加快推行政府投资项目决策听证制度
吴亚平  2009-01-06
摘 要: 听证制度是现代社会普遍推行的用于保证各利益主体平等参与公共决策过程,最终实现决策民主化、公开化、科学化的一种重要制度安排。听证是社会公众参与的重要形式,通过听证参与公共决策过程是民主化的必然要求。建立政府投资建设项目听证制度,对提高政府投资的透明度和决策的民主化、科学化水平以及保障项目顺利实施均具有重要的现实意义。
关键词: 听证制度,公共决策,政府投资
  听证制度是现代社会普遍推行的用于保证各利益主体平等参与公共决策过程,最终实现决策民主化、公开化、科学化的一种重要制度安排。听证是社会公众参与的重要形式,通过听证参与公共决策过程是民主化的必然要求。建立政府投资建设项目听证制度,对提高政府投资的透明度和决策的民主化、科学化水平以及保障项目顺利实施均具有重要的现实意义。我国目前有三部法律规定了要实行听证制度,即《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》,但对政府投资项目建设等与公众利益密切相关的领域,除个别地区在相关规定中提及要以听证会形式征求社会公众意见和建议外,至今仍未在国家法律法规层面上要求对政府投资建设项目实行听证制度。
  
  一、政府投资项目决策听证的必要性
  
  
近年来,为完善政府投资决策机制,提高政府投资决策水平,国家出台了一系列改革措施,如简化项目审批程序、下放投资项目审批权限、规范项目建设程序、引入咨询评估制度,试行项目公示制度,对特别重大的项目还实行专家评议制度。这些改革措施的出台,提高了政府投资项目决策水平。但这些改革措施,均主要在政府部门内部实行或由行政部门主导、推动,依然缺乏有效的社会公众参与,因而政府投资项目决策所需的公开、透明和民主原则仍难以真正落实。
  
  就政府投资项目决策而言,听证的必要性主要有以下几个方面:
  
  1、我国现行的政府投资建设项目决策制度,是以行政机关为主导的,社会公众力量非常薄弱,而决策机关的行政力量强大,社会公众缺乏与行政机关平等的对话能力;且社会公众过于分散的诉求难以对决策机关构成实质性影响,反过来也使决策机关面对多元化的公众需求而无所适从。因此,通过听证方式来拓宽社会公众参与渠道,提升公众参与项目决策的程度,是实现项目决策民主化、科学化的必然之路。
  
  2、由于信息不对称的客观存在和项目决策系统内外信息交流的不充分,产生了系统内外压力的不平衡,这使得项目决策过程始终处于某种压力状态下。为缓解系统压力,迫切需要将公众参与引入决策系统,一方面让社会公众积聚的能量(如对项目侵害其利益产生的不满情绪)释放出来,另一方面让决策机关的系部内部信息向社会公众开放,从而实现项目决策系统的稳定与平衡。
  
  3、项目建设的必要性和设计方案,包括项目选址、建设规模、建设内容、建设标准、筹资方案、征地拆迁、安置补偿等与现实情况难免存在某种程度的偏差,直接涉及公众利益,而听证有助于发挥公众的监督作用,及时纠正偏差,发现潜在风险,从而保证整个项目建设顺利实施和可持续运行。
  
  4、社会公众参与公共政策的制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一种重要标志。听证制度通过其本身的公正性遏制行政机关的恣意和非恣意行为,通过扩大参与决策者的范围,广泛收集各类信息,并通过外在的监督来促进公共政策的公正性。重大政府投资项目决策听证属于公共政策的一个重要环节,是公共政策的重要内容,应该吸收社会公众尤其是受项目直接影响利益群体的参与。
  
  5、保障纳税人权利的必然要求。长期以来,在计划经济集权体制的隐形分配机制下,政府对于财政的收支无需公开透明,纳税人权利意识不彰,也没有公开透明的诉求。而在社会主义市场经济条件下,纳税人权利意识逐渐加强,对包括政府投资项目建设在内的重大公共支出应该有知情权和参与权。更进一步说,政府投资项目的建设资金最终来源纳税人。社会公众作为纳税人,有权决定税款的使用。
  
  二、建立政府投资项目决策听证制度的初步建议
  
  
实行听证制度是一项非常耗时和需要花费大量人力、物力的工作,建立政府投资项目听证制度并不意味着项目实施过程中的每个阶段、每个环节都需要须经过听证这一程序,而只是需要针对一些投资规模大、有可能对公众合法权益造成侵害的决策事项进行听证。
  
  1、听证组织机构。听证的组织机构应按照“谁决策、谁审批、谁组织听证”的原则确定。对地方各级政府投资的重大项目,一般应由地方人民政府或其委托投资主管部门组织听证会。按照有关规定,需要国务院投资主管部门审批或核报国务院批准的地方政府投资项目,应由国务院投资主管部门组织或委托省级人民政府组织听证会。
  
  2、听证时机。最好选择在可行性研究报告完成后、投资主管部门正式批复前举行听证会。如听证会上有关各方对项目相关决策事项存在重大分歧和异议,必要时,负责项目决策审批的投资主管部门可责令项目建设单位调整项目建设方案并进一步修改、完善可行性研究报告,之后再举行一次听证会。
  
  3、听证内容。项目决策听证的内容应重点围绕项目建设的必要性、可行性、科学性等问题展开。一般而言,听证会的具体内容应包括:①项目建设的必要性和意义;②项目选址方案;③建设规模、建设内容和建设标准;④城市房屋拆迁、农村土地征用的补偿安置方案;⑤环境影响和环境保护措施;⑥总投资和资金筹措方案以及政府投资额和投资方式;⑦经济和社会影响;⑧社会公众要求举行听证会的有关事项。
  
  4、听证会的召集。鉴于需要举行听证会的政府投资建设项目往往影响范围广、涉及层面多,从提高听证会的召集效率考虑,可采取由听证组织机构发起,自上而下的召集模式。
  
  5、听证参加人。听证会的参加人,除投资主管部门和项目建设单位外,其他参加人代表建议分三大类:有关政府机关、专家和社会公众代表。为建立有效的制衡、协调机制,建议三类代表的人数比例可按3∶4∶3确定。其中,政府机关代表应包括与项目建设有关的政府部门工作人员,主要有:土地、规划、环保、财政、建设和项目的行业主管部门等。听证会专家则主要包括建设项目涉及到的经济、技术、环保、建筑、社会学、法律等领域的专家学者。社会公众代表则应包括以项目建设占地为中心一定半径内的周边区域的居民、企业及其他社会组织等,尤其要强调各利益主体尤其是直接受损群体的代表性。

作  者:吴亚平    
出  处:宏观经济信息研究
单  位:国家发展和改革委员会宏观经济研究院    
经济类别:城市发展
库  别:国内论文子库
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