| 我国服务贸易区域一体化的策略思考 |
| 沈四宝，顾宾 2011-03-21 |
| 摘 要： |
区域一体化的本质均是在区域范围内实现高于WTO的开放承诺。自20世纪90年代以来，几乎与WTO的建立同步，RTA呈现出迅猛发展势头。截至2008年8月，向WTO通报的有效RTA达223个。特别是自2007年以来全球金融危机不断加深，居民手中资产贬值，国内消费能力不断下降，各国被迫采取贸易保护措施以抵消进口产品对本国市场的侵吞，这也成为2008年夏天WTO多哈回合遭受重挫的原因之一。在这种背景下多边开始没落，世界贸易正在进入双边时代。发展FTA已经成为我国保障对外贸易持续增长的现实选择。 |
| 关键词： |
服务贸易，区域一体化，对外开放，策略选择 |
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一、RTA服务贸易的时代解析
（一）多边体制开始没落，区域一体化盛行
区域一体化是指一国与其他国家达成双边或区域的贸易协议，规定缔约方在各种贸易形式如货物、服务、资本、知识产权、人员流动等方面实现低壁垒乃至无壁垒。区域一体化是WTO最惠国待遇原则的最大例外，GAIT第24条、GATS第5条和“授权条款”确认了其合法性。区域一体化在实践中表现形式不一，包括优惠贸易安排（preferential trade arrangement）、自由贸易协定（vrA，free Uade agree-ment）、关税同盟（customs union）、共同市场（common market）、经济同盟（economic union）等，一体化层次依次升高。一般地，“优惠贸易安排”是指国家间通过协议或其他形式，相互给予商品的全部或一部分以特别的关税优惠；FTA是最流行的区域一体化形式，成员国之间的关税（与数量限制）被废除，但各国都保留适用于非成员国的关税；关税同盟强调对外关税保持一致，内部货物和服务贸易自由流动；共同市场是欧盟专用的词汇，指货物贸易、服务贸易、资本流动、知识产权贸易、人员流动均实现高度一体化；经济同盟是在共同市场基础上实现成员国经济政策某种程度的协调。此外还有EPA （economic partnership agreement），EPA是一种程度高、范围广的区域一体化，日本在区域一体化进程中多采用这种形式。区域一体化的英文表达方式多种多样，内涵也不尽相同，但其本质均是在区域范围内实现高于WTO的开放承诺。
自20世纪90年代以来，几乎与WTO的建立同步，RTA呈现出迅猛发展势头。截至2008年8月，向WTO通报的有效RTA达223个。特别是自2007年以来全球金融危机不断加深，居民手中资产贬值，国内消费能力不断下降，各国被迫采取贸易保护措施以抵消进口产品对本国市场的侵吞，这也成为2008年夏天WTO多哈回合遭受重挫的原因之一。在这种背景下多边开始没落，世界贸易正在进入双边时代。发展FTA已经成为我国保障对外贸易持续增长的现实选择。
（二）服务贸易是RTA的高级阶段
在签订RTA时，缔约方往往优先考虑通过关税减让实现货物贸易自由化；在此基础上才对服务贸易、人员流动等作出一体化安排，而对于服务贸易本身的自由化，也考虑成员方的竞争力、国家安全等因素分部门分阶段实施。这是遵循了“先易后难，循序渐进”的区域一体化思路。例如中国一东盟FTA、中国一智利FTA、中国内地与港澳CEPA等，莫不如此。这是因为服务贸易自由化比货物贸易自由化难度更大。与货物贸易相比，服务贸易具有如下特点：
（1）服务产品具有无形性。但在特殊的物化服务条件下，也表现为有形物品。例如世界500强企业爱玛客在中国提供的餐饮服务，就物化为各种美味饮食。
（2）生产、消费具有同步和跨国界的特点。服务或服务提供者必须跨越国界，才能完成交易目的；在与服务用户接触时，服务同时完成生产和消费两个过程。
（3）国际服务贸易保护具有隐蔽性。与货物通过关税壁垒保护不同，服务贸易不具有关税属性，服务贸易保护表现为国内法规限制性规定，如资格资质要求、行政管理的复杂度和透明度、参股比例限制、经营范围和地域要求等等。服务贸易自由化要求深度变革国内法规，比货物贸易自由化碰到的阻力更大。
（4）服务贸易管理体制更复杂。服务贸易涉及部门众多，每个部门又有子部门，部门或子部门个性较强，少见可供遵循的共同规则。服务贸易往往涉及人员跨国流动，使得管理更加复杂。
如前所述，WTO多边体制已经遭遇重大挫折，而尚在肆虐的金融危机使多边贸易体制雪上加霜。现实必将促成更多国家转向区域贸易安排。相比货物贸易较易受到外部环境如能源价格变动、通货膨胀、贸易摩擦等因素影响，服务贸易则较少受到这些因素影响，且具有附加值高、吸纳就业多、能耗低、污染少的优势。根据WTO统计，1997-2007年，服务贸易出口波动幅度明显小于货物贸易，说明服务贸易具有稳定经济的作用。服务业2007年其出口额占世界贸易出口比重高达19%，且发展势头明显快于货物贸易。服务贸易已然成为各国贸易发展的制高点。可以说，大力发展RTA服务贸易是不二选择。而借鉴世界范围服务贸易区域一体化的成功经验，成为我国发展RTA服务贸易的有益参考。
二、RTA服务贸易的国际立法经验
欧盟是一体化程度最高、范围最广的区域组织，其促进服务贸易的经验非常丰富，考虑我国目前RTA建设水平，虽不能简单效仿，但值得借鉴；经济合作与发展组织（ OECD）采取协商的方式实现服务贸易开放并以协商的方式解决争端，虽然效率较差，但有利于达成一致行动；NAFTA是南北经济合作典范，其促进服务贸易的经验教训，在我国推进南北服务贸易一体化进程中值得借鉴。联合国贸易与发展委员会（ UNCTAD）就发展中国家的区域服务贸易安排表达的观点值得参考。
（一）欧洲联盟（EU）
欧盟目前拥有27个成员国，自从1957年签订《欧洲经济共同体条约》，其一体化水平不断提高。就贸易而言，欧盟内部已经实现非常高的自由程度，其中包括服务贸易自由。
服务贸易自由包括设立机构的自由和提供服务的自由。根据《欧共体条约》第3（1）（c）条，欧共体的任务之一是在成员国之间建立以消除货物、人员、服务和资本自由流动障碍为特征的内部市场。该条约第43条规定了在共同体内设立机构的自由，第49条规定了在共同体内提供服务的自由。
为了促进欧盟成员国之间服务贸易自由发展，2006年12月欧盟颁布了《关于内部市场服务业指令的第2006/123/EC号欧洲议会和理事会指令》（以下称《指令》）。《指令》规定了促进服务贸易的具体措施：
1.简化行政管理
《指令》第2章要求，成员国应简化相关行政程序，承认对方国出具的相关证书效力；建立一站式窗口，服务供应商可以通过该窗口完成行政管理手续；保持信息透明度，并向服务供应商介绍本国市场准人和服务开展的要求、主管机构的联系方式、发生纠纷的救济方式等等；发展电子政务，确保供应商能够通过电子和远程的方式完成申请程序。
2.确保自由设立机构
《指令》第3章规定了成员国服务贸易供应商在其他成员国设立机构的自由。具体内容：设立机构的政府授权计划不得歧视服务供应商，该计划的存在必须出于公共利益的理由；授权应当基于客观公正而非任意；除非公共利益考量，授权一般不应当有期限限制；从多个申请人中选择时确保程序公正透明；不得因为国籍或注册地而提出歧视性要求；成员国应当评估并确保国内法符合非歧视要求。
3.确保服务自由流动
《指令》第4章规定服务的自由流动。成员国应当尊重跨境提供服务，相关规范应当符合非歧视原则、必要原则和比例原则；成员国应当尊重服务贸易消费者的权利，不得限制其消费跨境服务；不得基于国籍或居住地对消费者提出歧视性要求；消费者在居住国有权获得信息。
欧盟内部基本实现人员、资本、货物、服务自由流动，是其他自贸区一体化进程所不能比拟的。这一现象的成因包括欧盟成员国拥有相近语言、文化、历史和国民心理，沟通无障碍，经济发达程度相对较为接近。
（二）经济合作与发展组织（OECD）
OECD的任务之一，是致力于推动各种经济因素在成员国之间自由流动。OECD认为，资本、投资和服务的自由流动推动了经济增长、就业和发展，鼓励了竞争和经济效率。不论对于发达国家还是发展中国家，对于东道国还是原属国，均大有助益。但是，自由和开放的理念只有在符合一个国家经济、基础设施和金融市场的发展状况时才能发挥积极作用。OECD允许成员国基于自愿采取渐进和有差别的自由化模式。
就服务贸易而言，OECD鼓励成员间实现服务贸易自由化，集中体现在2008年《资本流动自由化法则》（the OECD Code of Liberalisa-tion of Capital Movements）和《无形贸易自由化法则》（the OECD Codeof Liberalisation of Current Invisible Op-erations，合称《法则》，the Codes），《法则》采取了渐进的模式推动服务贸易自由化，由OECD投资委员会负责执行。《法则》采用了一系列有利于贸易自由化的措施，例如简化服务贸易准人手续，在必要时开展国际合作；成员国自由化措施变动时应当通知OECD组织并接受OECD组织对该项变动的评估；成员方违反自由化措施的，经其他成员申请，OECD可以建议违约方改正；等等。这些措施体现如下一些原则：
（1）维持现状原则。成员国承诺禁止新设壁垒。对于《法则》义务的保留，只能减少或消除，不能增加或扩展。例外情况：公共秩序和安全，以及暂时经济困难可成为停止履行义务的理由。
（2）逐步回退原则。自由化是《法则》的主要目标，但成员国可以根据自己的实际情况逐步消除限制。如果成员国决定保留对资本和服务自由流动的限制措施，它应当接受定期评估。其他成员将听取该成员申辩，并且说服该成员采取程度较轻的限制措施。
（3）单方自由化原则。与其他贸易和投资国际协定不同，《法则》没有采取谈判和讨价还价的相互减让模式。因为OECD认为，自由化给相对国带来的利益，一定与给本国带来的利益相等。一国的减让不应当以其他成员国立即减让为条件。
OECD采取单方承诺的自由化模式，有利于促成协议的达成，但协议执行的力度和强制性也可能由此打折扣。与欧盟的自由化策略相比，这是一条不同的道路，只要符合实际情况，均可实现服务贸易自由化的目标。
（三）北美自由贸易区（ NAF-TA）
北美自由贸易区是世界上第一个由发达国家和发展中国家共同组成的区域贸易安排。自1994年1月1日协定生效之日起，美、加、墨在15年的过渡期内全部取消商品、服务及投资领域的所有关税及非关税壁垒。服务贸易自由化方面，它完全涵盖了GATS项下四种服务提供方式，同时对金融、电信、运输、专业服务等产业作出具体规定。相对于货物贸易的条款来说，NAFrA有关服务贸易的条款反映了程度更低的贸易保护。当然，NAFTA并没有创造完全的一体化，但它体现了一体化的方向，尤其是它显著提高了墨西哥的开放程度。
1.NAFTA关于服务贸易自由化的原则性规定
（1）国民待遇和最惠国待遇原则。协定要求消除与国民待遇原则和最惠国待遇原则相抵触的限制服务贸易自由的措施。NAFTA规定的国民待遇原则不是法律上的（dejure）而是事实上的（de facto），也就是说，外国公司可能仍然要面对与国内公司不同的法律地位，只要这种法律的效果不会使得外国公司处于竞争上的劣势。
（2）非歧视性数量限制。协定要求每一成员国把在某一行业限制服务提供者数量或活动的非歧视性措施列明，任何另一个协定成员国均可要求对这些措施进行咨询以及就这些限制性措施的自由化及取消进行谈判。
2.服务贸易自由化的产业规定
在NAFTA的谈判中，电信、金融、陆上运输和专业服务备受关注，因而NAFTA采用专章或专门附件的方式规定。
（1）在电信服务方面，协定要求各成员国的公共网络服务应在“合理”及“非歧视”的条件下向利用网络经商的企业及个人提供。该章强调了透明度原则，要求各成员国对使用和进入公共网络有关信息的规定方面做到公开和透明。
（2）在金融服务方面，NAFIA制定了一套综合性的原则和方法，对管理金融服务的政府措施进行约束。但其基本上没有改变美国和加拿大对外资银行准入的要求，却显著地开放了墨西哥的金融系统。
（3）在专业服务方面，NAFTA主要采取的是规范资格和证书认证和相互认可，以达成共同接受的标准的方式，从而使专业服务贸易走向自由化。
（4）在陆上运输服务方面，NAFTA专门规定了时间表，以期实现成员间陆路运输服务的自由化，统一陆运技术及安全标准。为了在北美陆运市场创造平等机会，协定规定逐渐取消三国跨国界陆运服务的限制。
作为南北合作型的区域贸易安排，NAFTA在规定普遍适用规则的基础上，允许各国之间的开放程度和具体措施存在差别性。应当承认，在美国、加拿大、墨西哥三国中，美国、加拿大作出的服务贸易自由化承诺要更多一些，但NAFTA采取的区域内产业纵向合作的模式最终使得墨西哥产业结构失调，在知识型贸易结构上严重依附美国，成为墨未来可持续发展的潜在障碍，值得其他发展中国家警惕。
（四）联合国贸易与发展委员会（UNCTAD）
UNCTAD赞同贸易自由化，认为贸易自由化有利于增强国家竞争力，帮助一国更好融人世界经济。但是，贸易自由化发挥积极作用是有条件的，必须规则、基础设施、技术和人力资源先行。
UNCTAD认为服务贸易自由化可以通过多边方式实现，也可以通过RTA的方式实现。一国可以把在RTA服务贸易中积累的经验用于多边，从而在多边中占据主动。目前RTA服务贸易发展迅猛，除了经济原因，战略目标（如发展、安定、安全、地理政治、吸引FDI）发挥了重要作用，欧盟的发展就是适例。为了实现RTA服务贸易的利益，需要在多边和区域制度之间建立相互支持的平台。这要求对区域趋势和发展方向更清晰的把握。
UNCTAD认为，RTA在广泛的服务贸易领域采取了渐进的自由化模式，吸收了不同的自由化方法，大致可分为肯定式和否定式两种清单方法。通过两种清单均可实现同等水平的自由，但否定式清单需要谈判国家之间具有较高能力，这对发展中国家构成很大挑战。
UNCTAD将RTA在推动自然人流动的做法概括为三种：GATS型（覆盖所有自然人，但有选择地作出自由化承诺）；NAFTA型（专注于高质量人才）；以及欧盟型（更全面的劳动力市场一体化）。经济一体化深入，发展水平相似和地理位置临近，均有利于自然人流动。
服务贸易自由化，尤其是RTA服务贸易，为全球发展带来机遇。UNCTAD认为应当从以下两个层面努力：在国家层面：（1）制定国内政策工具，包括制定有效的规则框架和服务提供能力强化战略；（2）在确保服务市场全球准入方面强化国家职能，同时在私营领域和私有化过程中采取审慎策略；（3）发展物流业，建立和保障供应能力。在国际层面：（1）在公平竞争条件下发展开放贸易环境，通过发展对于发展中国家具有优先利益的领域和服务提供模式，实现发展中国家的广泛参与；（2）帮助发展中国家发展服务业和贸易谈判，包括推进贸易评估和促进其参与服务贸易；（3）深化世界范围服务和物流业准入的工作，在多边、区域和南南层面作出政策选择时提供帮助。
（五）.对国际立法例的评价
OECD和欧盟是相互独立的两个组织，均倡导贸易自由化，但欧盟内部的自由化范围更广、进度更快。鉴于欧盟有19个成员同时是OECD成员，《法则》对非歧视原则作出例外规定，允许作为欧盟成员的OECD成员可以不向非欧盟成员的OECD成员开放欧盟法下的自由化措施。典型例子是《欧盟第二银行指令》。根据该指令，尚未在东道国设立机构的银行业经营者仅需一张许可证即可在欧盟所有成员国提供银行业服务，该待遇尚不能为其他OECD成员全面享受。
比较欧盟和NAFTA可以发现，欧盟各成员国让渡了很大的主权给欧盟的超国家机构，相比之下，NAFTA成员国更强调国家主权，其主权的让渡是有限的。从另一个角度来说，NAFTA意在建立一个自由贸易区，因而其规定更近似于GATS的方式，即既规定“国民待遇”等普遍适用的原则，同时允许每个成员国根据具体情况采用否定式清单的方式对某些服务行业进行保留；而欧盟的经济一体化程度显然比NAFTA高很多。此外，欧盟达到服务贸易自由的方式是直接而具有强制性的，而NAFTA则是基于各国协议基础上渐进的减让方式。
通过以上分析，我们可以得出一个基本结论：FTA服务贸易正在世界范围如火如荼展开，促进服务贸易是各国发展经济、促进就业、提升人民生活水平的现实选择。自贸协定致力于服务贸易自由化，但出于国家安全、公共利益考虑，并认识到各国服务业贸易竞争水平参差不齐，多采取渐进的自由化路径。
三、我国RTA服务贸易策略构想
（一）我国的RTA服务贸易实践
中国共产党十七大报告提出“实施自由贸易区战略”。在世界范围RTA如火如荼发展的背景下，中国RTA战略奋起直追，迄今正在建设的自贸区共14个，涵盖对外贸易额的1/4，涉及亚洲、大洋洲、拉丁美洲和非洲等广大地区。
中国对外商谈的所有自贸区战略都包括了服务贸易自由化。已经签署的区域服务贸易协定包括2003年中央政府与港澳地区的CEPA和补充协议、2007年中国一东盟服务贸易协定、2008年4月中国一新西兰服务贸易协定、2008年4月中国一智利服务贸易协定，等等。
1.中央政府与港澳地区CEPA和补充协议
从性质上看，这是中国国家主体与其单独关税区之间签署的自贸安排，也是内地第一个全面实施的自贸协议，广泛涉及货物、服务、资本、人员流动领域。香港地区、澳门地区的服务业均高度发达，服务贸易自然成为CEPA的主要内容。CEPA服务贸易自由化特点是程度深、范围广、模式全。程度深，就是大幅放宽对香港服务提供者资质、资格、股权比例、地域和范围的限制；范围广，就是服务贸易自由化涉及部门更多，2008年7月CEPA《补充协议五》又新增了采矿服务和科技咨询服务两个领域；模式全，指WTO协定规定的四种服务提供模式在CEPA均有体现。
2.中国一新西兰服务FTA
这是一个全面的自贸协议，服务贸易是协议的一个章节。同时这也是中国经历的第一个南北一体化协议。本协议的亮点是新西兰在自然人流动方面作出较多承诺。例如针对从事中国特色职业人员赴新就业，新西兰单方面承诺，为中医、中餐厨师、中文教师、武术教练、中文导游等5类职业提供800个免劳动力市场测试的就业机会，承认中国的学历、执业资格和工作经验，允许在新西兰工作3年。
3.2007年中国一东盟服务贸易协定
这是中国与其他国家签订的第一个针对服务贸易的自贸协定，也是与作为整体的一个自贸区签订的自贸协议，涉及东盟组织和东盟各成员国两个层次的关系。在具体开放承诺上，东盟十国分别作出各自的开放承诺，而我国对东盟各国作出统一承诺。
4.中国一智利服务贸易协定
这是我国与美洲国家建立的第一个FTA。协定的开放承诺较高，在多个领域超过了双方在多哈回合的改进出价，例如中国在采矿服务、环境服务、体育服务和空运服务领域就是如此；智利除多个部门开放承诺超越多哈改进出价，甚至全新开放多个服务部门，如分销、教育、采矿等。中智自贸协定对于我国与广大拉美国家发展更紧密经贸关系具有示范和试验意义。
（二）我国参与服务贸易协定的策略思考
作为RTA战略的高级阶段，区域服务贸易安排有利于改善国家经济结构，提升国家软实力和国际影响力，改进居民素质和生活品质，必须予以高度重视。大力发展RTA服务贸易，从宏观策略上，我们认为应该重视以下几个方面的考量。
（1）采取渐进策略。科学选择谈判对象，合理安排谈判内容。我国服务贸易出口和进口的世界排名虽然高达第7位和第5位，但是，在WTO列出的15个主要经济体中，我国服务贸易竞争力位居末位，反映出我国服务贸易的发展还非常滞后。从实际进展看，我国采取了“先周边、后远方”“先南南合作、后南北合作”“先小国、后大国”的开放次序策略，并结合自身优势和劣势，根据自身服务部门发展水平和优先发展需要，决定有差别的开放度。整体上这种思路是正确的。因为只有通过这种策略培育、发展了我国服务业的整体竞争力，我们才能硬着腰板与美国、欧盟谈自贸区，谈金融、电信以及其他知识类服务贸易的一体化。
（2）谈判和争端解决主要采取协商的方式，但也要有惩罚规则，即“软法”为主、“硬法”为辅的策略。欧盟主要是“硬法”模式，集中表现为其主要立法形式如“条例”（ regulation）、“指令”（direc-tive）、“决定”（decision）在成员国内具有强制效力；它们在实施过程中发生争端的，有专门的司法机构予以裁判，裁决具有执行性。但也有类似如“建议”（recomnendation）、“意见”（opiruon）等软法性质的立法形式。 “软法”模式看似松散，实则容易达成一致，效率较高，且对实践具有较强指导作用；相比之下，“硬法”出台耗时费力，一些潜在伙伴国也往往因为害怕惩罚或结果不可测而望而却步。鉴于我国服务业竞争力尚需培育， “软法”模式为RTA服务贸易提供了比较灵活的空间；此外，金融危机导致我国出口受困，进而引起经济下滑。为了保增长，除扩大内需，还需千方百计保出口，“软法”模式可以加快RTA服务贸易发展，当属务实选择。
（3）把提升产业结构作为重点。欧盟是横向经济联合，各成员之间密切合作，经济发展水平较高，知识型服务贸易等高端贸易层次比较发达。北美自由贸易区（ NAFTA）则是典型的“南北合作”，即纵向经济联合。这种“南北合作”体制一方面促进了墨西哥经济迅速增长，但也使墨西哥经济丧失独立性，严重依附美国，产业结构没有大的改观，总体上处于较低的产业链。通过比较欧盟和北美自贸区，警示我们在实施RTA战略时，应把提升产业结构作为重要目标。如果培育起强大的知识型服务贸易结构，不管是开展“南南合作”或“南北合作”，我国RTA战略可以确保赢到最后。
（4）发挥劳动资源丰富优势，促进自然人流动。自然人流动是WTO多边谈判的一个敏感话题，谈判多年却少见成效。双边或区域贸易安排是解决这一问题的很好平台。我国与新西兰的自贸协定对于自然人流动作出多项规定，中医、中餐厨师、中文教师、武术教练、中文导游都可以“走出去”，这是“一石三鸟”的好事：一是出口创汇；二是解决就业；三是文化出口，增强国家软实力。
我国的自贸区战略在实践中摸索前进，尚缺乏整体规划，不利于RTA战略可持续发展。通过考察国际条约立法经验和我国签订RTA的实践，我们建议RTA战略的指导方针确定为“扬长避短，渐进开放，有予有取，积极推进”，具体讲：
“扬长避短”，就是发挥我们的传统优势，推进旅游、运输、商业服务的开放，推进中华特色文化出口，而对于金融服务等知识型服务领域的开放要统筹和分步骤；“渐进开放”，即要看到薄弱服务部门有一个成长过程，但同时认识到紧迫性，要外松内紧，尽快在短时间内提高国内产业竞争力；“有予有取”，RTA说到底是一个互惠安排，只有互惠才能持久，这就要求我们不能太保守，该开放的就要开放，在外来压力下促使国内产业较快发展；“积极推进”，指鉴于环保和低碳经济正在引导我国和世界产业发展方向，而目前国际贸易保护猖獗，作为外贸依存度高达60%的国家，我国除转向开发内需外，加快推动RTA战略是很迫切的任务。关于促进RTA服务贸易的具体措施，我们可以从欧盟《服务贸易指令》、OECD《无形贸易自由化指令》、NAFTA；CATS相关措施借鉴，归结起来不外乎如下三类：简化行政管理措施；国内规章公开透明；相互承认资质资格。背后的指导理念有两个：自由流动和国民待遇。这些前面讲了不少，别人几十年的经验积累，我们完全可以拿来使用。
我们认为，“扬长避短，渐进开放，有予有取，积极推进”的RTA战略方针不仅可以指导服务贸易，也可以指导RTA的其他贸易形式。随着RTA战略加速推进，可以预期我国对外贸易还会保持较快增长势头，确保出口继续贡献于经济增长和改革开放事业。
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