| 对新一轮积极财政政策的几点看法 |
| 刘立峰 2009-01-05 |
| 摘 要： |
1998年8月，我国第一次实施积极的财政政策，通过增加财政赤字，发行长期建设国债，扩大内需，抵御亚洲金融危机对经济的影响。本文通过政策出台的背景，财政投入规模及效果，财政投入的重点领域，及财政投入的方式选择4个方面对新一轮积极财政政策提出了一些看法。 |
| 关键词： |
财政政策，财政赤字，亚洲金融危机 |
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一、政策出台的背景
1998年8月，我国第一次实施积极的财政政策，通过增加财政赤字，发行长期建设国债，扩大内需，抵御亚洲金融危机对经济的影响。从1998年积极财政政策实施之前的经济形势看，我国经济面临着内需不足和外需萎缩的双重打击。1997年1月份，消费品零售总额增长率为19.8%，之后一路下跌，到1998年9月份，累计增长率只有6.3%；基本建设投资累计增长率1997年初期还维持在18-20%，而到1998年初期已经跌到10-11%；1997年，各月出口增长率保持在20-27%之间，而到1998年初，情况发生了明显变化，月度增速直线下滑，到年底基本上是零增长。需求不足贯穿了整个1997-1998年。1997年，全国货运量月度累计增速基本维持在-1.4%到-0.3%，到1998年，情况进一步恶化，7月份的货运量同比下降了6.6%。需求不足直接导致经济增长下滑，1997年各月工业增加值增速基本维持在13%左右，而到1998年，增速下降到了7-8%。与此同时，通货紧缩进一步加剧。CPI由1997年1月份的5.9%迅速下降到1998年9月份的-1.5%。可见1998年采取积极财政政策确实有其现实的必要性和紧迫性。
2008年11月，我国再一次提出实施积极的财政政策，出台扩大内需十项措施，以应对国际金融危机对我国的不利影响。从近期的经济形势来看，宏观经济的各项指标明显好于1998年，但是，宏观经济未来发展的不确定性也在增加。2007-2008年以来，我国消费增长迅速，2007年，各月消费品零售总额累计增速基本在15-16%，到2008年，增速上升到21%左右，1-10月份累计增长22%；2007-2008年，城镇投资平稳增长，月度增速维持在25-28%之间，2008年前三季度增长了27.6%，增速也不低；出口增长出现一定程度的下滑，2008年各月增速比2007年低5个百分点，但是，到三季度末，出口仍然累计增长22.3%。反映物流变动的货运量指标近两年平稳增长，月度增速基本在11%左右，2008年1-8月份增长了12.2%。伴随国际经济形势恶化，经济增长出现了一定程度的下滑。2007年，月度工业增加值增长率均保持在18%以上，而到了2008年，各月增幅下降到15-16%。一季度，我国GDP增长10.6%，二季度增长10.1%，三季度增长9%，增速下降通道已经形成。CPI月度累计增长率从2007年初的2.2%直线上升到2008年4月份的8.2%，5月份后才开始有所回落，到10月底物价水平仍然保持在6.7%的较高水平。（见附表）从现有主要指标的变化情况来看，本次国际金融危机对我国的负面影响明显小于1998年亚洲金融危机，当前我国实体经济运行状况也明显好于1997-1998年。
但是，国家层面对此次危机的反映显得更为强烈，10月5日，国务院常务会议提出当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施。在之后召开的中央和地方主要负责同志会议上，温总理强调实施促进经济发展的十项措施，总的要求是出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实。其中的原因主要在于：
第一，避免经济增长持续下滑。当前国际金融危机对我国的影响超出预期，经济的确出现了降温迹象。除GDP增长率下滑外，还有两方面的指标能够说明问题，其一，全社会用电量增长明显放缓。2008年3月份，用电量增长14.4%，之后逐月下降到9月份的3.4%，预计全年用电量仅增长6%左右，同比下降8.8个百分点。其二，航运运价指数大幅下降。10月29日，中国沿海（散货）运价指数报收于1341.81点，为2004年以来最低点，较6月4日创下的2886.92点的历史高点，猛跌了1545.11点。这种情况如果任其发展，有可能会出现1998-2001年经济连续低速增长、积极财政政策长期难以退出的局面。
第二，夯实未来经济发展基础。我国经济社会的可持续发展对能源、基础原材料、基础设施建设提出了更高的要求，未来需要中央财政投入的领域仍然很多，例如，铁路运输尤其是铁路货运能力不足，对经济和社会发展的制约日益明显，2003-2007年，全国铁路营业里程年均增幅只有3.4%，货运请车满足率不足35%，客运日均也有约100万人的缺口。利用这次处理应对危机的机会，推动一大批基础设施和公共服务项目的上马，可以为未来十年我国经济发展新的黄金机遇期打下更为扎实的基础。另外，在现有财政体制下，中央政府集中了绝大部分的财力，地方政府也希望中央政府承担更大的支出责任。
第三，促进世界经济的恢复发展。目前，发达国家经济已经陷入衰退。2008年，美国、日本、法国、德国的经济增长率大概分别只有1.6%、2%、0.9%和1.7%；2009年，美国和日本经济将分别出现0.5%和0.4%的负增长，法国、德国的增长率都将下降为零。美国和欧盟国家失业率显著上升。国际社会普遍希望中国因素能够在全球经济不景气的时候发挥更加积极的推动作用，因此，中国扩大内需政策的启动有利于防止国际金融危机加剧蔓延，是对世界经济复苏的重要贡献。
二、财政投入规模及效果
1998年，我国开始实施以国债投资为重点的积极财政政策，1998-2002年间共发行长期建设国债6600亿元，安排项目投资32800亿元，累计完成投资24600亿元。积极财政政策的实施有效地抵御了亚洲金融危机对我国的冲击，抑制了经济下滑趋势，保持了经济的健康发展。各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5个、2个、1.7个、1.8个和2个百分点。也就是说，如果没有国债投资的强力支撑，1998-2002年间，我国GDP年均增长率只能达到6.4%，而不是实际的8.2%。到2003年，随着经济形势的好转，国债投资力度衰减，积极财政政策逐步淡出。
从1998-2000年国债项目投资完成情况看，第一，国债资金到位率保持逐年升高之势。1998年底，在建项目国债资金到位510.03亿元，到位率为51%；1999年底，国债资金到位795.83亿元，到位率为72%；2000年底，国债资金到位1429.70亿元，到位率为95%。第二，国债项目的带动作用较为明显。1998-2000年，国债项目分别完成投资2768亿元、2403亿元和2898亿元，相当于国债到位资金的5.4倍、3倍和2倍。就国债项目本身来讲，国债资金带动了两倍的其他资金。如果算上国债项目对其他项目的拉动作用，国债对投资的促进作用十分明显。
表11998-2000年国债项目投资完成情况
| |
1998年 |
1999年 |
2000年 |
三年总计 |
|
发行长期建设国债(亿元) |
1000 |
1100 |
1500 |
3600 |
|
投资完成额(亿元) |
2768.25 |
2403.36 |
2898.34 |
8069.95 |
|
国债资金到位额(亿元) |
510.03 |
795.83 |
1429.70 |
2735.56 |
|
银行配套贷款到位额(亿元) |
428.93 |
584.62 |
1343.13 |
2356.68 |
|
国债拉动投资倍数 |
5.43 |
3.02 |
2.03 |
2.95 |
|
国债拉动银行资金倍数 |
0.84 |
0.73 |
0.94 |
0.86 |
资料来源：刘立峰主编，《国债政策的可持续性和财政风险研究》，P119-125，中国计划出版社2002年版。
在新一轮积极财政政策提出过程中，国务院要求，到2010年底约需投资4万亿元。2008年4季度先增加安排中央投资1000亿元，2009年灾后重建基金提前安排200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。根据1998年的经验，积极财政政策初期，财政资金的到位率不高，特别是已近年底，即使现在许多早已有大量完成前期工作的项目在国家发改委排队审批，但是，由于资金拨付程序和时间上的原因，财政投资真正发挥作用还是在明后年。
如果政策措施得当，2008年，我国GDP增长率应保持在9%以上，2009-2010年GDP年均增长8%以上是可以实现的。由于4万亿元财政项目投入还需承担提高城乡居民收入、增加社保投入、提高部分产品出口退税率和企业减税等几项任务，因此，实际用于固定资产的投入可能只有3.5万亿左右。根据1998-2001年国债投入的情况，到2001年底，国债项目计划总投资2.6万亿元，完成投资1.9万亿元，完成率为70%左右。依此推算，2009-2010年间，扩大中央财政投资能够完成2.45万亿元的项目投入，占同期GDP的3.4%。而1998-2001年间，国债投资完成额占同期GDP的比例只有2.95%。比较发现，此次积极财政政策的投入力度应强于上次，财政投资扩张为每年GDP增长贡献1.5-2个百分点不是太大的问题。
2008年1-10月，全国财政收入增长了22.6%，财政支出增长24.5%，6月份以后财政收入月度间增速下滑趋势十分明显。如果按照这一趋势推算，2008年全年财政收入刚刚超过6万亿元，财政支出高于收入几百亿元，略有赤字。4季度增加安排的1000亿元财政投资只能通过发债解决。随着经济增长回落，企业效益明显下降，以及财政为促进经济平稳较快发展出台的相关政策形成的减收效应进一步显现，未来几年财政赤字增加的局面难以改变，2009-1010年增发长期建设国债将难以避免。如果以国债投资拉动2倍于自身的社会投资，要完成2.4万亿的国债项目投入，每年的长期建设国债的发债规模都需要在4000亿元左右。不过，国债政策是反周期的短期调控政策，根据国际、国内经济形势的变化，年度中间都可能出现增减变化。如果世界经济能够在2010年以前逐步好转，则发债规模则会大大缩减。
三、财政投入的重点领域
1998年积极财政政策实施过程中，国债投入方向出现了很多次调整与变化。1998年，国债资金主要投向农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施建设、城乡电网改造和国家直属储备粮库建设。1999年，国债投资专项用于增加重点行业技术改造贴息和重大项目装备国产化、高新技术产业化、环保与生态建设以及科学教育等方面的投资。2000年，国债资金主要用于增加基础设施投入，支持国有企业技术改造，加大西部开发和生态环境建设，发展科技教育。2001年，国债投资主要用于支持西部大开发战略的实施，用于西气东送、西电东送、南水北调和青藏铁路等项目建设。2002年，长期建设国债主要确保长江中下游干堤加固、农村电网改造、城市基础设施、中央直属储备粮库等在建国债项目尽快建成投入使用，发挥效益。同时，继续向中西部地区倾斜。
新一轮的积极财政政策提出了加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设等十个方面的措施。包括将开工建设西气东输二线项目东段工程，建设广东阳江核电工程和浙江秦山核电厂扩建工程，建设新疆生产建设兵团玛纳斯河肯斯瓦特、贵州省黔中、江西省峡江等水利枢纽工程以及内蒙古巴彦淖尔、安徽省池州九华山等一批民用机场项目。
与1998年开始实施积极财政政策时一样，当前，中央政府是想通过高强度的基础设施投资及其乘数作用抑制经济增长的下滑趋势。总体来讲，硬的砖头的政策比较多，软的人头的政策比较少，经济基础设施多，社会公共服务少，投资的政策多，消费的政策少。十条措施中只有一条提到增加农民收入，提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准，与收入和消费沾点边。从扩大内需的本质来讲，积极财政政策还需要更加重视促进收入和消费的增长。与1998年积极财政政策实施时的粗犷审批与管理相比，此次扩大财政投资需要更加注重细节管理。以加强生态环境建设为例，目前，在上一轮国债投资中建设的中小城市污水厂很多都是停停开开，主要的原因在于管网不配套，当时国债没有相应的投入，地方又搞不起。因此，此次财政投资就不能把注意力还是放在加快城镇污水厂的建设上，而是要加快配套管网建设。十项措施中的有些提法还需深入研究，在加快文化教育事业发展的部分中提到“要加快中西部农村初中校舍改造”，而根据我们的调研，中西部农村小学校舍改造也有很大缺口。另外，前几年，国家曾经投入资金完善了中西部地区初中的设施设备，而小学设施设备条件却一直没有得到改善，目前，农村小学的实验室设备、音体美劳卫器材、电教设备器材等设施设备差缺率非常之高，许多农村中心校缺少基本的教学设备，更不用说农村教学点。这些理应成为此次积极财政政策重点解决的问题。
四、财政投入方式选择
从1998年积极财政政策实施情况来看，国债投资的方式与方法上存在不少问题。第一，项目审批中的科学论证还需进一步深入。由于每年从国家确定是否发行国债、发行多少，到落实在具体项目上只有较短的时间，而各地申报的项目却多达几千个，靠各主管部门有限的人手难以进行周密的考察和审查，无法做出完全正确、理性的选择，也来不及进行精细的成本分析和科学论证。第二，部分国债项目投资难以实现资源的优化配置。国债投资管理具有中央政府的高度集权特征，项目审批权过度集中在中央政府，使地方政府难于根据本地区的具体情况，按照优化资源配置和提高市场效率的原则，筹划和调整投资方向和内容，导致该上的项目上不了，不十分需要的项目却得到首先安排。第三，项目审批过程中容易产生寻租和腐败行为。国债项目的决定权掌握在主管部门手里，地方政府都想通过各种非常规手段到中央“争指标”、“争项目”、“争基数”。31个省区、300多个地级市、近3000个县到中央争夺千万亿元的国债项目资金，不规范的情况可想而知。跑部钱进，找关系，走后门，行贿受贿的风气有蔓延之势，地方政府不堪重负。第四，资金使用相对分散且效率不高。国债项目分布面宽，地域范围广，数量众多，每年大约有几千个，在资金使用容易出现财力分散的问题。由于资金投入不合理，重复建设和盲目投资，浪费严重，劣质工程，加上地方政府政绩工程等问题，导致国债资金使用效率较低。
随着新一轮扩大内需政策开始实施，1000亿元的投资计划已分配到农业部、水利部、住房和城乡建设部、环境保护部和卫生部等11个部委，在2008年余下的100多天里，投资就要分下去。从审批方式方法看，很难说与1998年积极财政政策实施时有太大区别。本轮积极财政政策将持续两年甚至更长时间，有必要进一步探索一种更为公开、透明、合理、科学的审批体制。第一，建议从明年开始，实行国家发改委与省级发改委项目投资计划会商制度，严禁市县一级政府到国家部委跑项目。在国家和省一级设立国债投资项目委员会，建立专家委员库，随机选择评审专家并进行具体项目确定。第二，相对国家发改委而言，省级部门对本地区经济社会发展情况更为了解，信息更对称。因此，除跨区域、流域的投资项目由国家发改委审批外，其他类别项目可由主管部门根据因素法进行测算，将资金切块给各省，由省级发改委根据辖区具体情况进行资金分配。第三，建立财政投资项目选择、确定的社会化评价体系，项目选择过程不是简单的政府决策过程，而应该是通过来自社会各界的经济、技术、管理、工程等各方面的专家、学者、公众的民主审议，通过一系列定量化指标评定的科学决策和监督过程。第四，提高财政投资的利用效率，集中力量办大事。财政投资要量力而行，量入为出，不要撒胡椒面，或强行要求地方配套资金。对中西部财政困难省区的项目，实行中央财政全额投入。财政投资集中投入外部性强、再分配效应显著的公共产品和服务，对于城镇污水、垃圾处理、节能减排等具有一定盈利性的部门应尽可能多利用贴息、补贴等方式，充分发挥经济杠杆的作用。
附表：
2008年积极财政政策实施前主要指标情况（%）
| |
工业增加值 |
货运量 |
消费品零售总额 |
城镇投资 |
出口额居民消费 |
价格指数 |
|
2007年1月 |
－ |
14.0 |
12.7 |
－ |
33.0 |
2.2 |
|
1－2月 |
18.5 |
12.3 |
14.7 |
23.4 |
41.5 |
2.4 |
|
1－3月 |
18.3 |
11.7 |
14.9 |
25.3 |
27.8 |
2.7 |
|
1－4月 |
18.0 |
11.4 |
15.1 |
25.5 |
27.5 |
2.8 |
|
1－5月 |
18.1 |
11.3 |
15.2 |
25.9 |
27.8 |
2.9 |
|
1－6月 |
18.5 |
12.0 |
15.4 |
26.7 |
27.6 |
3.2 |
|
1－7月 |
18.5 |
12.1 |
15.5 |
26.6 |
28.6 |
3.5 |
|
1－8月 |
18.4 |
12.1 |
15.7 |
26.7 |
27.7 |
3.9 |
|
1－9月 |
18.5 |
11.7 |
15.9 |
26.4 |
27.1 |
4.1 |
|
1－10月 |
18.5 |
11.9 |
16.1 |
26.9 |
26.5 |
4.4 |
|
1－11月 |
18.5 |
11.8 |
16.4 |
26.8 |
26.1 |
4.6 |
|
1－12月 |
18.5 |
11.1 |
16.8 |
25.8 |
25.7 |
4.8 |
|
2008年1月 |
－ |
7.4 |
21.2 |
－ |
26.6 |
7.1 |
|
1－2月 |
15.4 |
9.6 |
20.2 |
24.3 |
16.8 |
7.9 |
|
1－3月 |
16.4 |
10.6 |
20.6 |
25.9 |
21.4 |
8.0 |
|
1－4月 |
16.3 |
11.3 |
21.0 |
25.7 |
21.5 |
8.2 |
|
1－5月 |
16.3 |
11.8 |
21.1 |
25.6 |
22.9 |
8.1 |
|
1－6月 |
16.3 |
11.9 |
21.4 |
26.8 |
21.8 |
7.9 |
|
1－7月 |
16.1 |
12.0 |
21.7 |
27.3 |
22.6 |
7.7 |
|
1－8月 |
15.7 |
12.2 |
21.9 |
27.4 |
22.4 |
7.3 |
|
1－9月 |
15.2 |
－ |
22.0 |
27.6 |
22.3 |
7.0 |
|
1－10月 |
14.4 |
－ |
22.0 |
－ |
－ |
6.7 |
资料来源：《中国统计》相关月度
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