| 我国国民收入分配格局：变化、原因及对策 |
| 国家发改委宏观经济研究院课题组 2010-08-12 |
| 摘 要： |
20世纪90年代以来，我国国民收入分配格局发生了巨大变化：企业所得增长较快，居民所得增长较慢，政府所得波动不大；再分配格局中，政府所得份额上升明显，企业在再分配格局中居于弱势地位，居民所得继续呈下降趋势。企业收入增速较快，是因为新世纪以来市场经济更加完善，促进了企业经营和创新活力的提升，以及出口导向型经济快速发展，带动了企业生产。政府收入过快，是因为房地产市场快速发展促进地方政府土地出让收入大幅增加，而制度外收入也有大幅提高。居民收入增长较慢，是因为居民收入来源单一，主要依靠财产性收入和工资收入，利率的逐渐调低以及产业结构以工业为主创造提升了资本有机构成，因而居民财产收入及工资收入增长都较慢。下一步，必须进一步规范收入体系，完善分配结构；限制行业垄断，规范收费行为；全力扩展居民收入来源，健全再分配调节功能。 |
| 关键词： |
分配格局，收入体系，初次分配，再分配 |
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目前，我国经济发展中面临很多突出问题，如国民收入不平衡，人力资本投入不足，土地开发冲动与调控目标相互矛盾，居民收入占GDP比重持续下降，从而制约了居民消费需求的扩大等。此外，由于市场秩序不规范、竞争条件不平等等原因，使得不少生产性企业效率低下，转而从事炒房、炒股等分配性努力，扭曲了资源配置格局和利益关系。这些问题的存在，已严重影响到我国经济的健康发展。
未来一段时期，经济转型是我国经济社会发展中的一条主线。而上述问题表明，只有理顺利益关系，优化利益结构，使增加社会真实财富的生产性努力成为经济主体的普遍行为，才能为经济转型打下坚实的基础。经济转型升级的关键在于利益结构的调整。
一、我国国民收入分配格局的变化趋势
国民收入创造出来后，经过初次分配和再分配形成政府、企业、居民的初次分配收入和可支配收入。相应地，国民收入分配格局可以划分为初次分配格局和再分配格局。
1、初次分配格局测算和变动趋势。根据初次分配格局测算公式，并对1995年以来资金流量表（实物交易）中数据进行调整，得出了主体初次分配格局的测算结果如下：
（1）从总量来看，政府、企业和居民初次分配收入都有大幅提高，企业份额增速最快，居民份额增速较慢。政府、企业和居民收入增速的不同导致主体间初次分配结构发生变化。
（2）从分配结构上看，上世纪90年代我国主体初次分配格局比较稳定，没有实质性变化；而进入本世纪以来，分配格局变化比较明显。
表l：主体初次分配格局测算结果（截取）
2、再分配格局测算和变动趋势。再分配格局是各收入主体掌握的真实可用的收入份额，能够最充分和准确地代表一个国家一定时期国民收入分配状况。我们认为，再分配格局测算中，有三种政府非预算收入值得认真考虑。一是制度外收入；二是地方政府的土地出让收入；三是农村非税收入。为了客观反映实际的分配状况，有必要对资金流量表中的各主体可支配收入作调整。对资金流量表中数据进行调整后，主要结论是：
（1）从总量上看，政府、企业和居民的可支配收入大幅提高，企业所得增速最快，居民所得增速较慢。
（2）主体再分配收入格局变化也呈现上世纪90年代变化缓慢而本世纪以来变化明显的特征。
（3）调整后的可支配收入与未调整的可支配收入相比，政府所得上升和企业所得下降对比明显，而居民所得变化不明显。
表2：主体在分配格局测算结果
二、我国国民收入主体分配格局总体变化规律的原因解释
通过前面分析可知，在上世纪90年代我国主体收入分配格局大体上是比较稳定的，本世纪以来才出现明显的变化，表现出政府所得份额上升明显，企业所得增速较快，居民所得增速较慢份额下降的特点。具体可以概括为三个趋势：一是初次分配企业增速较快；二是再分配向政府倾斜；三是居民所得份额逐渐下降。
1、初次分配企业增速较快的原因解释。在上世纪90年代大体上有两个因素影响着企业部门所得份额的变化。一是市场经济的建立和逐步完善，推动了多种所有制经济共同发展，特别是1992年邓小平南巡讲话以后的几年间，非公有制经济快速发展，再加上市场机制在配置资源、引导分配方面发挥越来越重要的作用，市场活力大幅提升，这就使企业收入所得份额保持上升势头。这是积极的因素。二是市场供求关系的变化，20世纪90年代初期的高速发展也产生了通货膨胀等不利因素，尤其是宏观经济中开始出现社会总供给大于总需求的矛盾，开始了新一轮的宏观经济治理整顿。以曾在20世纪80年代后期到90年代初期快速发展的乡镇企业为代表的各种非国有企业都陷入了“需求不足、市场不旺”的困境，相对紧缩的宏观产业政策，使得高负债运营的企业经营出现困难；再加上国有企业改革相对滞后，社会负担过重，这些都使企业所得份额下降。这是消极的因素。积极和消极这两种因素相互影响和交织，总体上使企业所得份额变化不大。2000年后这两个因素都转变为积极因素。一是市场经济更加完善，市场机制配置资源能力大幅提高，再加上国有企业改制大体完成，社会负担大幅减轻，这些都促进了企业经营和创新活力的提升。二是以加人世贸组织为契机，出口导向型经济快速发展，在外需拉动下企业生产扭转了国内需求不足的不利局面。这两个积极因素推动了本世纪以来初次分配格局中企业份额的较快增加。
2.、再分配向政府倾斜的原因解释。1994年的分税制改革，按照中央和地方政府的事权和财权划分，初步理顺了中央和地方的分配关系，主要是提高了中央财政收入占财政总收入的比重，这对总体的政府收入所得比重影响不大。在1995年和1996年，国家又进行了进出口关税税率的调整，由原来的平均35.9%大幅下降为23%；为了与1994年全面税制改革配套，国家又陆续出台了《中华人民共和国个人所得税法》、《关于加强预算外资金管理的决定》和《试点地区工资指导线实行办法》等法规，重新规范了政府、企业和居民间的分配关系。在新的主体分配框架内，政府所得主要体现为以生产税和收入税为代表的预算收入和以制度外收入为代表的非预算收入。20世纪90年代中后期在宏观经济形势和国外经济环境的双重影响下，由于国有和非国有企业经营效益不好，上缴所得税有所下降。但在制度外收入等非预算收入快速增长的影响下，总体上在90年代政府所得在分配格局中的份额有所上升。而本世纪以来，随着国内房地产市场的快速发展，地方政府的土地出让收入大幅增加，再加上出口导向带动下企业生产和经营环境大幅改善，上缴生产税和所得税提高，这些都促使了政府所得份额增加。其中，制度外收入、地方政府土地出让收入等非预算收入对政府所得份额提高起到很大推动作用。以2005年为例，在未调整的可支配收入分配格局中政府所得份额为20.55%，在调整后的再分配格局中政府比重为29.55%，增加十分明显。各种非预算收入由1992年的2552.56亿元上升到2007年的29484.5亿元，增加了10.55倍，明显大于总体收入增幅。平新乔（2007）测算的2004年地方政府预算外收入和土地出让收入之和已经相当于预算内财政收入的88%。这说明再分配向政府倾斜主要是由于政府的各种非预算收入大幅提升所致。
随着各级政府向公共财政职能的转变，再分配格局中政府所得份额也要相应提高以增加政府的总体调控能力，这是毫无疑议的。而政府所得份额的提升要由规范的各种税制来体现，这与我国当前各种非税收入比重较高是不相适宜的，由此应加快税制体系建设，增加我国财政的透明公开和公平性。
3、居民所得份额下降的原因解释。居民所得份额自1992年以来大体上呈现出下降趋势，这可以从居民的收入和支出两个方面来解释。
（1）收入方面。居民收入来源比较单一，而且收入增速在下降。我国居民收入主要是劳动报酬收入和财产性收入。自20世纪90年代以来我国产业结构逐步升级，第二产业产值占生产总值比重提升并成为我国的主导产业，随着资本有机构成的提高，劳动报酬收入占要素收入的份额必然下降。再由于我国劳动力资源丰富，劳动力供给长期供大于求导致平均工资水平长期增速较慢，这也是劳动报酬收入增长不快的原因。自20世纪90年代初期实行短时期的高利率政策后，伴随国民经济的调整，利率逐渐调低。仅在1996年5月～2002年2月期间，央行连续8次调低利率，其中1年期个人储蓄存款利率由5. 98%下调到1.98%，1999还开始征收利息税。之后两年内为促进经济增长都实行了低利率政策，直到2004年下半年才开始陆续上调存款利率。又由于我国证券市场尚不完善，分红强制机制至今尚未建立。居民投资途径无法多元化。这些都使居民的财产性收入增长较慢。
（2）支出方面。居民支出增加明显，使得居民可支配收入存量减少。随着我国城镇住房制度和社会保障制度改革深化，居民用于住房、医疗和养老等方面的支出相应增多，以社会保险费用为例，2000～2005年居民社会保险缴款由2491.6亿元增加到6975.2亿元，其占居民可支配收入的比重也从4.3%上升到了6.3%，居民支出增加较快导致居民的可支配收入随之减少。与此同时，原本由政府和企业负担的这些社会成本的支出相应下降，政府和企业的可支配收入比重必然会上升。
三、调整国民收入分配格局的对策
针对当前国民收入分配中存在的问题，应适当调整我国国民收入主体分配格局，平衡政府、企业和居民主体间分配关系，并将国民收入分配格局的调整与各经济主体内部收入分配结构的调节有机结合。具体的对策措施是：
（一）规范收入体系，完善分配结构
1、规范非预算收入。本世纪以来我国国民收入分配格局中呈现向政府倾斜的态势，但这主要是由于政府收入尤其是地方政府收入中各种非预算收入比重上升导致，造成了预算内财政收入比重偏低，使得国家财力分散，影响了政府公共财政职能和收入再分配功能的发挥。因此，要针对各种非预算收入的性质进行取缔、转税、总量控制等综合治理，强化预算管理和监督机制，尤其是规范制度外收入和土地出让收入，减少非税收入。通过改革，将部分预算外收入项目转化为税收形式，纳入预算内加以规范管理；对部分不适宜转化为税收的项目进一步核减压缩。
2、建立健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。应重新明确划分中央和地方政府的财权和事权，尤其是需要确立各级政府预算内独立的收入来源以及相应的支出责任，避免事权在上下级之间推诿和逐级下移。目前，有必要在充分听取省级政府意见并在其参与下重新拟定中央和地方的职责划分并对税收财力的归属进行重新调整，在此基础上加大中央财政专项转移支付力度，并明确地方政府的财权，还要对其财政收支加强垂直监管，遏制各种福利性非规范支出的快速增长。
3、完善政府税收结构。适当降低生产税比重，提高收入税比重。生产税主要包括营业税、增值税和关税等，当前生产税占政府税收总额的近80%，占政府可支配收入的近20%，已经远高于世界上发达国家和大部分发展中国家的水平，给予企业生产税方面适度的税收减免可以降低企业税收负担、提高企业经济效益。同时我国政府收入税比重低于发达国家和大部分发展中国家水平，通过完善个人所得税和企业所得税征管体系，提高政府收入税比重，可以增强政府的收入再分配能力。就居民个人所得税而言，要继续加强对高收入者的税收调节，落实财产申报制度，加大对偷漏税行为惩处力度。对企业所得税而言，可以考虑对部分垄断行业超额利润征收高额所得税。在完善政府税收结构的同时，还要增加社会保障等民生投入，加大对低收入者的扶持力度。提高国家贫困线和从业人员最低工资水平，健全城乡最低生活保障制度，加强对基层专款专用的监督力度。
（二）限制行业垄断，规范收费行为
1、限制行业垄断，提高市场竞争活力。加强对垄断行业收入分配的控制，不仅能防止少数企业长期获得超额垄断利润，提高市场竞争活力，而且还可以缩减居民收入差距。应以《反垄断法》为依据，清除各种市场进入壁垒，鼓励中小企业和民营企业进入以增强市场竞争；加快电力、电信、石油、交通等行业改革步伐，发挥市场竞争机制调节作用。
2、规范行为，为企业减轻额外负担。进一步完善企业制度，为企业提供公平的竞争环境，实现生产要素自由选择和优化配置，提高企业的赢利能力和水平，使增加企业部门收入比重有制度基础和社会环境基础。针对各种制度外收费的性质相应进行取缔、总量控制和转税，为企业减轻额外负担。
（三）扩展居民收入来源，健全再分配调节功能
1、多途径扩展居民收入来源。一方面要积极发展和完善劳动、资本、技术和管理等要素市场，扩展居民除劳动者报酬以外的其他收入来源，提高居民收入总量；另一方面，积极采取如提高最低工资标准、保护劳动者在劳动市场合法权益等手段，缓解劳动报酬份额下降的态势。
2、建立和完善运用税收调节收入分配的制度。寻求实现个人收入规范化和透明化的途径。相关的措施包括，先对高收入行业，再逐步向全行业实行个人银行工资账户；提升和完善储蓄存款实名制度，及早实现各银行和各地区之间的联网；加强现金管理；严禁企事业单位和个体工商户在银行多头开户等。着手考虑与社会保障制度和信用制度的相结合建立个人收入账户的问题。
完善个人所得税等税收制度。个人所得税应该更多地以体现公平、调节高收入为目标。要逐步加大对高收入者的调节力度，要对高收入行业和个人进行划定，对其进行严密监控，对偷逃税者进行严惩。在适当的时机，对级距和税率进行调整，减少级距，降低边际税率；在对绝大多数纳税人不增加税收负担或者适当降低负担的前提下，对高收入者阶层适当增加税负。要通过有增有减的改革，加大对高收入者调整的力度，保证个人所得税收人的继续增长；对低收入者则要考虑增加赡养、教育等专项费用扣除项目，提高费用扣除标准。要逐步创造条件，将个人所得税和现行分类税制模式改为综合税制模式或者综合与分类相结合的模式。
加大再分配支出力度。再分配支出中，以赡养、赠送、继承等为主要形式的居民间的再分配支出总额与居民的财产性收入和财富存量具有较强相关性，而且远大于个税总额，有必要针对此类居民支出制定并完善赠与税、遗产税等财产类税收。要继续深化改革，使城镇居民的各种隐性补贴“阳光化”、货币化。继续推行在农村广大地区的养老、医疗等社会保险改革。各种社会保障机制的推行要切实注意对城镇和农村居民中低收入家庭的惠及。各级政府要继续加大对低收入群体的收入补贴和救助力度。进一步加强对农村和落后地区的财政补贴和转移性支付力度，提高总财政支出中用于农村和落后地区的转移支付比例，缩小城乡居民支付受益度的剪刀差。
推进建立第三次分配体系。为鼓励富人捐资建立公益性或慈善性基金，国际通行的办法是免除捐款的所得税。今后，应在制度上创造条件，通过发展慈善事业，利用高收入阶层的自愿捐献来帮助低收入阶层和弱势群体，缓解收入差距不断扩大的问题。
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