| 引导低碳经济发展的机制研究 |
| 肖明胜 2010-09-10 |
| 摘 要： |
经济发展过程中，会排放出大量二氧化碳，从而导致全球气温逐渐升高，以及气候的反常变化，并进而对经济社会发展造成负面影响。当前，全球气候问题已不可复加。因而，降低经济发展过程中的二氧化碳排放量，大力发展低碳经济，成为各国共识。当前，发展低碳经济，有三种机制，即征税、碳排放权交易机制，以及绿色金融机制。由于低碳经济是综合性问题，对我国而言，上面三种机制都需要，并在不同阶段进行不同搭配，实现低碳经济的快速发展。 |
| 关键词： |
低碳经济，气候问题，碳排放，绿色金融 |
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“低碳经济”概念最早源于英国在2003年发表的《能源白皮书》，白皮书指出，要大幅降低其二氧化碳排放量，“从根本上把英国变成为低碳经济国家”。低碳经济的提出有其社会基础，即人们日益清楚地认识到引起气候变化的关键因素确实是人类活动，各国对气候变暖所导致的后果也逐步达成共识，认为过去的能源结构和生产生活方式不可持续。
一、发展低碳经济的经济学理论基础
（一）外部影响理论及科斯定理。
外部影响理论是通过经济政策引导低碳经济的重要理论基础之一。外部影响指经济主体的经济活动对社会中其他主体造成一定影响，是经济活动的副产品或副作用。外部影响的存在破坏了市场对经济的调节作用，导致市场失灵。
外部影响分为外部经济和外部不经济。外部经济指某主体从其经济活动中得到的社会利益大于该活动所带来的私人利益，即一种经济活动为社会和他人做出了贡献；外部不经济指某主体从其经济活动中得到的私人利益大于该活动所带来的社会利益，即一种经济活动给社会和他人带来了损害。
按照该理论，环境的外部不经济的含义指经济主体的活动对他人和环境造成了负面影响却未将这些影响计入经济主体的成本之中。例如，企业向公共空间中排放大量的二氧化碳，造成气候的不利变化，侵害了所有人的利益，但企业却不用为此支付任何费用，即企业免费使用公共的排放空间，享受着低成本带来的高收益，故其所获私人利益大于社会利益，这就鼓励了他们排放的行为。同样的道理，在外部经济的情况下，当一个企业投入资金和技术实现二氧化碳减排，成本增加，而其收益却较少，社会公众和其他企业成为受益者，却没有为这个企业提供任何补偿，企业就没有积极性持续地去做这种符合公众利益的活动。因此，不管是外部经济，还是外部不经济，都会导致市场失灵，使得经济发展转向对社会和人类不利的方向。
如何纠正由于外部影响所造成的资源配置不当，经济学理论提出了几种政策建议：（1）使用税收和津贴。（2）使用企业合并的办法。（3）使用规定财产权的办法①。其中第二种办法主要解决少数企业之间出现的影响问题，不具有普遍性，所以对气候问题没有太多意义。第一种办法容易理解，直接构成了征收碳税的理论基础，逻辑很简单，对造成外部不经济的企业，国家应该征税，其数额应该等于该企业给社会其他成员造成的损失，从而使该企业的私人成本恰好等于社会成本。例如，那些二氧化碳净排放企业损害了社会的利益，因此通过征税让他们为使用二氧化碳排放空间这个公共资源支付费用，增加其成本，从而实现成本和收益相一致；而对那些二氧化碳净排放为负的企业进行补贴，把社会受益的部分补偿给企业，鼓励企业节能减排的行为，这样社会资源就会从高碳经济向低碳经济转移。
第三种方法，其实是科斯定理的应用，同时也引出了产权理论。科斯定理指出，只要财产权是明确的，并且其交易成本为零或者很小，则无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。在二氧化碳排放问题上，财产权已经没有争议，原则上气候环境是所有人的环境，二氧化碳排放空间是所有人的财产，但在现实中考虑到很难执行，需要有所变通，所以欧盟排放权交易体系中对排放总额进行了合理分配，使得受管制的企业拥有一定额度的排放权利，而非一刀切，这样更有利于交易市场的发展。当然该方法在理论上也需要稀缺性理论提供进一步的支持才更完美。
（二）稀缺性理论。
稀缺性理论是对外部影响理论的有力补充，也构成引导低碳经济发展的重要理论基础。外部影响理论为我们说明了对造成外部影响行为进行奖惩的合理性，但无法解决市场经济条件下的奖惩机制问题，稀缺性正是解决这个问题的关键。商品是市场经济的最基本要素，而稀缺性是物能够成为商品的关键因素，只有资源具有稀缺性才会具有交换价值，从而成为商品。
工业革命以前，人类活动对气候的影响微乎其微，温室气体的排放相比整个大气空间九牛一毛，因此排放空间不具有稀缺性，也谈不上什么资源。不过时至今日，人类活动的影响里已经发生了翻天覆地的变化，人类人口超过了60亿，并且拥有强大的工农业基础和大量的先进科学技术设备，一方面向大气中排放大量的温室气体，另一方面为了生存而滥伐森林、开垦湿地资源，降低了大气本身的净化能力。现在的大气空间不再像过去被当作无限的，科学研究表明，若要将地球温度上升幅度控制在2摄氏度以下，全球温室气体排放量到2050年必须较1990年水平减少至少50%，因此目前气候大会中围绕的焦点和难点都是各国的减排量问题。虽然哥本哈根气候大会暂时没有形成一致的决议，但大气排放空间作为一种稀缺性资源已经显而易见，而正是这种稀缺性使得这份资源所对应的排放量成为商品，并在市场上进行交易，这就为碳排放权交易提供了理论基础。
二、国外的有关机制
由于国外发达国家及相关国际组织在低碳经济方面起步较早，提出了一些发展低碳经济、实现碳减排的政策方案，并建立了引导低碳经济发展的市场机制，这对我国发展低碳经济具有积极的借鉴作用。目前，全球范围内采取的措施主要有三种，分别是征税、碳排放交易机制和绿色金融引导机制。第三种相比前两种影响力较弱，也不完全针对碳减排，但作为一种创新具有很好的启发作用，因此本文也作简要介绍。
（一）征税。
通过征税实现碳减排是以外部影响理论和科斯定理为依据，因为温室气体排放存在外部不经济使得市场失灵，所以政府需要根据企业的排放情况制定税收政策，使其私人成本和社会成本尽量一致。
根据税基不同，排放税可分为碳税、二氧化碳税和能源税。碳税主要是对燃烧产生二氧化碳排放物的燃料根据其含碳量征收的一种税；二氧化碳税是根据每吨二氧化碳排放量征收的，一般根据一吨碳等于3167吨二氧化碳进行换算；能源税是根据消费的能源量来征收的，相对碳税或二氧化碳税，能源税也包括核能和可再生能源。碳税由于在三种税中具有较强的操作性和较低的征管成本受到各国的青睐而得以普遍采用。②因此，这里主要研究碳税。
碳税最早于1990年由芬兰开征，随后在北欧国家中普遍推广并扩至欧盟其他国家，目前丹麦、芬兰、荷兰、挪威、瑞典、德国、意大利、瑞士和英国等很多欧洲国家都开征了碳税或气候变化相关税，美国、澳大利亚、日本等国家也在酝酿针对控制和减少CO2排放的税收制度。
已经征收碳税的这些国家在碳税税率上存在一些特征。第一，各国碳税税率相差较大，挪威和瑞典的税率相比其他国家较高，刺激二氧化碳减排的效果相对也比较好。第二，各国主要采用混合征收方式，即税率设计除了考虑燃料碳含量，还考虑不同燃料的比价、不同行业的燃料成本比重等因素。第三，实行差异税率，即对家庭、出口及工业所用燃料实行差别税率政策。第四，各国采用税率逐步提高的方式。这些都值得我们学习借鉴。
碳税在征收对象上可以选择上游企业，也可以选择下游用户，对象选择不同，对二氧化碳减排的效果及对经济的影响是不同的。上游企业主要是资源的所有者和能源的生产者、供给者，对他们征收碳税可以直接向市场传递价格信号，但很难改变这些企业自身的经济行为，因为这些具有垄断性的大企业有能力将成本转嫁给下游用户，最终通过能源价格上涨抑制用户需求从而实现减排，这会导致通货膨胀压力上升，而且缺乏针对性。另外，如果能源市场中的垄断企业控制价格将阻止市场将价格信号转移给源生产和经营链条的所有用户。因为这两个原因，欧洲发达国家虽然也对上游企业征收碳税，但以下游用户为主，并对这些用户进行细分设置不同税率，同时为了保护本国产品和服务的国际竞争力，不少国家对一些行业和一些企业实施了最宽松的减免与返还措施。
碳税如何使用是最后一个环节，也是非常重要的环节，这决定了设置碳税的意义。从开征碳税的国家和地区的实践来看，目前碳税收入的使用主要有四种方式：第一，运用碳税的收入来减少其他扭曲性的税收。这也就是所谓的税收中性改革，即在税收总收入不变的情况下进行的税制改革。第二，将碳税的收入列为专项支出项目，比如运用环境基金、环境工程等。第三，运用碳税的收入去补偿那些受影响较大的企业或人群，比如能源密集型企业或低收入者。第四，作为一般的财政收入来源。从各国的实践来看，这四种方式均有采用，而且大部分是这四种方式的组合。
总的来说，碳税是实现碳减排的一种重要的经济手段，根据发达国家的经验，碳税对发展低碳经济、实施节能减排具有一定的效果，因此受到经济学家和有关国际组织的广泛推崇。
（二）碳排放权交易机制。
碳排放权交易机制以外部影响理论、产权理论和稀缺性理论为基础，在《京都议定书》中提出，并逐步应用于实践，是一种主要通过市场条件实现二氧化碳减排的有效手段。碳排放权交易是指一方向另一方购买合同以获得温室气体减排额或排放一定数量的温室气体的权利，买方以此实现其减缓气候变化的承诺或企业公民的目标。
《京都议定书》建立了三种基于市场机制的国际合作减排机制：一是排放贸易机制（ET，EmissionTrade），该机制允许附件Ⅰ国家（主要是发达国家）之间相互转让它们多余的排放配额。二是联合履行机制（JI，JointlyImplemented），该机制允许附件Ⅰ国家从其他工业化国家的投资项目产生的减排量中获取减排信用，实际结果相当于工业化国家之间转让了同等量的“减排单位”。三是清洁发展机制（CDM，CleanDe-velopmentMechanism），该机制允许附件Ⅰ国家的投资者从其在发展中国家实施的有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取“经核证的减排量”（CERs），即附件Ⅰ国家提供资金和技术帮助非附件Ⅰ国家减排废气，而减排量在经过国际机构核证后，便可用于抵减发达国家承诺的约束性义务，这是《京都议定书》中唯一涉及发展中国家的一种机制。
在上述三种机制下形成了“京都碳市场”（称之为“碳市场”是因为该市场以温室气体为交易对象，而CO2是最主要的温室气体）。相对“京都碳市场”还存在一个“非京都碳市场”。两者的区别在于，“京都碳市场”上的买方是核准《京都议定书》的附件Ⅰ国家的政府、企业或组织，而“非京都碳市场”是由个别没有核准《京都议定书》的工业化国家（如美国）和一些没有减排义务的国家的政府、企业或组织自愿做出的减排额度而形成的市场。
按碳交易机制不同，碳市场可以分为配额市场和项目市场。配额市场是这样一种市场，特定组织机构根据需要为体系中的国家、企业或组织分配一定额度的排放量，超额完成减排义务指标的国家、企业或组织，以贸易方式转让给其他未完成减排义务的国家、企业或组织多余排放额度而形成的市场，该市场对应于排放贸易机制（ET）。项目市场是通过项目合作，一国买方向另一国卖方提供资金、技术等方面的支持帮助卖方实现减排，产生的减排额度必须卖给帮助者，这些额度可以在市场上交易。最典型的项目是《京都议定书》中的清洁发展机制（CDM）及联合履行机制（JI）。在配额市场中，配额相当于大宗交易商品，这种交易实际上是一个远期大宗商品期货交易合约；在项目市场中，交易相当于一个常规的出口贸易合约，即直接转让销售合约。
配额市场主要由三大交易体系组成，即欧盟排放交易体系（EUETS）、芝加哥气候交易所（CCX）、澳大利亚新南威尔士温室气体减排体系（NSWGGAS）。目前，正在建立的交易体系有日本排放交易体系（JVETS）、澳大利亚国家排放交易体系（NETSinAustralia）、新西兰排放交易体系（NZETS）、美国地区排放倡议（RGGI）及美国加州机制（CS）等。
EUETS是配额的主要交易市场，同时也是全球碳市场的引擎甚至实验场，其最重要的成就在于制定了在欧洲排放温室气体的价格。欧盟排放贸易体系（EUETS）成立于2005年，是世界上第一个温室气体排放配额交易市场（ETS），也是目前全球最大的碳交易体系。EUETS运行的关键是对温室气体高排放部门在排放量上实施强制约束，使碳排放权成为具有价格的稀缺资源。通常由加入该体系的欧洲国家为本国的相关行业分配一定二氧化碳排放额度，并将该分配方案提交给欧盟委员会，欧盟委员会对此进行评估审核，从而确定各国的配额及总排放量上限。如果有部门排放超过所分配的额度，除了被罚款外，还需在EUETS内向其他额度盈余方或者通过发达国家之间的联合减排机制买入超出部分，也可以通过与发展中国家之间的清洁发展机制向发展中国家买入超出部分。反之，如果额度有盈余就形成了自己的碳资产，可以通过上面的机制卖出获利。
芝加哥气候交易所（CCX）于2003年成立，有许多北美公司自愿同意在2003－2006年限制各自的温室气体排放，这些公司可以通过内部减排，或联合履行机制（JI）的方式，或国际排放贸易机制（ET）的手段来完成自己的减排任务。交易所现已有200多个跨国参与者，分别来自航空、汽车电力、环境、交通等10个不同行业，包括美国电力、福特、IBM等公司。
新南威尔士温室气体减排体系（NSWGGAS）自2003年1月1日开始运营，该体系旨在通过电力部门减少温室气体排放。新南威尔士州和澳大利亚首都直辖区（ACT）（2005年1月1日运营）的电力零售商和电力使用大户因此不得不遵守强制目标－－－减少或补偿他们在生产过程中所排放的温室气体，他们可以通过在体系中购买项目活动产生的核证（新南威尔士温室气体减排核证，NGACs）实现减排目标。
总之，《京都议定书》的三种灵活机制使不同发展程度国家之间都可以进行碳排放权交易，有利于实现减缓气候变化国际合作，并且有利于各国在实现全球气候变化问题上费用分配的有效性，使交易的双方国家达到双赢。
（三）绿色金融机制。
绿色金融是指在将资源和环境保护等因素纳入到金融业务决策过程中加以考量的一类金融活动，即在投融资行为中注重对生态环境的保护及对环境污染的治理，注重环保产业的发展，通过其对社会资源的引导作用，促进经济的可持续发展与生态的协调发展。
绿色金融产生于20世纪90年代末的美国，当时美国金融界关注环境和全球气候变化的有识之士开拓性地把环境因素引入到金融创新中，研究如何有效评估环境风险，从而开发出成功的环境金融产品，并形成合适的产品结构，获得发展循环经济、保护环境的资金。近年来“绿色保险”、“绿色资本市场”领域的绿色金融产品创新和绿色金融业务在美国、英国等发达国家发展势头十分迅猛。
绿色金融的实质在实践中主要体现在两个方面：一是金融业自身营运的绿色特性。二是金融业作为现代市场经济运行的枢纽对各个产业及经济的绿色的带动和推动作用。第二方面意味着，金融不是只讲利润，还要讲环境，承担社会责任。金融行业应该制定有关标准改变对社会发展不利的资金流动方向，并依靠金融手段和金融创新影响企业的投资取向，进而影响企业经济取向和市场行为，同时为绿色产业发展提供相应的金融服务，发送资源配置，从而形成低收入、低能耗、低污染、高增长、高效能的经济增长模式。
三、各种机制的分析与比较及对我国的启示
（一）三种机制的利弊分析。
上面介绍了目前比较常见的引导低碳经济的政策和机制，其中碳税和碳排放权交易机制的理论依据一致，主要在于通过政策手段或市场手段增加成本将碳排放的外部不经济内在化，从而修正被歪曲的价格信号，优化资源配置，但二者又有各自的特点，而绿色金融机制主要受政策和金融企业的经营理念影响，只起辅助和补充作用。
碳税制度拥有较多的优势，主要体现在以下几个方面：（1）碳税税率透明、公开。（2）具有易操作性，征收碳税可以依靠现有的财税体系，无需另立机构，不管对上游企业还是对下游用户都不难实施。（3）税源稳定，收入可观。（4）碳税收益可以根据需要实行专项使用，方便补贴特殊个人、企业和行业。
但是碳税制度的设计和实施却不易，既要保障国民经济快速稳定发展，又要刺激经济向低碳模式转型，需要考虑多方面因素。比如，碳税缺乏灵活性，不能根据市场随时调节二氧化碳的排放成本，如果碳税过高，可能会抑制经济活力，如果过低，节能减排的效果甚微。首先需要确定合适的税率，并制订税率的调整机制，即什么时候调、如何调；其次需要确定征税对象，是上游企业还是下游用户；再次，需要考虑是否针对不同对象征收差别税率；最后确定税收如何使用，不同的用法对减排效果和对经济的影响也不同。
比较碳税和碳排放交易机制这两者存在一定困难，但总体说来，后者作为一种市场化的配额减排方式，和碳税相比有两大优点：一是价格灵活，反映市场变化。二是更能够保证实现减排目标。当然该机制的缺点也不少，比如，减排成本具有很大的不确定性，碳期货市场未形成之前价格不公开、不透明；另外该机制操作复杂，成本较大，需要另设一整套管理体系和交易体系。绿色金融机制在国外主要决定于金融企业自身的理念，而在中国除了受金融企业自身影响外，还受制于国家政策和地方政府的干预，因此该机制相比前两种缺乏稳定性，但优势也非常明显。一方面，成本很低，政府不用掏钱，金融企业策略上调整的成本也不高，但该机制引起的资金流动却可以大大促进绿色产业、绿色企业的发展，抑制高能耗企业的发展空间。另一方面，该机制具有较强的针对性，并可灵活应对不同的产业和企业。
（二）对我国的启示。
在气候变化的巨大压力面前，发展低碳经济已经成为必然选择，碳减排不仅是经济问题，也是国际政治问题，从战略上看我们需要上面三种机制。征收碳税是早晚的问题，一方面确实合理。另一方面其他国家纷纷征收碳税增加了企业成本，必然会要求我们也征税，如果我们不征收，那么就出现了闹得沸沸扬扬的碳关税，我们不收别人会帮我们收，我们征税了，按照WTO原则他们就不能再征收碳关税。对于碳排放权交易机制，中国作为发展中国家目前只参与了京都议定书三机制中的清洁发展机制（CDM），我们作为卖方市场没有定价权，碳排放权价格被压的很低，如果不建立自己的交易市场我们仍然不会有话语权。同时CDM项目在2012年以后将可能消失，如果我们不建立完整的碳排放权交易体系难以吸引碳排放权买方，更谈不上制定价格，也就无法获得国外资金和技术上的支持。另外建立国内碳排放权交易市场，有利于推进各级政府和企业了解、认识国际气体减排机制，为将来和国际市场对接创造条件。关于绿色金融这个金融创新，我们付出较少，却可以促进国家从高碳经济向低碳经济转型，故而此机制必不可少。
低碳经济是一个综合性问题，需要三种机制的相互配合，根据这三种机制的特点在不同阶段进行不同搭配，特别是碳税在降低征管成本和动态调整方面的优势正可以和排放贸易体系有力互补，而排放贸易体系在减排目标实现上的确定性也可降低碳税执行风险。从实施进度上看，绿色金融机制实施成本低，针对性强，对经济负面影响很小，因此可以放心的推广实施。碳税和碳排放权交易机制相对复杂，需要按阶段、分步骤进行。碳税相比碳排放权交易机制可以优先进行，因为征收碳税易操作，启动阶段涉及管理部门单一。
具体而言，中国碳税税率方案宜遵循逐步提高、循序渐进的原则，高了会抑制经济活力，如果低了效果不明显可以上调；在征收对象方面适合对下游用户（即消费环节）征收，因为碳减排必须依靠全社会的力量，所以针对用户征税更有利于刺激其减少能源消耗，为了减少操作成本，初期主要面向工商企业，个人及家庭暂时不征收，税率上可以采用统一税率，部分行业和企业可以根据情况进行补贴予以照顾；在税收使用方面，根据我国面临的巨大减排压力，建议分为两部分专款专用。一方面用于补贴需要保护的行业和企业，另一方面成立碳基金支持节能减排项目的开展，支持低碳技术的开发和应用、支持植树造林等增汇工程项目等，关于碳排放权交易机制，它作为一种完全市场化机制具有极大的灵活性，需要在市场、法律、政策等都较为成熟时推出，使碳排放边际成本较低的排放企业可以通过自身的技术优势或成本优势出售剩余的排放权获得收益，从而激发企业发展低碳经济的活力。需要注意的问题是解决好市场的公开性和透明性，必要时引进碳期货制度。
从中长期来看，随着国际减排制度的日趋成熟，碳排放权交易机制将在温室气体减排上发挥越来越重要的作用。如何使两者有机的结合，并搭配绿色金融机制作为补充共同为实现碳减排做出贡献尤为关键。因此我们在设计这三个机制时除了保证各机制自身作用发挥外，还要为以后三种机制的有机结合创造空间，实现三者共同的减排收益最大化。
四、总结
以二氧化碳为代表的温室气体排放对气候及人类经济社会的不利影响越来越显著，全球减排压力增大，焦点已经转向美国和中国，因为这是全球二氧化碳排放量最大的两个国家，其中我国高速的经济增长更成为焦点中的焦点，因此对中国而言发展低碳经济、实现碳减排迫在眉睫。而碳减排不只是技术问题，更是经济问题、机制问题，只有在市场经济中建立合理的机制，才能引导企业进行各种节能减排的创新，企业也才拥有创新的动力，居民也才有节能减排的压力；只有设计一个涉及全民切身利益的机制，才能让全民参与到这场关系人类命运的战争中来，才能取得最后的胜利。
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