，加剧了城市化用地的紧张程度。跟美国不同，日本的城市结构是特大都市圈模式，大城市比美国要多。伴随着20世纪50年代欧美产业的第一次转移，日本走上了工业化与城市化道路，其三大都市圈的形成背后有深刻的原因，在20世纪80年代以来全球化的快速推进，随着日本的许多产业向四小龙转移，“雁形效应”日益凸现，日本产业结构高度化，资本运营中心和技术中心逐渐形成。在1950～1980年间，日本的城市人口增加了3000万，其中70%集中在三大城市圈（东京、名古屋、大阪），30%集中在地方城市。只占全部国土面积10.4%的三大城市圈在1970年集中了全国43.5%的人口。东京大都市圈是世界上最大的城市聚集体，以8.51%的国土面积集中了全国31.6%的人口（2000年）。每个都市圈都有一套相对完整的产业体系，三大都市圈之间的经济贸易活动不多，都市圈内部的人口需求基本上可以吸纳掉都市圈内制造业的产品，1980年日本全部货物的平均运距只有73公里，全部货运周转量只有5000万吨公里，这样一方面大大提高土地使用的集约化程度，另一方面可以减少对交通、进而对能源的依赖。
3.“四小龙”城市与产业发展模式。60年代日本产业向“四小龙”的第二次转移，70年代后期“四小龙”产业开始向亚洲四小虎和大陆沿海的第三次转移，由于金融、经济和政治制度（包括与大陆的关系）以及要素禀赋的不同，亚洲“四小龙”在这个产业转移过程中出现“两两分离”的现象。“四小龙”中的韩国和台湾地区向制造产业链的前端发展，提高它们整个产业链中的附加值份额，逐步发展成为制造业的研发中心、产业创新和产业质量推进中心、中间产品和零部件中心；香港和新加坡向三次产业的后端发展，尤其是加快发展制造业服务的现代和高端服务业。这里面的基本背景就是制造业向中国大陆转移，大陆在成为重要的制造业基地后，“四小龙”才有了产业提升和城市功能提升的机会。从城市空间布局来看，亚洲“四小龙”中的韩国和台湾地区的地理特征与日本相仿，而香港和新加坡更是城市经济，它们的城市空间布局也进一步朝着强化特大都市圈的方向发展。目前，亚洲内部的第四次产业大转移正在进行，制造产业由中国东部地区向中西部地区和亚洲发展中国家（如越南等）转移，这一转移必将对我国的城市化进程造成重大影响。
三、我国城市体系的演变过程及当前的城市结构
我国地势西高东低，各类地形占全国陆地面积的比例是：山地33.3%、高原26%、盆地18.8%，平原12%，丘陵9.9%。虽然幅员辽阔，但适合人类居住和耕作的土地不多。根据《全国城镇体系规划（2005～2010）》，我国不适合人类生存和居住的地区占52%，较不适宜地区占29%，适宜地区仅占19%，主要分布在东部平原、四川盆地等地势较为平坦的地区，大规模的城市化建设和都市圈形成需要的平原地区基本上都在东部。这些地区恰恰也是耕地分布最集中、城镇用地与耕地矛盾最突出的地区。由于历史、地理和社会经济发展多种因素的影响，我国的城市空间布局从近代以来就一直呈现自东向西、由密到疏的鲜明特征，建国后虽然国家加强了中、西部地区城市和工业的建设，但整体的城市空间布局并没有根本的改变。目前我国城市的空间分布集中在沿海，尤其集中分布于长江三角洲、珠江三角洲、京津唐和辽中南城市经济圈。以2007年为例，东部地区占全国9.5%的土地面积，分布了43.99%的城市人口，是我国城市分布最密集的地带；中部地区占全国10.7%的国土面积分布了23.21%的城市人口；东北地区占全国8.2%的土地面积分布了10.41%的城市人口；西部地区占全国71.5%的国土面积，仅分布了22.38%的城市人口。
建国以来我国的城市体系演变过程主要可分为以下两大阶段：第一，在1949～1978年的前30年，城市化的动力主要来自中央政府的工业化和现代化主导的行政命令，市场起到的作用很小。20世纪80年代以来，全球化进程发展迅猛，全球生产要素的自由流动，世界产业结构发生重构与转移形成新的产业布局。全球经济发展的这种格局是与我国大城市的发展相辅相成，全球化正在重塑我国的城市体系。第二，在1978～2008年的后30年，珠江三角洲和沿海开放地区利用跨国公司为载体的全球生产要素重组和第四次产业转移的发展机遇，通过吸收FDI和先进技术、管理经验，与国内廉价的土地和劳动力结合，尤其是加入WTO后，经济全球化的推进使珠江三角洲和东部沿海地区迅速发展成为我国重要的城市化空间。
表1：我国城市体系的分布情况（2007）
目前中国城市化过程中存在的种种不合理，集中体现在城市结构不合理以及由此带来的产业结构失衡等相关问题上。以城市体系为例，从城市数量的分布看，2007年我国特大城市占8.85%，大城市占12.52%、中等城市和小城市各占35.42%和43.Zl%。从城市人口分布看，特大城市和中等城市约各占1/3，大城市和小城市共占1／3（表1），“大城市数量不足。中小城市发展过多”是我国城市结构的典型特征。
四、“扁平化”城市结构形成的内在原因
许多国内外研究都表明，城市结构体系的“扁平化”特征会降低城市的集聚能力和规模效应，并会引发产业结构失衡、经济增长方式转型困难以及制造业产能过剩等诸多问题（王小鲁和夏小林，1999；世行报告，2006；AuandHenderson，2006；王建，2008；吉尔和卡拉斯，2008）。第一，会对产业结构失衡、制造业产能过剩起推波助澜的作用，现阶段产业结构失衡主要体现在第三产业发展不足、第二产业发展过度，而大型城市的差异化产品发展不足，恰恰体现在服务业特别是生产者服务业发展不足，中小型城市更多地专注于第二产业的发展，由此加剧了产业结构失衡状态与产能过剩的紧张局面。第二，各中小型城市爆发式、群体性增长，主要是以制造业的差异化产品为主，由于地方政府过度追求GDP总量而采取粗放式的增长，地方经济发展多以环境污染、蚕食子孙后代利益为代价取得的。
接下来我们就要回答，现阶段为什么会形成城市结构体系的“扁平化”特征？原因可能是：
1.工业化和城市化不同步，我国的城市化进程远远落后于工业化。2008年，全国的城镇化水平是45.68%，还不到50%。这就导致大量候鸟式的流动人口，由于受户籍制度、土地制度等约束，其中的大部分人不能拥有城市户籍，最终还是回到农村去。尤其从2003年开始，东部地区的劳动力成本上升很快，加上中央政策对中西部地区发展的各类政策倾斜，中西部人口向东部转移的速度和数量均快速下降，造成了我国大城市尤其是特大城市的人口集聚不足、城市发育不健全，加上农民没法变成市民，第三产业发展所需的人口规模和消费需求也得到很大的抑制。
2.我国的大城市经过30年的发展，城市功能的提升受到阻力，集中体现在政治、金融、科技、教育等制度改革的滞后上。东部地区在上世纪80～90年代，在经济社会领域进行了许多制度上的创新，比如土地批租制、兴办外资企业等，这些制度创新给城市的扩容和功能的提升注入了强大的发展动力。从目前来看，东部沿海地区的三大都市圈在金融、贸易、科教文卫等方面的制度创新严重不足，民营企业在投资门槛、融资渠道和产业进入等方面还面临着许多政策上的歧视，土地、户籍、资本等重大制度的变革由于缺乏在新的政治体制下从各阶层利益重组中获得支持的动力，因此仍然受到严重的束缚和阻碍。因此，在今后一段时期内如果不能在诸多制度层面做出创新和突破的话，从城市结构上就必然体现为东部沿海的大城市难以再发展，中等城市继续变成大城市，中西部城市赶超东部大城市。
3.东中西城市之间缺乏内在的联系。东中西城市之间缺乏内在的由跨国公司活动作为主要纽带的联系，要素流动和优化配置因体制和要素市场发育不全而无法实施，大城市服务功能半径不够长。从日本到亚洲四小龙的发展经验看，它们的城市空间结构演变和城市功能的提升是在全球的产业转移、产业链重组的过程中实现的，这给我们正在经历的产业转移与东部地区特大都市圈的发展提供重要启示：东部特大都市本身在这次产业转移中扮演了何种角色？它们在这个过程中是否走向了产业链的高端？以上海为例，它必须既象中国台湾和韩国那样，做制造业的研发中心和中间产品中心与零部件中心，资本经营中心，以及向香港和新加坡学习，做现代服务业中心。简而言之，东部特大都市只有在为产业的中西部转移服务的过程中，才能扩大自身的服务功能半径，在东中西城市群加强内在联系的过程才能做到城市功能的提升。
4.在全球化中，欧美、日本、四小龙的大城市保持垄断，东部城市发展空间受压。近年来东部地区的要素成本不断上升，尤其是土地、工资、各类能源使用成本和环境治理成本迅速提高，使一些高度依赖资源消耗和劳动力低成本的企业面临生存困境。2008年的全球经济危机进一步加剧了外向型、劳动密集型产业结构的瓦解和转移。在创新机制尚未形成，新的主导产业还没有占据一定比重，东部地区可能会因为传统产业的大量转移而面临失去新的经济增长点的威胁。在制度创新和产业结构提升上难有作为的情况下，东部沿海大城市的大量制造业向中西部和越南等地转移，导致经济发展速度放慢，产业结构与内地重构。进一步地，由于各项制度改革的滞后，在产业结构同构以及较低的人口集聚规模下，现代服务业尤其是金融、资本、科技、教育等需要人口和产业高度集聚的行业不可能兴起，城市功能也只能维持在既有的水平上，难以成为全国性甚至全球的研发、运营以及销售中心。在城市功能难以提升的情况下，城市的扩展也将面临很大困难。结果就是东部的城市和产业结构跟中西部高度相似，都是以制造业为主导、以中小城市为主，出现城市结构和产业结构的“扁平化”分布格局。
5.地区间的竞争造成市场严重分割，阻碍了劳动力、资本向大城市的进一步流动。目前的中央政府和地方政府的行为，尤其是1994年分税制以来的地方政府间的激烈竞争，这种“GDP锦标赛”式的地区间竞争在促进地区经济快速发展的同时，也带来了“地方保护主义”、“重复建设”等弊端，各中小城市都在尽量扩充自己的城市容量和产业规模，造成了产品市场和要素市场在区域间的封锁和严重分割。同时，中央政府出于对区域平衡和新农村建设的考虑，尤其在2003年以后更加偏向发展中西部地区的城市、全国的县城和在建制的重点镇，并从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，加上农民利益在城市中无人代表，导致农民与城市居民间的政治经济学博弈结果只能是农民享受不到城市的各类基本公共服务，最终选择回到农村或者小城镇。中央政府和地方政策的这些行为集中在一起，就会极大地延缓甚至阻碍劳动力、资本向大城市的进一步流动，把人口和产业分散在许多中小城市当中，无法形成跟美日欧、四小龙等可以媲美的特大城市圈。
从历史来看，当前我国“中小城市数量过多”的现象还跟20世纪60年代大搞“三线工程”和20世纪80年代乡镇企业的“异军突起”等原因有关，1952～1978年间的城市化率只提高了5个百分点，而我国在1988年又实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”（“小城镇、大战略”）的城市发展目标。
1978～1996年间，我国的城市化水平由17.92%提高到30.48%，仅提高了12.56个百分点，年均增长0.7个百分点。从未来发展趋势来看，如果不能在土地制度、户籍制度、产业区域布局以及城市功能等方画有重大突破的话，这种“大城市不够、中小城市过多”的城市结构失衡状态将会更加严重。
五、政府和市场的选择对城市结构体系形成的影响
市场机制对城市结构体系的影响，主要体现在城市发展需要的各类资源配置上，包括劳动力、土地、资本等生产要素按照效率原则在各城市中进行最优配置，同时根据本国的地理禀赋条件去选择不同的城市空间模式。政府对城市结构体系的影响要稍微复杂一些，必须区分开中央政府和地方政府。中央政府在土地产权界定、户籍制度、就业与社会保障、建设用地指标的分配与交易、教育投入等方面来影响城市结构体系的选择模式，地方政府则可以在促进要素自由流动、基本公共品提供和要素集聚等方面有所作为。这一部分，我们在粮食和能源安全的硬约束条件下，来分析在政府和市场配合不当的情况下会出现“大城市太少、中小城市过多”的失衡结构，并就中央和地方政府将来做什么、怎么样才能改变这一状况提出一些建议。
1.粮食和能源安全的背景。“十五”期间，我国耕地面积净减少9240万亩，其中各种非农建设用地占用耕地2798万亩。《国家粮食安全中长期规划纲要》中提出，到2020年我国人口将达到14.5亿，2030年达15亿，按小康生活标准，需要粮食6.5～6.7亿吨，按可预见的粮食产出水平，基本农田面积保有量至少需要16亿亩以上。目前我国人均耕地面积只有1.38亩，约为世界平均水平的40%，质量较差的中低产田约占2/3，随着城市化和工业化进程的加快，耕地仍将持续减少，扩大粮食播种面积的空间极为有限。
近年来，我国能源消费量逐年上升，2008年达到28.5亿吨标准煤，是世界第二大能源消费国。2020年前，我国仍将处于工业化和城市化的快速发展时期，能源需求还会持续增加。江冰（2010）预计2015年，我国能源需求总量将达到38亿吨左右标准煤，有可能超过美国成为世界第一大能源消费国，2020年能源需求总量将达到42亿～45亿吨，2030年有望突破55亿吨。预计到2015年，我国能源对外依存度将由2008年的8.8%上升到15%，石油和天然气对外依存度将由2008年的51.2%和5.8%分别上升到60%和30%左右，到2030年，我国能源、石油、天然气的对外依存度将进一步上升到25%、70%和50%以上。
2.政府与市场选择相结合出现的结果。日本在二战后到20世纪70年代以前，曾经进行过四次国土整治规划，政府的选择是想人口和产业向其他地方分散，反对人口向三大都市圈集聚，但市场的选择是基于日本人均平原面积少、长期将水稻作为战略性资源来储备的条件，做出了让人口和产业高度集聚的大都市圈选择。从这个角度来讲，政府的选择必须要以尊重市场机制为前提，否则只能延缓却不能阻碍合理城市结构的最终建立。
目前我国的中央政府把粮食安全和能源安全看作最重要的战略目标，如果要强调粮食安全战略，在平原面积小（只占12%）、绝大多数分布在东部沿海地区的情况下，还必须保证18亿亩耕地的红线不被突破，那就只有更高效地利用不多的城市化用地，不能继续搞土地利用效率低下的“小城镇战略”。另外，我国不仅城市化和工业化所需的平地资源少，人均平地资源更少，只有尽可能地把人口都高度集中在平原地区，只有在平原高度集中的东部沿海地区搞大都市圈战略，通过土地的集约化利用才能保障城市化所需的大量基础设施建设和工商业用地，才能不断地降低城市中的人均占地面积、大幅减少道路占地的面积，以腾出更多的土地用于农田保护。同样，如果认为能源安全是我国未来面临的一个重大挑战，大都市圈式的城市空间结构是最有利于能源节约的，因为它的公共基础设施的外部性最强。即使像美国这样一个平原面积辽阔、资源丰富的国家，如果各类能源价格上升，出于能源安全的考虑，许多大城市（如纽约）的人口集聚也会快速提高。更何况在我国这样一个人均资源非常贫瘠的国家，更需要利用大都市圈的战略来节约各类能源消耗。我们的城市结构就应该更多地考虑城市布局与交通的节能问题，即形成以都市圈内部交通为主的模式。只有这样才能有效缩短城市间的贸易运输距离，节省交通运输的能源消耗量。
从市场选择的角度来看，我国的平原面积占全部国土面积的比重小，只有12%，且90%集中在东部沿海地区（主要是在长三角地区），全国115万平方公里的平原面积中长三角地区就占了65万多平方公里。另外，人均平原面积少，不到900平方米，和日本相似，但还不到美国的6%，人地矛盾很大。最后，改革开放的沿海发展战略，已经基本建立了珠三角、长三角和环渤海三大经济带的集聚和辐射功能，具备了进一步城市扩容的空间基础和大都市圈形成的条件。从市场效率的角度来看，人口和产业不断向大城市集中，可以产生巨大的城市集聚效应，进而带来运输成本（能源消耗）节约、土地高效利用、产业配套能力的增强、基础设施和公共服务设施的完善，以及技术、知识、信息传递、人力资本提升等诸多溢出效应。王小鲁和夏小林（1999）使用全国666个城市在1989、1991、1992、1993、1994和1996年的数据，实证地发现了，城市规模跟净集聚效应成典型的倒U型关系，规模在100～400万人口的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%～19%；在超过这个规模区间后逐渐递减，而规模小于10万人的城市没有净集聚效应。AuandHenderson（2006）和Henderson（2007）也发现了城市规模跟净集聚效应间的这种倒U型关系，认为我国城市的最优人口规模应该在250～380万人之间，如果将我国地级市的平均规模提高一倍，能够使其单位劳动力的实际产出增长20%～35%。就我国来说，就是在东部沿海地区应该建立起更加完善的产业结构，形成一个产业体系完整、贸易物流便捷的都市圈内大循环，都市圈内的产出基本可以由内部的需求来消化，不需要太多的运输距离。只有这样我们的能源消耗量尤其是交通运输消耗量才能大幅降低。另外，推动土地、户籍等制度的改革，让人口更多地向东部沿海地区流动和集聚，尤其是建立全国性的土地指标交易市场，允许以“地票交易”等市场行为来把大量的农地用地置换到中西部地区，让东部地区更密集地使用城市用地。在市场机制的作用下，这些政策措施会不断提高劳动、资本、土地等各类生产要素的回报率，实现资源的优化配置，以大城市或特大城市为核心的城市圈，将成为经济发展的核心力量和产业集聚的中心地区。
需要注意的是，如果我们仅从中央政府和市场的选择来看，积极发展大城市、形成东部沿海地区三大都市圈就是我国城市结构的最优选择。但以上的分析我们忽视了地方政府在城市结构和产业结构的空间模式选择上的作用，现实中地方政府在城市结构体系形成的过程中扮演着一个十分重要的角色，前面的分析告诉我们，地方政府在“GDP锦标赛”的晋升激励下，有足够的动力去分割产品和要素市场以及分享“土地财政”带来的巨额收入，不愿意形成全国统一的要素市场，这就形成了“各自为政”、“自成一体”的城市结构和产业结构。如果我们不能改变地方政府的激励机制，目前这种“扁平化”的城市结构是难以改变的，加上在目前大量的产业从东部向中西部转移，如果东部地区的制度创新能力和水平受到政治体制改革等方面的阻碍，产业不能顺利升级，经济转型不能完成，就很容易造成中西部的大小城市进一步发展、东部的大城市发展受阻的局面，进一步加剧城市结构和产业结构的“扁平化”趋势。
总结一下，我国的地理禀赋条件和粮食、能源安全等共同决定了我们的城市结构必须采取都市圈的模式，并且只有在东部沿海地区才能建立特大的都市圈，就是集聚全国大多数的人口（至少一半），在东部三大都市圈内建立起完整的产业结构体系，生产贸易活动基本上在圈内进行，生产出来的大多数产品也是由圈内的需求来消化。中央政府的选择应该在市场选择的前提下，通过科学的城市规划和资源配置，在土地制度、户籍制度、就业与社会保障、基础教育等方面进行更大的改革力度，让更多的农民可以进入城市变成市民，融入到城市化的浪潮中来。同时，应该尽早改变地方政府的“GDP锦标赛”式的晋升激励机制，一方面要打破产品和要素市场的地区间分割，尤其是中小城市必须转变发展思路，从依靠自身城市扩容带来的土地财政、产业增多等收益转变成利用周边大城市的辐射能力和协作互补功能，使各类要素可以顺利集聚到大城市中去，另一方面大城市也需要在基本公共品提供、金融科技创新、城市基础设施建设等方面为吸纳更多的人口和产业做好准备。但如果中央政府和地方政府的选择都违背了市场的运行规律，忽视了我国的地理禀赋条件和制度创新力量，极有可能出现的负面情况就是：在土地、劳动力等成本不断上涨的压力下，大量产业从东部向中西部转移，在没有政治、金融、科教、文化等体制创新的情况下，东部产业升级困难，全国产业结构高度重构。另外，要想在不改变目前城乡二元土地制度和户籍制度的基础上做到东中西地区间的发展平衡，就只能继续扭曲土地、劳动力、资本等要素价格，增加要素市场进一步改革的刚性。最后，在人口和产业都不能顺利聚集到大城市的情况下，我国的城市结构继续呈现“扁平化分布”，“大城市太少、中小城市偏多”的城市结构将会造成对各类土地和资源的浪费，对我国未来的粮食安全和能源安全构成重大威胁。
六、大都市圈的城市发展战略：走向新的选择与均衡
王建（2008）提出，我国可以建20个大都市圈，每个都市圈可容纳5000万城市人口，每个都市圈以120公里为半径，覆盖4N5万平方公里。麦肯锡全球研究院（2008）的报告显示，2025年中国将产生15个平均人口规模达到2500万的超级城市，或是11个平均覆盖人口超过6000万、相互之间经济联系紧密的“城市群”。
大都市圈的形成是由我国的地理禀赋决定的，未来的几大都市圈必须分布在东部和中部的广大平原地带，就是学日本模式，把大多数人口和产业都集中在长三角、珠三角和环渤海这三大都市圈内。不能搞小城镇的发展模式，也就是美国模式，因为我们没有像美国一样全国各地都有着广阔的平原面积，小城镇的土地利用率很低，容积率很小，根本不能形成规模经济和集聚效应。一般来说，越大的城市土地利用越集约，土地占用就少一些。另外，还要严格控制都市圈内部的空间布局，目前我国城市建筑物的容积率平均只有0.75，东亚地区普遍在1～2之间，我国可供城市化使用的土地比当年的日本还稀缺，容积率应该更高。同时，我国的人均平原面积虽略高于日本，但由于面临粮食安全的问题，在城市化中对土地的使用必须要比日本更集约。1992年日本的人均城市和道路占地面积分别是115和90平方米，我国在2008年的人均城市和道路占地面积分别是158和42平方米，考虑到我国跟1992年的日本还存在着31%的城市化水平差异，在将来必须采取更集中的都市圈分工格局，努力降低人均城市和道路占地面积。
从经济集聚的角度来讲，大城市可以将人才、资本、技术、管理等要素进行最优的组合配置，达到最高的经济效率。我国的平原面积只占全部国土面积的12%，要想在保障粮食安全和能源安全的前提下，去完成一个13亿人口的城市化过程，目前的土地利用效率需要有一个极大的提高，这只有采取都市圈的城市空间结构，才可以在节省各类用地面积（比如交通占地等）的前提下集聚起巨大的人口容量和产业发展空间。从土地利用上来看，1996～2003年，我国人均道路占地的增速是5.6%，比人均城市占地的增速高一倍。小城镇和小城市的人均占地水平要远高出大城市，大城市可以通过提高容积率、构建中央商务区（CBD）等途径集约化地使用土地，提高单位土地的产出水平。我国城市目前的容积率普遍较低，东部沿海地区的毛容积率（整个城市建设面积和整个城市建成区的比值）大概只有0.8，东京是2，台北是1.2，香港是1.6。以上海市为例，1.7平方公里的小陆家嘴的毛容积率刚到2，整个浦东连0.8都不到（上海发展研究基金会“中国经济的未来”的内部研讨实录，2010）。从能源、资源使用上看，通过构建以着干大城市为中心的都市圈可以有效降低流通费用，节约能源。我国目前的流通费用比重高于发达国家十多个百分点，都处在1.4万亿美元GDP的时候，日本的全部货运量为中国的38%，货运周转量还不到中国的9%。中国的铁路货运量中，1994年省间交流量占61.2%，2000年为65.5%，2002年为67.3%（王建，2008）。据麦肯锡全球研究院（2008）的报告显示，如果中国的城市结构朝都市圈这种“集中式分布”的格局发展，中国每年还将减少公共支出1.5万亿元，占GDP的2.5%，减少高达35%的S02和Nox排放，并将水污染降低一半。
如果从地理位置和天然禀赋出发，在中国有条件建立起大都市圈的地方只有东部沿海地区，东部地区占有90%以上的平原面积，改革开放后又积累了丰富的制度创新经验和成果，已经具备了构建都市圈的地理和制度基础。只要我们能够打破城乡二元土地市场、户籍、社保等重大制度障碍，大量的农民凭借土地资本化的收益进入到城市，东部地区就能够吸引更多的人口迁移，加上政治、金融、科技、文化等方面的制度创新，把城市集聚效应发挥到最高水平。未来的东部沿海地区如果能够成功吸引目前我国的一半人口（约6.5亿），大幅提高土地的利用效率和城市住房的容积率，形成长三角、珠三角、环渤海这三大都市圈，绝大多数的经济活动都集中在城市圈内进行，我国的城市结构和产业结构将会得到根本的改善，粮食安全和能源安全的战略目标也会得到更好的保障。
这里，我们要清醒地认识到：要想达到大都市圈式的城市结构，土地制度改革是突破口。土地的空间配置结构和分布格局是决定城市结构和产业结构的最重要因素，一个合理的城市结构必须对土地进行高效率的集约化使用，提高每单位土地面积的产出效率和人口容量，最大限度地发挥人口、金融、科技、教育文化等方面的集聚效应。按照这样的标准来审视我国当前的土地制度，会发现存在以下几大弊病：（1）农民的宅基地等集体建设用地不能直接人市，只能通过征地的方法来获取城市建设用地。（2）农民不能跟城市居民一样分享土地（住房）资本化的巨大收益，没有土地抵押后形成的流动性注入，农民就缺乏流人城市的初始资本，无法完成从农民到市民的身份转换。（3）不允许建设用地指标的跨省间配置，导致全国范围内土地利用效率的巨大损失，也给东部地区的城市扩容和产业集聚构成了极大的困难。
Leman（2005）指出了我国大都市圈的战略实施过程中面临的几大挑战，其中包括创新能力的培育和发展、增长成果的全民分享、政府规划和管理机制的转变等，结合城市化推进过程中还要面临粮食、能源等重大战略挑战，这些都需要土地制度的重大改革作为配合，在形成大都市圈、减少东中西居民的收入差距、提高产业集聚水平以及减少能源消耗等方面都需要土地制度有一个新的选择与均衡。
第一，我国目前东中西居民的收入差距很大，其原因有很多，但最主要的还是由于东部沿海地区较早地融入到全球化的浪潮中，利用第三次产业转移的机遇，在参与国际竞争的过程中各类产业得以迅速的发展，受益于城市规模扩大、产业集聚增强，居民的人力资本含量才不断得到提高，这才是构成东部居民的收入上升幅度远远高于中西部居民的最重要原因。世界银行（2006）的研究报告指出，户籍制度和对劳动力流动的限制使得中国城市的规模没有达到最优水平，集聚效应没有充分发挥，导致很大的经济福利方面的损失。如果让一个实际规模比最优规模低50%的城市达到其有效规模，那么会使单位劳动力的产出提高40%，这显示集中效应和集聚效应的净效益是很大的。在新一轮的城市化浪潮中，要想解决东中西居民收入的均衡化问题，根本之道还是在于把更多的中西部人口往东部地区转移，更重要的是要利用土地制度的变革来赋予中西部人口尤其是农村人口的土地抵押、转让等权力，让他们有进城的资本和教育培训的投入，在融入到城市化过程中最终依靠城市中的经济集聚效应和人力资本含量的上升来提高收入水平，让中西部居民跟东部居民一样分享到城市化红利，这才是真正意义上的均衡化。
第二，我国目前东中西部地区的产业结构中均是以制造业为主导，但大部分制造企业普遍缺乏“本地效应”（localeffect），就是由于本地市场规模不够大，大部分制造业产品并不是为当地的消费者进行生产的，主要是给其他地区或国家的消费者生产的，这在国内各地区和全球低成本国家的“竞次式”（racetobottom）竞争模式下，容易出现生产区位的剧烈变动。当前大量的制造产业从东部地区向中西部甚至越南等地转移，但由于中西部地区的市场规模偏小，最终还是要靠远距离的交通运输给东部地区和国外的消费者提供产品，这一方面造成了制造业的“扁平化”空间分布，产业集聚能力不断弱化，另一方面需要建造大量的交通基础设施，不仅挤压了宝贵的建设用地资源，而且还要付出额外的交通运输费用，加大了对各类能源的消耗。
需要注意的是，目前我国的土地制度和户籍制度，已经对人口向东部地区的继续转移构成了越来越大的阻碍作用。在东部地区的人口容量和市场规模达不到一定水平的时候，产业的转型和升级（服务业的兴起）是不可能的。服务业跟制造业最大的区别就在于生产的“本地效应”，服务业的产品作为典型的非贸易产品，不同于制造产品的可贸易性，主要是需要本地区的消费者来支撑，因而没有一个庞大的人口集聚和城市容量，东部产业的转型也就是从制造业向服务业转变的目标是难以完成的。
从以上两点来看，如果土地制度和户籍制度的重大变革，可以让大量的中西部人口继续向东部地区流动，并正式成为城市居民，在东部大平原上形成长三角、珠三角和环渤海这三大都市圈。随着人口规模和市场容量的迅速扩大，三大都市圈内的产业集聚能力显著增强，就能较快地完成从制造业为主导向服务业为主导的产业结构转型。
那么，在特大都市圈的形成过程中，中央政府和地方政府都应该做些什么才能成为促进而不是阻碍城市结构的优化呢？概括说来，中央政府应该给出并利用好各类指标性计划，比如土地指标。这一是为了限制城市化进程中各地区对土地的粗放型利用和浪费；二是可以允许各地的土地指标进行交易，把土地配置给利用效率更高的地区，同时让指标转出地分享到指标转入地的土地级差收益，达到土地利用效率提高和区域公平的双重目标；三是可以考虑将户籍、社保等公共福利与土地指标相挂钩，就是指标转入地在获取土地指标的同时，还必须吸纳指标转出地的一定数量的居民，并给予基本的社保和就业机会。地方政府更多的是要转变职能，从全能型政府逐渐向服务型政府转变，主要用来提供基本公共产品。在政府做出这些选择后，城市结构和产业结构的选择由市场机制来完成，就会出现前面描述过的那样，劳动力、资本、产业会在东部沿海地区进行更加密集的集中和吸纳，城市规模的扩大和功能的扩展就能加快城市结构从目前的“扁平化”分布转变为特大都市圈式的集中分布。
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