| 新型农村金融机构：治理困境与解决对策 |
| 陆智强，熊德平，李红玉 2011-10-14 |
| 摘 要： |
本文从中国新型农村金融机构的产生背景和现状出发，描述了当前新型农村金融机构存在的问题，并利用博弈分析的方法，指出产生这些问题的主要原因是以银监会主导的监督企业行为的治理机制不合理。利用组织行为学激励→行为→目标模型构建了一个新型治理机制并提出了相关建议。 |
| 关键词： |
新型农村，金融机构，治理机制，组织行为学 |
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一、引言
2006年12月银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），由此确立了农村金融市场准人政策，也掀开了新型农村金融机构发展的序幕。蒋定之（2010）认为大力培育新型农村金融机构是改进农村金融服务的内在需求，也是农村地区的迫切愿望。可以说，新型农村金融机构的设立，有利于民间资本进一步释放活力，对构建产权多元、竞争充分、多层次、多主体的农村金融体系能够起到积极的推动作用（王曙光，2008）。
然而，到目前为止，中国新型农村金融机构并没有得到迅速发展。从银监会统计来看，截止2010年9月底，中国在三万多个乡镇仅设立村镇银行254家，农村资金互助社33家，而贷款公司更是只有8家，平均100个乡镇才有1家新型农村金融机构。为什么新型农村金融机构建设速度如此之慢？其中一个重要原因是银行业监管机构的监督难度较大，因此需要控制新兴金融机构的发展速度（张承惠，2008）。银监会为此出台与《意见》配套的“三项规定”，即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》，对机构种类、资本限制、业务范围等都做了严格的规范与要求。
值得关注的是，这些严格的监管标准似乎并没能确保新型农村金融机构健康发展，资金外逃、服务非农等“存量”农村金融机构存在的问题，在新型农村金融机构身上依然普遍，如刘渝阳（2007）对村镇银行试点调查发现，农户并没能成为村镇银行的服务主体，村镇银行对农户的贷款只占43%。此外，以村镇银行为代表的新型农村金融机构自身还面临着资金少、信誉弱、网点少、风险高等发展瓶颈限制，与农村信用社相比缺乏根本性创新（何广文，2010）。如果这些问题无法得到有效解决，新型农村金融机构难免由于资本逐利性而退出农村金融市场。
事实上，政府干预对早期的农村金融发展是必要的，但政府行为必须以有效性为前提（熊德平，2007）。观察当前新型农村金融机构建设现状，政府以外部行政监管为主的治理措施似乎并不能确保新型农村金融机构在农村金融市场“生根”、“发芽”。因此，本文从中国新型农村金融机构的治理困境出发，依据组织行为学的激励→行动→目标分析范式，构建一种新型治理机制以从根本上解决农村金融机构资本的“出逃”动机，并针对这一新型治理机制提出具体的实施建议。
二、新型农村金融机构的治理困境
为满足不同层次、不同类型的农村金融需求，银监会发布《意见》，鼓励各类资本参与新型农村金融机构建设，而一旦各类资本通过银监会的审核标准、设立新型农村金融机构，双方实质上就形成了委托代理关系。银监会作为委托方，其委托意愿是要求新型农村金融机构更好地服务“三农”；新型金融机构作为代理方，其代理意图是获得金融市场准入许可并由此获利。然而，这种委托代理关系本身就存在目标冲突，即委托方的目标是服务“三农”，而代理方的目标是利润最大化。现实中农村经济作为“弱质经济”很难为金融机构提供获利保障，新型农村金融机构为了实现利润最大化目标必然会采取服务对象非农化、资金逃离等机会主义行为“逃离”农村。为了使新型农村金融机构按照银监会的意愿从事经济活动，银监会目前主要采取以行政监管为主的治理机制限制新型农村金融机构的行为。
也就是说，目标冲突是银监会与新型农村金融机构在发展中所面临的重要问题，而银监会的监管能否有效阻止金融资本“出逃”是这一治理机制的核心问题。如果能够阻止，则这种治理机制就是有效的；反之，则这种治理机制是无效的。下面通过政府与新型农村金融机构出资者间的博弈分析来讨论这一机制的有效性。
假设博弈的参与方包括政府和新型农村金融机构的出资者（以下简称出资者）；政府的行动由两方面构成：{监督，不监督}，即政府有可能对出资者的行为进行监管，也有可能不对出资者的行为进行监管。出资者的行动也由两方面构成：{农业贷款，非农贷款}，即出资者可以选择向“三农”贷款，也可以选择不向“三农”贷款。
从现实出发，假设博弈的规则是：出资者按规定应该向“三农”贷款，即进行农业贷款，但农业贷款的收益较低；如果出资者按规定进行农业贷款，则政府将会获得一定的收益，如果出资者违规只进行非农贷款，则政府的收益较低，此种情形假设为0；政府为了督促出资者履行承诺按照规定向农业贷款，可以选择监督出资者的行为，但是监督行为将会花费一定的成本；如果政府选择监督，而此时出资者违反了规定只进行非农贷款，那么政府将会对出资者进行一定的惩罚。由以上双方博弈规则可知，双方在各种情况下的收益可表示如图1。
图1：政府与出资者博弈的支付矩阵
在图1的支付矩阵中，S表示出资者按规定进行农业贷款时政府的收益，而且假设出资者不按规定行事即不进行农业贷款时政府的收益为O；C表示政府监督出资者贷款行为的成本；Ri表示出资者进行农业贷款时的收益，R2表示出资者进行非农贷款时的收益，假设R2>R1；W表示出资者进行非农贷款时政府对它的惩罚，而且假设政府的监督能够查出出资者的每一次非农业贷款行为并做出相应的惩罚。
通过以上的支付矩阵可知，只要C>W，那么政府与出资者之间博弈的纳什均衡解就是（不监管，非农贷款），也就是说由于监督成本较大，政府不会去对出资者进行监管，出资者也不遵守规定而只进行非农贷款。那么C>W这一条件是否成立呢？现实中，银监会由于受自身组织架构限制，无法对每家新型农村金融机构实施一对一的监管，这就使得二者之间存在较大的信息不对称，因此很难对每一家新型农村金融机构都做出有效监管。而模型中假设政府的监督能够查出出资者的每一次非农业贷款行为并做出相应的处罚，那么，在现实中保证这一条件能够成立的监督成本将会非常大（甚至可能是无限大），也就是说，C>W这一条件在现实中是必然成立的。
从此可知，银监会对于新型金融机构行为的监管不能阻止金融资本“逃离”农村，即这种以外部行政监管为主的治理机制是无效的。
三、激励→行为→目标范式：新型治理模式的构建
现有治理模式无法保证将新型农村金融机构留在农村为“三农”服务。这种治理机制的不合理之处就在于银监会没有考虑到新型农村金融机构的“逐利性”，而只是简单地利用行政手段限制其行为（即将其业务范围限制在农村地区），防止资金“出逃”。虽然新型农村金融机构的行为是影响服务“三农”这一宗旨能否实现的直接因素，但其行为本身也会受到其他因素的影响。传统的组织行为学理论认为，个体行为受个体动机的推动，而个体动机又是由激励激发出来的，这一过程可由图2表示。
图2：激励一行为一目标分析范式
从组织行为学的理论视角出发，可以将中国农村看作一个组织，将银监会看作组织内的管理者，而新型农村金融机构就是组织内的个体。银监会的目标是服务“三农”、满足农村金融需求，这也是建设新型农村金融机构的根本出发点；而新型农村金融机构作为一个盈利机构，其目标是利润最大化，当其进入农村这样一种“弱质经济”环境并发现获利能力较差后，必然会产生一种“逃离”农村的动机，并由此派生出资金出逃、服务非农等一系列行为。为了阻止新型农村金融机构“出逃”，银监会采取了限制业务范围、行政审批等一系列严格的监管措施来约束新型农村金融机构的行为。然而，通过激励→行为→目标分析范式可以发现，个体行为受个体动机直接影响，仅从形式上约束新型农村金融机构行为并不能从根本上改变新型农村金融机构的“逃离”动机，一旦时机成熟则新型农村金融机构还是会选择“出逃”，银监会的组织目标依然无法实现。
仔细观察该分析范式不难看出，实现组织目标的关键是对个体采取适当的激励措施，从而激发个体产生对组织有利的动机，进而指导个体产生高效的行为反应，最终实现组织目标；组织目标的实现又会通过某些形式的正反馈形成进一步的激励，从而产生一种良性“自实施”循环过程。由此可知，合理的激励机制是实现组织目标的重要前提，而银监会在建设新型农村金融机构问题上恰恰缺失了有效激励这一重要手段。因此，根据激励→行为→目标分析范式，可以建立一种新型治理机制，通过对新型农村金融机构采取适当的激励措施，使服务“三农”能够成为其“自实施”的契约，也就是说，即使没有政府相关部门的监督，农村金融资本也不会选择“出逃”。
重新考虑政府与出资者间的博弈，其他条件保持不变，假设政府将一部分监督成本C拿出来作为出资者进行农业贷款的补贴，假设补贴为C’，而对于那些没有进行农业贷款的个体则没有这部分补贴（补贴可以多种形式存在，如可以将补贴发给想要贷款的农户或农企，然后允许出资者以较高的利率进行农业贷款，这样可以避免出资者骗取补贴），这时双方的收益可由图3表示。
图3：政府与出资者博弈的支付矩阵
从图3的支付矩阵可知，只要C’>R2-R1，即政府能够将非农贷款与农业贷款的收益差补贴给出资者，那么进行农业贷款就是出资者的占优策略，此时的纳什均衡就是（不监管，农业贷款）。这说明，如果政府能给予足够高的补贴，那么即使政府不进行监督，新型农村金融机构也会进行农业贷款。虽然在现实中非农贷款的收益与农业贷款相比要高出很多，但是这种收益上的差异却远小于政府的监督成本C，也就是说政府进行财政补贴政策是可行的，这一新型治理机制将是有效的。
那么在现实中应该由谁来实施这一新型治理机制呢？考虑到银监会是一个监督管理机构，没有独立的财政收入，也没有能力通过财政补贴等形式实施对新型农村金融机构的激励，因此银监会无法实施该新型治理机制，应引入其他政府机构。本文认为，这一新型治理机制的实施者可由各地方政府来担当。首先，地方政府有意愿参与到新型农村金融机构的建设中来。农村经济是地方经济的重要组成部分，而且农村经济的发展也是中央对地方政府考核的重要指标，因此各地政府有意愿扶持新型农村金融机构。其次，地方政府有能力实施这一新型治理机制。各地方政府可以通过财政补贴等形式实现对新型农村金融机构的激励。最后，在现实中一旦地方性银行出现财务问题，一般都是由地方财政“买单”，因此从权利与责任配比原则出发，这一新型治理机制也应由地方政府实施。
四、建议
笔者从新型农村金融机构产生的背景和宗旨出发，描述了当前新型农村金融机构的现状及存在的问题。在此基础上，运用博弈方法和组织行为学相关理论设计了一种新型治理模式，这种治理机制关注的不是监督新型农村金融机构的行为，而是采取以激励为主的治理机制，使其服务“三农”的承诺成为一个“自实施”的契约。对于这种新型治理机制的具体实施，可以从以下几个方面着手：
第一，地方政府应实施多元化的财政补贴。以往各地方政府对于“三农”的财政补贴主要对象是农民和农企，目的是帮助其解决基本的生活和生产问题。但是，这种补贴不能从根本上解决农民和农企的资金短缺问题，也不能激励农村金融机构向农民和农企贷款。因此，地方政府可以向那些进行“三农”贷款的新型农村金融机构给予部分财政补贴，使其农业贷款的收益不低于非农贷款，进而解决新型农村金融机构的激励不足问题。至于补贴形式，可以采取直接补贴方式，即将财政收入的一部分直接补贴给新型农村金融企业；也可以采取间接补贴的形式，即鼓励农民或农企向农村金融机构借款，并在还款时只按农业贷款利率支付利息，另一部分超过农业利率的利息由地方财政补贴。
第二，地方政府应设立专门扶植农村金融机构的政策性银行。新型农村金融机构在经营中存在的一个较大的问题就是资金短缺，如村镇银行由于成立时间不长、规模不大，而且大部分股东都是民营企业及自然人，考虑到资金安全性和村镇银行信誉，农民很可能不愿存款；而贷款公司不能吸收存款业务，只能利用自有资金从事贷款业务，这些都导致新型农村金融机构资源有限，业务持续性较差。为了保证农村金融资金的充足性、持续性，地方政府可以设立一家政策性银行，专门向那些为“三农”服务的新型农村金融机构提供低息贷款。这样既可以鼓励新型农村金融机构面向“三农”，也能够保证其业务的持续获利性。
第三，地方政府向新型农村金融机构注入资本并参与企业内部治理。虽然地方政府可以采用财政补贴等方式解决农村金融机构的激励问题，但如果地方政府只是作为企业的外部人，就无法从治理层面监督企业的行为，难免其出现“道德风险”（如接受政府“三农”专项补贴却主要从事非农业务）。在现实中，地方政府除了要投入财政补贴外，还可以向新型农村金融机构注入资本，成为企业的股东，选派董事进入董事会。从公司治理角度看，董事可获得更多公司信息，更有可能对其进行有效监督。因此，地方政府可以通过成为企业股东、选派董事进入董事会的方式，对新型农村金融机构进行监督和引导，进而更有效地实现为“三农”提供金融服务的宗旨。
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