| 转变经济发展方式下的税收制度变革和政策调整 |
| 丛树海 2010-06-22 |
| 摘 要： |
转变经济发展方式关系到经济和社会发展的各个方面，转变经济发展方式的过程可能伤及各级政府的现实财政利益，因此，转变经济发展方式的过程要求各级政府保持高度一致，要求进一步树立宽税基、轻税负、严征管思想，不断增强税收自动稳定器功能，要求进一步完善税制体系。 |
| 关键词： |
转变发展方式，税制改革，政策调整 |
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在国际金融危机冲击下，我国经济面临严峻考验，我国政府不仅迅速出台4万亿元投资计划予以应对，有效化解了经济下滑的态势，实现了经济迅速回稳的良好状况，而且顺应经济形势的变化，果断作出转变经济发展方式的战略决策。但是，一国的经济结构和发展现状，是其经济发展和长期历史积淀的结果，转变经济发展方式关系到国家经济和社会发展的诸方面，关系到产业结构和经济结构调整，关系到科技发展、自主创新能力和教育水平的提高，关系到分配理念的变化和对现有收入分配格局的调整等许多方面。与此同时，转变经济发展方式的过程也将对各级地方政府的现实利益形成挑战，考验政府是否有可能或愿意在短期内牺牲部分财政利益，考验各级政府在现实财政利益面前能否步调一致。而事实上，转变经济发展方式也会对国家理财观念、财政制度和税收制度等方面形成改革要求。
一、关于转变经济发展方式过程中的财政利益调整
转变经济发展方式不仅是一个调整经济结构的过程，而且是一个损失现实财政利益的痛苦过程，因此，在转变经济发展方式过程中需要中央政府与地方政府以及各地方政府间的目标和步调一致。
转变经济发展方式是一个重要的战略决策。改革开放以来，得益于经济管理体制和机制变革带来的劳动生产力焕发，加之人口红利的有利条件，我国经济实现了连续30余年的高速增长，极大地增强了经济实力，GDP总量由改革开放初期1978年的3 645亿元，发展到2008年超过300670亿元，实现了大约10%左右的年均增长。人年均国民收入由1978年约380元人民币（折合约44美元）增长到2008年22 640元人民币（折合约3 300美元），人民生活水平有了显著提高。与此同时，必须看到我国这些年经济持续高速增长在很大程度上依托了自然资源耗费和劳动力的低回报。与发达国家相比，中国仍然处于资源能源密集型的经济增长方式状态，中国科学院发布的《2006中国可持续发展战略报告》表明，中国资源绩效位于最差的国家之列，煤炭、钢材、淡水等多项资源消耗量居世界第一。这份由中科院可持续发展战略研究组完成的报告，选取淡水、一次能源、钢材、水泥和常用有色金属五类资源消耗计算节约指数，结果表明：中国上述五类资源的平均消耗强度高出世界平均水平约90%。与发达国家相比，我国自主创新能力也有很大差距。例如，2005年我国发明专利授权量为53305件，是美国同年的37%，日本的43.36%.在我国2005年发明专利授权中，本国人发明仅占38.8%，而同年美国有51.9%，日本有90.4%是本国人发明的。显而易见，我国经济发展在取得30年的巨大成就后，其长期发展的道路，不能再依靠资源密集投入来实现，经济发展方式的转变其实是一个历史的必然，在国际金融危机冲击并造成我国出口增长困难情况下，适时调整产业结构和经济结构，转变经济发展方式，不仅是我国经济发展进程中的近期选择，也是我国经济长期稳定发展的必然取向。
一国经济发展方式由许多要素构成，转变经济发展方式需要对诸要素进行相应变革，其中主要需要解决三个问题：一是调整产业结构。产业结构决定着经济结构的主要内容，决定着经济发展的主要方式和轨迹，因此，转变经济发展方式首先要调整产业结构。而产业结构的调整却非一朝一夕之功，要同时受制于既定的科技水平、教育水平和自主创新能力，需要一个较长时期才能初步实现。二是增加要素回报。在我国经济发展进程中，要素低回报的状况不可忽视，表现在：资本低回报，导致企业再投资能力弱化，产品研发落后，产品科技竞争力较弱，产品附加值较低；自然资源低回报，导致环境治理能力差，资源再利用和有效利用的科技研发投入少，环境保护能力较弱；人力资源低回报，导致基本劳动力的劳动积极性相对下降.低收入阶层生活水平改善相对缓慢。三是增强自主创新能力。需要在不断增加创新研发投入的同时，调动创新积极性，形成科技成果转化的有效途径。
转变经济发展方式短期内可能是一个损害现实财政利益的过程。既有的产业结构和经济结构，不仅决定着既有的经济发展方式，也决定着财源财力的可得性和结构。在转变经济发展方式过程中，伴随过剩产能的削减、落后产能的淘汰、劳动力回报的提升、环境保护力度的加大、资本对研发的增加等措施，国家和各级政府必然面临短期财政利益减少、税收下降和财政支出增加。因此，转变经济发展方式同时也是对政府面对利益调整的一次考验，必然要求政府职能有相应的转变。这也正是中央经济工作会议强调的，转变经济发展方式要“以完善政绩考核评价机制为抓手”的原因所在。
在实现经济发展方式转变过程中，需要各级政府协同配合，保持转变目标和步调的高度一致。正是由于在经济发展方式转变过程中，政府面临财政利益的调整或短期损害，各级政府需要在转变过程中保持高度一致，才能使得这种转变顺利实现。首先是中央政府与地方政府要取得认识上的高度一致，必须调动中央和地方两级政府转变经济发展方式的积极性，其核心是财政利益调整过程中不能仅仅是地方财政受损，或地方财政减收过多。其次是如何保护不同地区政府的财政利益，调动各不同地区政府转变经济发展方式的积极性，其核心是必须处理好发达地区、次发达地区和欠发达地区之间的财政利益关系。由于各地产业结构和经济结构存在较大差异，淘汰落后产能等上述措施一定会在各地区之间产生不同影响，鉴于财政利益的保护意识和公共支出的需要，各地很可能在具体措施上采取消极等待或观望态度，以至于可能需要上一级政府对其财政利益损失给予适度补偿，这些都必须在经济发展方式转变实践中予以考虑。
二、关于转变经济发展方式过程中的税收宏观调控
从税收宏观调控看，在转变经济发展方式进程中，需要正确处理和认真解决以下三个基本问题：
第一，是否需要适度减轻国民税收负担以及如何减轻的问题。税收负担问题是一国税收制度面临的基本问题，根本上决定于国家经济发展水平和国民收入水平。从政府角度看，基于政府履行职能和日常工作需要，一般总倾向于得到更多的税收，存在收入动机。从国民角度看，则往往期望少纳税，以更多地满足消费需求，存在减税动机。因此，政府收入角度和国民收入角度的不同税负观念，经常表现为不一致。从我国税收课征实践看，税负水平孰高孰低，也是一个仁者见仁智者见智的问题。2008年我国GDP总量为300670亿元，财政收入（不包括国内外债务收入）为61330. 35亿元.财政收入占GDP比重为20.4%。2007年我国预算外财政收入为6820亿元，约占当年GDP的2.7%。换算成2008年财政预算内外收入占GDP比重约为23%。当然，由于该数据并没有将一些公共部门实际使用的其他资金收入（暂时无法统计或没有统计的内容）包含在内，所以，我国国民实际的财政负担肯定大于预算内外资金所占比重，大约在25%～30%之间。本文无意将我国实际财政负担水平是否适当作为论争的一个主题，而是着意于探讨在我国政府职能转型、经济发展方式转变的新的历史条件下，有必要适度减轻已有的财政负担，为企业创造一个更好的有利于其发展自主创新能力、有利于再生产的发展环境，为国民创造一个更好、更宽松的生活环境。
第二，是否需要发挥以及如何发挥税收自动稳定器功能问题。税收理论和实践都表明，税收是国家宏观经济运行重要而不可或缺的三大自动稳定器之一，税收自动稳定器功能的发挥，主要是通过具有累进机制的税率形式所表现的弹性税制来体现的。以此衡量，我国税制中的绝大部分税种均采取比例税率，个人所得税虽然采取累进税率，但其在全部税源中所占比重过小，2008年我国个人所得税3722.3亿元，约占全部税收54223.8亿元的6.86%，难以发挥主体税种作用。因此，整个税制总体上缺乏弹性，从而很难具有自动稳定器功能。我国税制自动稳定器功能缺失，直接导致了我国宏观经济运行调控不得不更多地依赖相机抉择，即在经济发生波动后经常进行“解读判断－－提出方案－－方案论证－－付诸实施”的事实。何况，这种主要依据主观判断并进行会诊处方的宏观经济运行调控方法，不仅存在时滞，而且在很大程度上有赖于主观认识的正确性，增加了宏观调控中的人为因素。虽然，在宏观经济运行中存在调控的人为导向有一定必然性，但却更应倡导将主观调控与客观机制调控结合起来，由此而言，完全有必要进一步增强我国税收制度在宏观经济运行中的自动稳定器功能。
第三，是否需要进一步加强以及如何加强税收征管问题。任何设计良好的税收制度在实践中都离不开有序高效的税收征管作为保证，而有序高效的税收征管需要注意解决好以下几个问题：
一是合理的收入体制。收入体制是否合理主要指税源如何归宿与征管是否有序、是否有效率具有直接联系，我国财政体制决定了中央与地方政府主要分享同一税源的收入分享格局，这使得税收征管面临两难选择：如果中央与地方分立两套税务征管机构，将导致各征各的税，从而产生管理低效率，增加行政成本，同时也给企业带来更多的征缴不便，增加企业管理成本；如果中央与地方合并成一套税务征管机构，将产生该机构归属及其相应的税款代征问题，归属中央时有利于保证中央税收，但可能加重地方负担，加大谈判成本：归属地方时有利于体现地方利益特别是企业运行中的实际情况，但可能产生减免过度从而“藏税于企业”的情况。所以，从税收征管有序和有效的角度考虑，合理的收入体制应尽可能减少收入分享的比重，更多采取中央与地方收入分立的收入体制。二是简明较轻税负的税收制度。税收制度是否简明将关系到纳税人的便利程度，对其纳税积极性产生一定影响，而税负水平直接关系纳税人利益，因而更是影响纳税人纳税积极性的重要因素，税负较轻，纳税人积极性得到保护，税收征管相对具有更高效率，反之相反。三是严格的征收管理。在既定的税收制度下，税收征管程度就决定着税收的实际入库情况。从国际税收发展态势看，“轻税严管”是各国税务当局普遍采行的基本政策，也是我国税收制度的基本选择。与此同时，从纳税人角度出发，除税政“轻税严管”外，纳税人往往还十分看重政府对税款的使用效果以及在使用税款过程中的民主意识或对纳税人的尊重程度，税款使用过程越是公开透明，税款使用效果越是符合公众利益，纳税人对税负水平的承受能力就越大，反之就越是对税负水平存在抱怨并产生逃税动机。所以，一方面要坚持轻税严管原则，另一方面要逐步实施民主理财，增大财政资金使用过程的透明度，主动接受立法监督，提高财政资金使用效益。
三、关于转变经济发展方式过程中的税制结构调整
转变经济发展方式必然需要树立新的分配理念，调整现有收入分配格局，更好地突出以人为本思想，逐步缩小收入分配差距，降低基尼系数。也就是说，要在经济持续发展的基础上，通过有效提高低工资水平、增加对贫困人群的转移支付、改善社会保障制度等，逐步合理收入分配制度，实现“让全体人民共享改革发展的成果”的发展目标。还可以考虑根据我国实际情况，通过改革并适度降低个人所得税税收负担和适时开征财产税，达到提高人民群众生活水平和缩小收入分配差距的目的。
改革个人所得税、适度降低个人所得税负担，应当从以下几个方面展开：
在个人所得税基本制度上，进一步实行综合所得税制度，即在纯“个人收入”基础上，适度引入“家庭收支”概念。就家庭收入讲，在综合计算纳税人收入时应当考虑纳税人配偶是否工作以及配偶收入水平是否在本地区费用扣除额以上，对配偶收入未达到本地区费用扣除额的差额部分，允许纳税人在计算收入时予以抵扣。也就是说，如果纳税人配偶没有工作，则允许纳税人在作个人抵扣时，再加上配偶的抵扣，即实行“双份抵扣”：如果纳税人配偶虽有工作但其收入水平没有达到本地区抵扣标准的，则对配偶收入低于本地区抵扣标准的差额部分予以抵扣，即“1+x抵扣”；如果纳税人配偶不仅已有工作且其收入水平已超过本地区抵扣标准的，该纳税人只能进行自身抵扣，即“1+0抵扣”。就家庭支出讲，允许纳税人对在读子女非义务制教育阶段的学费，主要指高中阶段包括技校、职校和大学阶段包括高职高专的学费，予以就读地区公办学校统一收费标准的抵扣，为鼓励在民办高校就读，也为体现在公办和民办高校就读的公平性，如果某纳税人子女在一民办高校读书，其收费标准高于当地公办高校，则允许的抵扣额只能是公办高校的收费标准，民办高校收费的高出部分不能抵扣；为全面实现小康社会、建立和谐社会创造条件，个人所得税还应当允许纳税人对直系亲属主要是配偶、子女和所赡养的无工作父母产生的大病医疗费用的一部分予以税前抵扣。
个人所得税的基本生活费扣除额问题一直为人民群众所关注，也是理论与实践经常产生争议的问题。以怎样的水平来确定基本生活费扣除额，虽然在讨论中难以形成共识，但可以在国家统计局发布家计调查的基础上，形成老百姓平均的基本生活开支水平。应当说，以此确定基本生活费扣除额并非难事，再辅之以每年的物价指数变动情况，就可以得到比较准确、能反映老百姓实际生活的“基本生活费扣除额”依据。此外，是实行“全国统一费用扣除额标准”，还是实行“地区差异标准”，一直未达成共识，因为，无论是统一选择每月2000元费用扣除额标准，还是统一选择每月5000元的费用扣除额标准，都无法体现现实生活的实际情况。反过来，若将某一地区确定为每月2000元的费用扣除额标准，而将另一地区确定为每月5000元的费用扣除额标准，同样缺乏事实依据，更何况，各地实际生活开支情况也不是一成不变的。笔者主张，将两种思路结合起来考虑，即首先根据统一税法的需要，在全国设立统一的费用扣除额标准，再充分考虑各地区生活费开支水平存在较大差异的现实，补充各地区生活费系数，以尽可能满足各地区人民群众实际生活开支的需要。“地区生活费系数”由国家税务总局或国家统计局每年统一发布，每年初该指数发布后，作为各地税务局新年执行依据。即：某地区个人所得税费用扣除额=税法规定的统一费用扣除额×地区生活费系数。这样，既可以保证税法的统一性，又能充分兼顾各地区实际生活开支水平存在差异的现实，有利于在统一税法的前提下保证各地人民群众生活不受课税水平的影响。
可通过减少个人所得税税率适用级距和适度降低最高边际税率等办法，适度降低个人所得税总体税负水平。现行个人所得税税率适用级距为1 994年建立的税制体系所确定，十几年来，居民收入水平有了大幅度提高，使得原有税率适用级距显得过于狭小，从而造成税率累进过快，纳税人负担明显加大。特别是对第一至第四级所对应的中低收入阶层，如果能适度减并税率级距减轻其税收负担，将有利于居民生活水平的进一步提高，也有利于提高纳税人自觉纳税的积极性：与此同时，建议将高收入群体的最高边际税率由现行的45%降低至40%以内，以期更好地体现党中央关于通过合理的收入分配制度，让全体人民共享改革发展成果的战略部署。
尽快建设财产税系，在我国税制体系中，尽快形成针对个人资产性收益的税种体系，包括房产税、资本利得税、遗产税与赠与税，实现缓解收入差异、构建和谐社会的目标。
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