| 金融促进节能减排市场化工具运行的机制研究 |
| 彭江波，郭琪 2010-04-27 |
| 摘 要： |
节能减排自身公共性和投入产出不对称性等特点，决定了其需要外力来围绕政策导向进行激励和约束。传统经济政策中行政命令型工具因具有缺乏灵活性、严格受制于财政资金的余缺程度等弊端，“机制内生、自动调节、目标可控、运作灵活”的市场调整型工具更具优势。但是，市场化工具运作初期缺少共识，往往遭遇微观主体缺乏行为激励、政策环境不利、工具自身运行要素缺失等问题，难以推广和运作。金融具有的资金、市场、信用等禀赋优势可以推进市场化工具的创新与应用，从而通过引导社会资金流向、创建流转交易市场、改变微观主体资信等级等弥补这些短板，助推节能机制的良性运转来实现社会福利目标。 |
| 关键词： |
节能减排，市场化工具，金融创新，激励约束 |
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一、问题的提出
上世纪70年代以来接连不断的金融危机引起了人们对金融发展模式的新思考，且随着20世纪80年代可持续发展理念的提出，以及近年来能源情势的愈发紧张和生态环境的逐步恶化，西方发达国家逐步把环境问题引入到金融领域中，形成了绿色金融（或日生态金融、环境金融）的研究体系，确定了金融支持节能减排的发展思路。目前国外关于绿色金融的工具创新已取得了显著的成果，诸多金融衍生产品的诞生有效地促进了节能减排的推行与持续，主要集中在以绿色贷款、信用卡、租赁、透支保护、现金管理服务等为代表的零售银行业务领域；基于项目融资的绿色债券、股票等公司和投资银行业务领域；包括公共贷款、政府基金、担保基金、风险基金在内的资产管理业务领域以及以碳信用和碳交易为标的的保险业务领域。
国内学者对促进节能减排公共政策的研究起步稍晚，且主要以财税政策为主导。而作为现代经济的核心与媒介，金融手段在促进节能减排中的作用并没有得到充分开发和利用，目前较为系统的论述仅以周小川（2007）、刘春航（2008）、杨小苹（2008）、梁猛（2009）的几篇论文为代表，关于金融手段创新的研究结论也主要集中于绿色信贷、国债、企业债券、基金、资本市场以及环境投融资体制构建方面（中国环境保护投融资机制课题组，2003；李秉祥，2006；何德旭，2007；阮晓琴，2008；李友华，2009等）。此外，当前国内对节能减排的治理仍普遍体现为一种政府对经济直接的宏观调控，强化了行政力量的作用，难以达到资源的最优化配置。因此，寻找市场化机制与节能减排活动的契合点，剖析市场化工具有效运作的边界和金融需求特征，通过市场化机制将环境成本内部化来激励微观主体自觉节能减排，改变“秋后算账”为“积极防控”，有助于通过发挥金融要素优势推进经济发展的绿色进程。
二、节能减排工具特点及有效选择
节能减排作为一种社会性的公益活动，其自身的虚拟性、时滞性、风险性和不确定性，往往带来生产经营过程中投入产出的不对称，从而影响微观经济主体的行为积极性：一是短期的大量投入和长期，的陆续回报之间的不对称会影响微观主体正常生产经营的现金流；二是宏观收益和微观经济效益不能紧密挂钩，显性与隐性之间的不对称挫伤了微观主体的行为动机；三是节能减排的最终效果是实现社会福利的最大化，可以说每个微观个体都是能源节约和环境改善的受益者，但“搭便车”的现实存在使成本内部化与效益外部化存在不对称，降低了先行从事节能减排的微观主体的积极性。因此，具有准公共品性质的节能减排微观主体不具有自发的利益形成动机，需要外力进行约束和调整，从而促使其按照政策导向开展生产经营活动。
（一）行政命令型政策的优缺点
按照环境经济学的分类，促进节能减排的经济政策主要分为三类：准入政策、交易政策以及退出政策。无论哪种政策，按照作用主体的不同，都可分为行政命令型政策和市场调整型政策。
按照传统的观念和理解，行政命令型交易政策无疑是较好的选择：一方面政策规则容易统一，执行成本低，增加治理的机会成本几乎为零；另一方面，这些政策以政府的强制力做后盾，较易推广并被微观主体无条件接受。尽管行政命令型的强制性政策在节能减排的初始推广阶段的确具有较好的成效，但随着节能减排的要求提高、微观主体行为多样化以及对政策弊端和漏洞的揣摩寻租，一成不变的政策带来越来越多的效率损失：（1）命令型政策具有调整的复杂性和效果的滞后性，不能及时体现节能减排市场的变化情况，并根据具体情势做出政策反应，从而造成政策规制的失效；（2）由于同时存在治理成本和治理量的不确定性，微观主体在衡量获得的利润和付出的规制成本后，只要有利可图，依然会与政策初衷背道而驰，加大用能和排污量，使行政规制失效，无法实现总量控制；（3）规制者难以根据每个微观主体的守法成本制定每个点源的治理标准，因此理论上能以最低成本实现既定规制效果成为空谈；（4）行政规制下用能排污者只承担了执行机制的成本，而对于造成损害的用能排污部分不用付费，亦言之，污染损害成本并未内部化为生产经营成本，这样与完全内部化成本的微观承担主体相比，边际供给成本曲线上升的幅度较小，结果导致过多的产出，并引致效率损失，增加社会成本；（5）命令型政策自身不带来财政收入，而财政资金的有限性决定了不能对节能减排活动进行无限度支持，一旦出现断裂，在激励效应消失的情况下难以发挥微观主体自身的行为自觉性；（6）行政规制下规制者只需被动执行事先确定的治理标准，无法从发明或采用先进技术中获得交换收益，因此对技术进步的激励作用有限；（7）命令型政策的制定与实施并非按照经济规律自主选择，往往融入规制者的主观意图和导向，容易违背公平原则。因此，市场化经济条件下激励约束节能减排行为，需要克服行政命令型政策的上述弊端，而代之以具有“机制内生、自动调节、目标可控、运作灵活”的市场化政策工具，只有这样才能有效推动节能减排的防治市场化和行为自觉化。
（二）市场化政策工具的作用边界
所谓促进节能减排的市场化政策工具，是指以成本收益核算为调控基点，能为进行节能减排微观主体提供项目发起、运作、收益并形成良性循环的动力和支持的一系列动态调整工具，包括税收、排放权交易、能源合同管理、补贴等。市场化工具作用机制的设计核心，在于通过市场化的风险补偿机制和资金融通机制，防止因风险不确定和投入产出不对称引发的微观主体对具有明显社会公益价值和潜在市场价值的节能减排活动的不作为和放弃。高效的市场化环境政策工具并非只要具有市场运作机制便可，还需针对一定的作用环境，即市场化环境政策工具的有效作用具有特定边界，主要包括四个方面：
1.政策目标的限定：当政策实施更强调实现总量控制，要求在规定限度内达到即有资源的最优配置时，市场化工具更具优势。当行政命令政策的反向激励力度不足以抵制微观主体行为的成本损失时，处于节省资金的目的而选择接受惩罚是微观主体的优化方案。而这一行为的后果就是形成政策制约下的过量用能或排放，应该说对于社会整体和微观个体福利而言均受到了损害。相较于行政命令政策脱离容量概念制定规制标准的思路，市场化政策则是在容量确定的前提下确定价格基准进而调节行为，因此是在总量一定的大框架内进行个体调节，对于实现政策目标显然更具优势。
2.个体成本的限定：当总治理水平一定而微观主体边际治理成本差异较大时，市场化工具是合理分配节能减排任务的最优政策选择。由于市场化工具调控下允许治理量通过交易进行余缺调剂，治理成本较低的微观主体在利益权衡下会自觉选择提高治理量，从而将剩余的治理权利通过交易出售给治理成本相对较高的微观主体，而这时高成本的微观主体往往会发现在市场上通过购买治理权利所付出的成本比自己治理所付出的成本要低，从而在双方治理成本差异较大的情况下通过市场化工具的交易功能实现帕累托最优。
3.不确定性的限定：当节能减排活动面临的成本与收益有一方难以准确估量时，市场化手段的激励作用更为明显。由于节能减排过程中微观主体的工艺水平、技术进步、监督机制、行为动机等的不同，各微观主体从事节能减排活动的行为成本和收益也存在很大差别，可以说，每个微观主体的成本收益函数都是不可预知、不可复制的。
4.个体数量限定：当节能减排治理群体数量众多时，市场化工具更具调控灵活性和效率。治理对象数量较少时可以较为容易地掌握准确的微观个体成本收益等信息，并且统一规则的规制政策可以以较小的执行成本完成对微观个体的差别化治理。但在治理群体众多的情况下，个体行为动机的多样性、行为目的的不可预测性以及信息搜集判别的复杂性，增加了政策差别化治理的执行成本，容易带来效率损失。市场化工具由于具有能把行为成本自动内化到成本收益函数中并使其反映市场供求信息和政策重要性，相较于行政命令式的规制政策更具灵活性和效率。
就当前中国的节能减排市场而言，一是点源污染和用能的现状使得分散的微观主体众多，且由于技术、资金、规模等的差异导致边际治理成本各异；二是由于国内对治理成果转换尚缺乏畅通的信息渠道和市场，国内企业往往存在投入成本的确定性和治理收益的难以预测和衡量，这一明账与暗账之间形成了极大的不确定性；三是随着环境监测和能源审计、诊断等服务的跟进，对环境容量的测算和设定成为可能，而且我国逐渐提出了环境保护的总量控制目标。因此在中国存在市场化环境政策发挥作用的环境与条件，市场化政策工具可以以较低的交易成本实现预定的环境目标，保证全社会的福利最大化。
三、节能减排市场化工具的运行障碍及金融需求特征
（一）节能减排市场化工具的运行障碍
目前中国节能减排领域付诸实践的市场化工具种类已颇多，尽管它们在一定程度上加深了公众和企业对节能减排的认识与理解，切实解决了一部分现实问题，但距离预期效果差距尚远，主要原因在于节能减排存在特殊的政策、制度及运行障碍。
1.企业行为约束。节能减排的动力首先来自微观主体的企业，但是由于企业是追求利润最大化的经济个体，节能减排自身投入产出的不对称性往往受到来自企业的阻力，例如地方政府片面追求GDP增长和财政收入增加的观念弱化了环境执法力度，降低企业环保意识；节能减排项目作为企业的非主营业务，带来的更多是潜在的社会公益价值，造成企业经营理念上的障碍；进行节能减排难免占用企业的流动资金，造成项目启动初期的资金缺口，而投融资模式上的欠缺导致企业资金障碍；目前行业管理中尚未明确将节能减排列入企业绩效考核以及发展潜力的参考项目，企业存在管理体制障碍等。因此，参与节能减排企业缺乏行动积极性直接影响市场化工具的采用进程。
2.制度安排约束。由于中国节能减排市场化治理的时间不久，许多市场化政策的制度设计与安排基本处于借鉴阶段，尚没有完全按照中国的国情和节能减排市场的具体情况进行改进和完善，因此在执行过程中存在较大的随意性和不当之处。例如自中国引入CDM机制与国外进行碳排放权交易，一直是买方主导的市场，发达国家占据了询价、决策的有利地位，具有实际的定价权。对国际排放权定价规则的被动接受造成国内企业处于弱势地位，国内环境福利廉价地转移到发达国家。再如现行税收政策对能源合同管理中节能收益和服务费的认定容易导致在未取得收益时提前缴纳所得税和营业税与增值税的特征，从而加重能源合同管理双方负担，影响推广进程。因此，现行政策的制度安排不利于市场化工具的推广。
3.工具要素约束。市场化工具的有效运作需要一定的风险控制模式和资金融通渠道来解决节能减排活动中的风险不确定和投入产出不对称问题，例如，由于排放配额存在供需双方信息不对称以及跨期性和跨地域性，因此排放权交易的有效运作离不开完善的交易市场的建立，从而通过配额的自由流通和与供需数量相关的价格变动达到调整企业污染成本、实现总量控制下的减排目标。而现行中国排放权交易发展的滞后就与交易市场的欠缺有直接关系。因此，市场化工具自身运行要素的确是制约r自身的发展。
（二）市场化工具的金融需求特征
针对上述节能减排市场化工具推行过程中存在的各种障碍，我们可以通过制定法律规章完善制度安排，通过加强教育宣传提高企业认识和增强企业积极性，但就推动市场化工具自身的有效运行，急需消除资金不足、缺乏可持续性、交易市场欠缺以及信息不对称等问题，这就需要金融在资金融通、交易平台建设、企业信用评级等方面给予支持，通过充分发挥自身要素优势促进、协调节能减排行为选择。
但是现阶段银行业金融机构在推进和支持过程中也存在诸多束缚，面临业务瓶颈：一方面，政策空间使银行推进节能减排承担着较大压力。当前经济结构调整和经济发展方式转变仍有较大困难，产业结构不合理问题在短期内难以改变，包括房地产、钢铁、建材在内的高耗能产业在一些地区仍属于支柱产业，继续保持高速增长趋势，限制了短期节能减排的空间，银行调整信贷结构面临较大的困难和阻力。同时，随着国家宏观政策调整，受限行业的部分企业面临生产能力的重新调整甚至要逐步退出市场，对信贷风险影响较大。但推进节能减排，进行技术改造和产品升级，又需要大量的信贷资金支持。商业银行既面临着信贷资产可能形成不良贷款的风险，又要支持企业节能减排，承担着很大压力。另一方面，银行自身业务限制影响对市场化工具的支持。在信息不对称的情况下，节能减排项目前期投资大，回报慢，风险不确定性高的特点决定了其存在抵押短板，而且项目运作初期往往缺乏财务资信证明，使银行无法对项目前景、收益程度等做出准确判断，很难作为抵押物向银行申请贷款，更不易通过证券市场融资；现行银行业金融机构受传统银行经营模式的束缚，缺乏良好的风险控制模式和创新工具，对新兴领域的投融资业务采取不积极的态度，往往导致业务规模小、成本高的结果，更加影响业务开展的积极性。因此结合节能减排活动的特殊性，重新定位金融要素优势，拓展金融工具和市场发挥作用的方式和领域，从而做到以市场化手段为核心，辅以金融在提供资金支持、严格准入条件、创造激励平台等方面的保障，是促进市场化有效节能减排的最迫切的需求。
四、金融支持节能减排市场化工具运行的原则和作用点
针对节能减排市场化工具运作初期缺少共识、节能减排市场化工具启动资金缺乏、节能项目风险较大、节能收益缺乏转换渠道等问题，金融各要素在支持市场化工具运作中的制度重点和原则不仅仅是单纯的提供资金支持，需要适时发生变化。
1.转变资金使用方式，克服资源有限性难题。开展节能减排活动，需要微观经济主体事先承担相关的投资成本和运行风险，面临政策推行中的融资压力。传统方式下，金融往往通过安排一定数量信贷资源投向节能减排微观主体，直接满足项目需要或间接提供市场化工具运行支持。但是金融资源有限，投向有限，不能指望有限的信贷资金完全满足节能减排市场的需要。因此，要转变传统的资金使用方式，改变资金单向和等值的支持效果，充分发挥金融循环和杠杆作用，让少量有限的金融资源尽可能撬动巨大的节能减排市场。
2.创新金融工具，减小风险损失压力。由于节能减排项目的特殊性，金融在支持市场化工具的过程中难免面临来自项目失败或监测实效等方面的风险，从而为金融带来政策推行压力和执行阻力。节能减排的社会公益性不可能绕开金融风险，而现行对节能减排项目实行贴息贷款、降低贷款门槛等措施均没有充分考虑到风险规避问题，造成可操作性和可持续性较差。发挥金融的支持作用，需要将节能减排的公益性、风险性与银行的盈利性和稳健性结合起来，这就需要创新金融风险的管理和控制模式。
3.开发金融市场，搭建交易平台。金融通过市场运作实现资源化商品的价值升级，有利于形成激励约束机制。在“有为者无益、无为者无损”的机制下，实现的环境资源节约不能与微观主体自身利益挂钩，节能减排自然缺乏吸引力。改变行为方式的根本是存在利益激励，使环境资源如同商品一样交易，并在交易过程中体现环境的外部价值。因此应着重完善二级市场交易制度和定价方式，并配以期权期货等金融工具的运作，形成基于金融市场的具有完全激励约束效果的节能减排市场化运行机制。
4.完善征信体系，增强银企信息对称。市场化工具推进节能减排中，不仅需要资金的支持，还需要在银企双方间搭建一个畅通渠道，尽可能减轻信息不对称导致的效率损失。金融通过征信系统对行为主体进行信息甄别，并通过征信记录约束企业的道德风险，有利于避免搭便车带来的政策流产和资金浪费，保障节能减排效果。
五、政策建议
金融机构应在国家发展导向和区域产业政策的指导下，彻底更新经营理念，发挥金融杠杆和工具创新作用，通过将市场化运作的环境风险组合到金融风险里面，充分利用金融风险管理技术，借助市场机制、政府管制、社会监督等多方力量，有效推动市场化工具在促进节能减排中的作用。
1.通过资金使用方式创新扩大资金来源范围。如引导各类资金成立有针对性的融资服务机构（如投融资基金、贷款公司等），增加对节能减排企业的资金供给；允许银行获取更多资产用于节能减排；将国内节能保理业务向国外银行出售；扩大对节能减排项目贷款的利率浮动范围，由政府采用贴息贷款来补充；将国家节能减排专项基金转变为银行的坏账准备金等。
2.通过创新金融工具完善风险管理机制。如对节能减排企业从事的巨型项目，银行同业可以相互联合，以银团贷款等方式来实现，或同一机构行内联合银团贷款、贷款限额切分等方式实现；针对节能减排项目用实施后所减少的资金支出部分来支付节能技术公司的前期投入所形成的应收账款，推广发展保理业务，搭建中小企业向大企业融通信用的桥梁。
3.通过改善投融资环境增强中介服务。增加非银行金融机构投资，包括对创业型、成长性企业发展风险投资、对处于发展期的企业推广私募股权投资，对短期及将要上市的公司提供信托投资公司股权及过桥资金，其他还有融资租赁、融资保理、项目收购等；鼓励企业进行内源性融资；发展银行资产负债表外循环、担保机构第三方担保项目按揭、项目公司独立运作、基金委托投资、准股权投资、行业节能基金投资等新兴的节能减排投融资模式。
4.通过完善配套制度强化行业管理中的环保权重。加快企业信用体系建设，将赤道原则引入银行绩效测评标准；建立绿色信贷动态跟踪监测机制，积极探索建立金融和环保部门的信息共享机制，通过金融和环保的良性互动来促进节能减排产业的发展。
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