| 可再生能源发展的财政政策分析 |
| 沈洊，潘寄青 2009-04-21 |
| 摘 要： |
能源是国民经济的命脉。我国的煤炭、石油等传统化石能源按照人均占有量在世界上位于中下水平，化石能源短缺与经济快速发展之间的矛盾十分尖锐。当前，可再生能源的科学发展成为政府能源规划和实践的重中之重。我国可再生能源的发展现状，与国际上以美国、欧盟、日本等代表性国家和地区的成功经验相对照，存在明显差距。如何在研发、生产、消费等环节促进我国可再生能源的发展，成为财政激励政策改革的重点。 |
| 关键词： |
能源短缺，可再生能源，财政政策，发展现状 |
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改革开放以来，我国能源生产能力大幅度提高。但受经济结构不合理、经济发展方式粗放、经济发展阶段特征的多方面影响，快速增长的能源供应赶不上更快增长的能源需求，能源生产增量与经济发展的需求之间的缺口日益增大。从能源的绝对拥有量看，我国是化石能源短缺的国家，虽然煤炭、石油的资源总量相对丰富，但人均占有量偏低，其中，煤炭资源人均占有量为世界平均水平的50%左右，石油、天然气人均占有资源量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%。
一、我国能源的需求与供给状况
1 以煤为主的能源需求结构。我国煤炭资源分布广泛，含煤面积约60多万平方米，约占国土面积的6%。全国32个省级行政区划，除上海市外都有不同质量和数量的煤炭资源。总体上西多东少、北富南贫。我国不仅是世界煤炭资源大国，也是煤炭生产、消费大国，20世纪50年代初，我国煤炭消费占能源消费总量94%以上。长期以来煤炭在我国的一次能源生产和消费中占有主体地位。未来一段时期，煤炭仍然是我国能源生产结构中最主要的部分。由于我国对煤炭能源的需求不断增加，长期来看，煤炭供需矛盾十分突出。
2 石油供需缺口增大、对外依存度上升。我国石油消费剧增与剩余可采储量之间的矛盾，成为制约我国经济发展的瓶颈之一。根据国际能源机构（IEA）2004年的统计，20世纪90年代，世界石油消费需求增加的25%来自中国，2003年这一比重上升到33%。1993－2004年，我国石油年产量增长不足250万吨，而消费增长却在1000万吨以上。根据国家统计局公布的数据，2007年上半年，中国原油表观消费量为17303万吨，成品油表观消费量为10611.2万吨，与2006同期相比分别增长6.8%和9.6%，均创历史高位。供求缺口巨大使我国石油的对外依存度快速上升。据商务部市场运行司监测，2006年我国石油对外依存度已达到47%，较2005年提高了4.1个百分点，未来10年我国石油净进口量仍将以年均10%以上的速度增长。
3 能源效率偏低。长期以来，我国的能源消耗与实际GDP增长具有相似的周期性，1979－2000年，能源消耗平均增长率4.11%，不到GDP 9.66%的一半，我国以较低的能源增长率实现了经济的高速发展。但是2001年以来，能源消费增长突然大幅加速，2003-2005年，能源消耗的增长速度超过了GDP增速，平均增速达到了13.9%，表现为经济发展以较高的资源消耗为代价。因此，国家在“十一五”规划中明确提出了节能降耗的目标，即在2010年实现人均GDP比2000年翻一番的同时，单位能耗比“十五”期末降低20%左右，而据国家统计局数据，2006年我国单位GDP能源消耗比上年仅下降了1.33%，这使得未来几年内我国的节能降耗任务十分艰巨。
二、化石能源的安全与风险
由于石油的可耗竭特征，使得国际上的大部分产油国在能源领域具有了讨价还价的动机和能力，与净进口石油国家形成事实上的基于资源权力的博弈。各国的能源安全与规避能源风险问题，成为各国政府制定本国经济社会发展政策的战略重点。从长远看，能源安全指的就是石油安全问题以及对石油的安全替代问题－－在数量上和价格上能满足经济社会持续发展需要的能源供应。石油安全受多种因素影响，如进口依存度、国家石油战略储备、国际能源地缘经济政治关系、进口运输方式等。
我国石油安全问题主要涉及三类风险：可获得风险、价格风险、运输风险。2005年，中国来源于中东地区的原油进口占47.2%，来源于非洲地区的占30.3%，来源于亚太地区的占7.6%，来源于欧洲地区的占14.9%。这几个来源地的供应风险与其地缘经济和地缘政治状况密切相关。据《中国能源发展报告（2006）》预测，我国石油对外依存度2010年将达到50%，作为一个石油净进口国，油价上涨对我国经济的挑战不言而喻。我国位于欧亚大陆的东方，进口石油除极小部分从俄罗斯远东地区和哈萨克斯坦的零星陆路运输之外，93%的进口量通过海上运输，其中大约五分之四的海上石油运输经过霍尔木兹海峡与马六甲海峡。在运输能力和运输工具方面，我国2005年年进口原油1.27亿吨，成品油3000多万吨，国内油轮承担的运输量不足1/5，其余全部依靠外轮，表明在运输能力上的不足和脆弱。
三、发展可再生能源的国际经验
当前，为了确保远期的能源替代，世界各国相继制定了阶段性的可再生能源的具体发展目标，强调了政府在可再生能源发展中的责任。
1 美国的促进政策。其主要包括三个方面：第一，直接减税。在美国2005年《能源政策法》以及2007年的《能源独立和安全法案》中，都大量运用税收手段鼓励传统能源和新型能源的开发和投资，而且税收优惠详细、可操作性强。例如，对开发利用太阳能、风能、地热和潮汐的发电技术，投资总额的25%可以从当年的联邦所得税中抵扣，同时其形成的固定资产免交财产税等。第二，提供产出补贴。例如，1999年度财政投入为3.08亿美元。第三，政府采购。美国联邦政府有关法律要求，政府必须购买国产高能效产品和“绿色”产品，例如，要求联邦政府在2005年购买10万辆洁净汽车，其中包括生物质燃料汽车。美国国家光电研究中心制定了21世纪美国太阳能光电企业路线图指南，根据这一指南，预计光电产品将至少满足2020年美国电力增加部分的15%。目前，美国已建成31座沼气热电厂，另有8座正在建造中。美国的地热发电厂也即将投人运营。
2 欧盟的能源研发框架计划。欧盟已成为世界第二个耗能大户，遵循有效、可持续、多元化的能源发展方向，欧盟采取了大量措施，具体包括：（1）尽快创建欧洲能源供给观测机构，监测能源市场的运行，加强与国际能源署的合作；（2）实行提高能效和发展新能源的战略，尤其是加速清洁煤、氢能和燃料电池等新技术的研发；（3）努力研发新能源技术，加速生物能、氢能、太阳能、风能等新技术的转让、试验与应用，加大先进核能技术的研发，确保欧洲能源企业的新一代技术和工艺位居世界首位；（4）建立欧盟能源研发与创新平台，把生物燃料、氢能、燃料电池、太阳能电池、清洁煤及电网等领域的研发与创新纳入到该平台中，制定欧洲共同研发与创新战略、政策和措施；（5）在能源研发计划与财政方面，欧盟与各成员国紧密配合，共同集成最急需项目，合理利用有限的人力和财力。目前，通过欧盟六个研发框架计划的连续实施，30%的能源研发与创新有了新的突破，促进了欧洲在新能源、洁净煤、能源运输、提高能效等领域的新技术的应用。欧盟2007年年初公布了新的《能源政策提案》，要求到2020年可再生能源在欧盟能源消费总量中的比例达到20%，交通生物燃料的使用比例达到10%等。
3 日本促进新能源的举措。日本致力于推广普及的新能源主要包括：太阳能利用、风力发电、废弃物发电、温度差能源等。日本促进新能源发展的举措主要有：一是创造良好的制度环境，激励政策推陈出新。日本政府在1974、1978、1989年分别制定了“阳光计划”、“月光计划”、“环境保护技术开发计划”。1993年，日本政府将上述三个计划合并成了规模庞大的“新阳光计划”，其主要研究再生能源技术、化石燃料应用技术、环境技术等，其中，再生能源技术研究包括太阳能、风能、波力发电、温差发电、生物能和地热利用技术等。1994年制定《新能源引进大纲》，1997年开始实施《关于新能源利用等的促进特别措施法》，并制定相应的《关于新能源利用等的促进基本方针》。二是成立专门推进机构。1974年，日本政府为推进新能源技术的研究与开发，设立“阳光计划推进本部”，2003年又专门成立由1000人组成的新综合能源开发机构，负责新能源技术及可再生能源研发和推广普及工作。2004年6月，日本政府通产省牵头，由日本本田汽车公司、松下电器、东京煤气公司、三洋电机公司等，联合成立了燃料电池研究开发中心，日本政府在今后5年内为这一研发项目提供100亿日元援助。针对这一构想，政府在税制等方面采取优惠制度，促进企业参与新能源开发。三是直接拨款、直接补贴，培育市场。日本政府每年要拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术开发。对电、水电、燃油、燃气等常规能源项目外，还投入巨资开发利用太阳能、风能、光能、氢能、超导能、燃料电池等新能源，对潮汐、波浪、地热、垃圾等发电项目也积极开展了研究和实验工作。四是税收调节。
20世纪70年代以来，发达国家重新加强了对于可再生能源技术发展的支持，通常是政府科技投入先行，随后进行市场开拓。现在，全球已有5种可再生能源技术达到商业化或接近商品化水平。这5种技术是：水电、光伏电池、风力发电、生物质转换技术和地热发电。
四、我国发展可再生能源的战略
按照中国三步走的发展战略，2020年国民经济总产值要达4万亿美元的目标。届时需要的能源约折合2415亿吨标准煤，发电装机容量约为10亿千瓦。但目前全国发电装机容量只有3.5亿千瓦。如果依靠发展核电弥补缺口，核电装机容量需达到3600万千瓦以上，相当于建36座百万级核电站，难度极其巨大。因此，我国能源战略的努力方向包括两个方面内容：一方面是节能，另一方面是开发新能源作为替代能源。
可再生能源是指可再生的非化石燃料能源，主要包括太阳能、风能、生物质能、水能、地热能、海洋能、潮汐能、垃圾填埋气、污水处理工厂气和沼气等。可再生能源具有可再生性、低污染性、分布广泛性和总量十分丰富的特征。十届全国人大第四次会议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，确定了可再生能源的发展目标，并提出要实行优惠的财税、投资政策和强制性市场份额政策，鼓励生产与消费。目前，我国可再生能源开发利用还存在许多问题，主要表现在法律制度不完善，缺乏系统性和可操作性。2006年1月1日生效的《可再生能源法》只是一部框架性法律，还需相应的实施细则与之配套。尽管《可再生能源法》实施后，《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发展专项资金管理办法》等相关配套法规、规章和技术规范陆续出台，但有关财政贴息和税收优惠等法规还没有制定出来，致使许多关键性的具体措施难以操作，可再生能源的研发、生产、消费的政策支持和鼓励比较缺乏。
五、我国发展可再生能源的财政激励
1 建立能源发展专项基金。对收入高、污染重的石油和煤炭等行业适当加税的方式筹建新能源基金，支持可再生能源技术的研发与推广。政府要重点支持一般投资者不愿意投资的、仅靠市场机制难以有效运作的太阳能、风能、生物能、潮汐能等新能源开发项目，并在形成市场竞争的条件后逐步退出，以充分发挥市场和企业在可持续能源行业投融资活动的基础性和主体性作用。
2 列入公共预算的支持范围，直接投入。中央政府对于可再生能源的研究与发展进行补贴，例如科技部曾经在“九五”期间将科技攻关费用约6000万元用于可再生能源的发展。“十五”期间，包括科技攻关、863计划和973计划都为可再生能源发展提供了大量的经费支持。在今后的预算结构调整中，在政策和资金方面应该加大对可再生能源产业的投入。在转移支付方面，应积极探索中央政府与地方政府共同支持可再生能源的政策。依据不同类型可再生能源的特点，中央政府可通过不同的渠道对可再生能源技术进行补贴，如户用沼气系统等。中央政府应该充分发挥有条件转移支付的政策导向性作用，设立中央政府对地方政府的发展可再生能源产业的专项拨款，用于促进可再生能源产业研究与生产的初期发展。可再生能源初步形成产业能力后，地方政府发展本地区可再生能源的意愿逐渐提高。此时，中央财政预算的资金已难以满足可再生能源产业发展的需求，也难以满足地方政府的投资偏好，即使中央政府的预算资金减少，地方政府的预算资金也不会减少，而是会相应增加，使得投资资金可以满足地方政府的投资偏好，这样，可再生能源产业还会继续稳步发展。
财政直接投入到相关的教育、培训中。可再生能源的发展依靠的是先进技术，技术的创新又依赖于具有一定研发能力、钻研能力的科技人才，因此，可再生能源发展过程中的“人本战略”极其重要。政府应每年专款给予专门的大学、科研人员进行生物质能研发人员培训，同时还要注意在能源植物种植上给予农民以技术指导。
3 政府采购。在可再生能源产业的发展初期，应加大市场开拓力度，把技术经济性较好、节能效益显著的可再生能源应用的产品纳入政府采购的范围，建立政府推动下的市场需求，消除市场障碍，拉动对可再生能源产业的投资需求。在政府采购的安排中，可以适当向生产生物质能产品的厂商倾斜，在政府采购招标方案安排中多包含它们的产品，对生物质能产业既可形成财力的注入，又可在社会上产生示范效应。可再生能源产业发展的初期，必须以中央政府投资和财政扶持为主要手段。2002年，为了利用可再生能源解决边远地区居民的用电问题，中央政府启动了送电到乡工程，使太阳能光伏发电市场和产业迅速发展。
4 税收激励。各国对于可再生能源发展的税收激励，一般有两个思路：在税收总量基本稳定的情况下，降低可再生能源的税收的税率，和（或）同时提高传统化石能源税收的税率，这样，税收在化石能源和可再生能源上的一增一减，可达到缩小可再生能源和不可再生能源开发利用的成本差距的目的。提高传统化石能源税收的政策，主要是开征燃油税、碳税或化石燃料消费税、生态税或节能能源税、排污税（费）等，或者同时降低可再生能源税收。利用税收方式，较之利用财政、金融、计划等方式的优势主要体现在两方面：一方面，按照税法执行减征、免征、缓征和返还，税务机关的自由裁量空间相对较小；另一方面，税收制度的修正比财政、信贷等措施具有更强的法定性、稳定性，更易形成市场主体明确的预期，更易促进有利于可再生能源开发利用的市场机制的形成。
我国的税收激励目前还有比较大的改进空间。例如，在所得税优惠方面，利用废气、废水、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，可在一定时期内减征或免征所得税，对中外合资、合作和独资企业实行税收“三免两减”政策，当企业使用银行贷款时，所得税可以税前还贷，这实际上是对企业实行所得税优惠的一种方式。所得税优惠的另一种方式是加速折旧。在企业所得税中，除对以废气、废渣、废液和垃圾为原料生产的产品实现利润给予免税外，同时还对投资可再生能源项目的企业实行投资抵免和再投资退税政策，以鼓励和引导更多的企业重视、参与可再生能源的开发利用。
总之，运用财政政策实施能源战略，应鼓励与限制并举，更好体现国家的发展战略与政策导向。
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