农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。按保险标的种类不同，农业保险又分为种植业保险、养殖业保险和林木保险。
2004年至2007年，连续四年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是2007年中央“一号文件”明确提出 “积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。”最近，我们针对全国白芝麻种植基地－－平舆县2002年以来农业保险开展情况进行了调查。根据调查情况，并借鉴国外部分国家农业保险政策，结合我国现行农业保险政策，我们认为现阶段我国农业保险存在着值得关注的问题。
一、平舆县农业保险近年发展的基本情况
平舆县地处豫东南，全县有可耕地135万亩，2006年农业总产值286107万元，种植业总产值156794万元，养殖业总产值115892万元。2002年以来，该县财产保险业务迅速发展，而同期农业保险发展速度明显滞后。我们把该县2002-2006年财险业务开展情况和农业险开展情况（又细分为种植业、养殖业、林业3个险种）进行了汇总，详细情况见下表。
由下表可见，5年来平舆县财险业务年保费收入由2002年的260万元增长到2006年的972万元，5年间增长了2.56倍，2007年前6个月保费收入已经超过600万元。而农险业务2002年营业额为15万元，2003年至今其营业额均为零，养殖业保险和林业险业务一直没有开展，农业保险明显滞后于财产保险发展速度。
同时，据平舆县财险公司人员反映，随着农民风险意识的提高，近期有很多农民到保险公司询问农业保险（包括种植业、养殖业和林业险）问题，表明农业险有很大的发展空间。但是由于各种原因，农业险业务没有取得新的进展。
二、 导致农业保险业务开展难的主要原因
一是农业生产基础设施差，农业风险发生的概率大，农业保险发展缺乏良好的客观环境。农业生产抵御自然灾害的能力差，自然条件某一方面的异常变化，都会给农业生产造成损失，例如，农业保险标的可能会遇到洪涝、干旱、病虫害、霜冻、雹灾、狂风等灾害的袭击，遭受损失的概率比其他行业要大得多。平舆县由于财政资金不足，多年来政府部门在农业基础设施投入上心有余而力不足，除了遇到小的干旱天气时可以抗旱外，农业生产总体上没有改变靠天吃饭的局面。
二是农业风险造成的损失程度大，容易出现巨灾损失。在同一风险事故中（如水灾、传染病等），相近地区的投保单位发生损失以及损失的程度具有高度的相关性。这使农业风险很难在投保人之间进行分散和转移，致使农业巨灾损失无法避免。如在2001年的洪涝灾害中，平舆县农业损失达3亿元；2003年爆发的禽流感疫情，给该县养殖业造成的损失达1亿元以上。
三是农业险收费机制不顺畅，保费往往被克扣。据平舆县财险公司反映，农业险由于保险标的相对较小，每家收费一般只是几元钱到几十元钱，保险公司营业人员逐家上门收缴有实际困难，因此2002年以前保费由地方政府代为收缴后统一交给保险公司。实际工作中，乡（村）有关人员在保费收缴中“多收少缴”，这样既增加了农民负担，致使农业险被农民视为“乱收费”，也减少了保险公司的保费收入。长期以来，平舆县保险公司农业险保费收入一直低于赔付金额，导致上级保险公司从2002年以后不再批准该县开展农业险业务。
四是缺乏必要的财力支持和立法保障。目前在立法方面，我国尚未就强制性扩大农业保险作出统一的立法；对农业保险缺乏必要的财力支持；在国家法律缺乏农业保险的基础上，地方性法规对此也是一片空白，农业保险业务的开展仍处于法律盲区。地方政府，尤其是农业地区财力捉襟见肘，无力增加对农业保险业务的支持。
五是农业风险程度及损失发生程度的测量计算难度较大。由于农业生产经营对象千差万别，不同地域所面临的风险大小程度不尽相同，有关农业风险损失的历史数据也不够完整准确，要科学计算出能客观反映各地、各类保险标的的分类费率尤其困难。
同时，对农业产量及灾害损失程度的测算较为复杂，目前世界上也没有权威的损失计算标准和方法，为农业保险理赔工作带来了难度。
六是农业风险的防范难度大。防灾防损是保险公司风险管理的重要工作环节，然而目前通过人工措施改变农业生产中自然条件的供给十分困难，农业生产区域的广泛性也增加了这项工作的难度，目前人类对于农业自然灾害的防范能力还十分有限。
上述原因的存在，导致农业险成为“高赔付”险种，当前我国保险公司对农业险的赔付属于商业行为，承担不起大规模的赔付。按照保险业规则，高赔付导致高费率，这对目前收入不高的农民来说，也是一个沉重的负担。
目前，农业险面临的实际情况是：如果完全按市场化的规则划定保险费率，农民保不起；若按农民能接受的价钱卖保险，保险公司赔不起。由于各种原因引起的保险公司在农业险方面效益不佳，成了影响农业险开展的主要因素。
三、国外农业保险发展的主要经验和措施
资料显示，目前世界上约有40多个国家以各种形式开展了农业保险，其中开展较好的国家，普遍引进了一定程度的政府干预，促进了农业险的充分发展。如为对付农业保险高费率，影响农民投保农业保险的积极性，不少国家的政府采用财政补贴给予支持。
同时，基于农业保险风险集中、损失严重等特点，以及农业保险的“准公共物品”的特性，许多国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持（主要是经济、法律上的支持），使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农民个人三者之间的利益在开展农业保险的过程中相互协调：国家通过支持保险公司开办农业保险，实现发展农业以稳定和促进国民经济发展的社会目标；保险公司通过开办农业保险，实现获得经济效益的企业目标；投保农民个人则是农业保险的直接受益者，以少量的保险支出获得比较稳定的生产收入，把农业风险转嫁出去。具体措施包括：
一是完善农业保险法律法规，使农业保险的发展具有一定程度的强制性。农业保险作为农业发展和保护的重要组成部分，对相关法律有很强的依赖性。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。
美国的农业保险原则上实行自愿保险，但1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。
二是政府提供一定比例的保费补贴。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异，2000年平均补贴额为纯保费的53%（保费补贴额平均每英亩为6．6美元）。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。水稻补贴70%（费率超过4%），早稻最高补贴80%（费率为15%以上），小麦最高补贴80%。
三是政府对农业保险的经营者提供业务费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%至25%的业务费用（包括定损费）补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。
四是政府对农业保险提供再保险支持。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。
四、发展我国农业保险的政策建议
正是得益于引进了一定程度的政府干预，完善了相关的法律法规，美国、日本等国家的农业保险才有了长足的发展，促进了农业生产。为推进我国农业保险开展，切实促进农业生产和新农村建设，确保农业增产、农民增收、农村稳定，推动社会经济协调发展，特别提出如下建议：
一是整合现有资源，加大管理力度。鉴于自然灾害频发、农业所占份额较大而农村经济发展水平较低的国情，农业保险具有明显的政策性特征，需要各级政府的重视和参与。由于农业风险的管理涉及财政、金融、农业、气象等多种领域，为避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面，有必要在金融管理部门组建农业风险管理局，以进一步整合资源，统一协调农业风险管理过程中各部门的行动。
同时，国际农业保险发展经验表明，政府的资金支持是农业保险可持续发展的有力保证，建议政府部门将农业保险列为重点建设项目，拨出专项资金以推动农业保险发展。
二是加快农业保险立法的进度。当前国内农业保险立法基本处于空白状态，法律的缺失往往导致社会预期不明确，导致改革难以推进。为此，政府应尽早制订出法规：确立农业保险为政策性法定保险；明确政府办理农业保险的指导思想和基本原则；对农业保险的组织形式，保险金额、费率、条款的核定，以及税收减免政策、财政补贴方式等做出相应规定；调整农业保险与农业贷款、农产品价格保护、农村救济及农民福利的关系，将农业保险与农业贷款、农产品价格、农村救济及农民福利等政策捆为一体，让政府将支农资金用于补贴保险公司经营费用或者补贴农民保费，以促使农业风险从“事后补救”，转变为“事前防范”等。通过法律的形式明确农业保险的政策性属性，明确政府在开展农业保险中应发挥的职能和作用，并以此提高农民的保险意识。
三是成立股份制农业保险公司。该公司应主要定位于在集中解决自然灾害上替代政府补助后恢复生产、生活的基本保障，解决大灾后政府和农民的后顾之忧。该公司虽有政府政策和资金的扶持，但必须以商业保险机制进行运作。
四是建立农业保险补偿基金。充分利用农业保险的政策地位，通过转移政府对农业的补贴，建立包括国家、省、市、县等多级的农业保险补偿基金，形成与中央财政相补充的能有力支撑农业保险业的货币资源。在补偿基金中，一方面是调整存量，即通过整合现有支农资金（支农生产支出、农业综合开发支出、财政救灾支出等），调剂一部分资金支持农业保险。同时加大增量支持，即在维持原有支农渠道的同时，中央财政设立支持农业保险的专项资金。
五是试点建立农业保险与农业信贷相结合的制度框架。简单来说就是，对参加农业保险的农户在贷款条件和利率等方面给予适当优惠，以体现正向激励，待条件成熟时可将农户是否参加保险作为向其发放贷款的重要条件之一。
参考文献：
[1]刘书祥,王克祥.国外农业保险模式[J].中国牧业通讯,2007,（1）:25-26.
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