| 2009年我国投资发展分析和政策建议 |
| 张汉亚 2009-07-27 |
| 摘 要： |
我国从2008年第四季度开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以来，在一系列“扩内需、促增长”政策的推动下，经济在2009年前5个月表现出恢复增长势态。其中固定资产投资的增长起到了主要推动作用。从前5个月投资的发展趋势看，我国今年下半年的投资还将呈现不断快速增长。稳重提出了对解决投资存在问题的几点政策建议：不能过于急躁；不能放松“市场准入门槛”；采取有效措施解决民间投资资金不足问题；政府要促进房地产业健康发展；调结构，促就业。 |
| 关键词： |
货币政策，投资发展，市场经济，“市场准入门槛” |
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我国从2008年第四季度开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以来，在一系列“扩内需、促增长”政策的推动下，经济在2009年前5个月表现出恢复增长势态。其中固定资产投资（以下简称：投资）的增长起到了主要推动作用。
一、前5个月投资发展的分析
1、投资增长呈加速趋势
今年以来，投资逐月加速，一季度，全社会投资28129亿元，同比增长28.8Yo，比上年同期加快4.2个百分点。其中，城镇投资23562亿元，同比增长28.6%（3月份增长30.3%），加快2.7个百分点；农村投资4567亿元，增长29.4%，加快11.1个百分点。1－5月，城镇投资53520亿元，同比增长32.9%（5月份增长38.7%），比一季度加快了4.1个百分点，比上年加快了7.3个百分点。
2、投资结构有所改善
在城镇投资中，国家鼓励和重点支持发展的产业、行业和地区的投资都获得了较快的增长。
从产业看，第一、二、三产业分别完成投资915亿元、23042亿元和29564亿元，同比分别增长79.7%、29.1%和34.9%。而去年同期分别增长66.1%、25.6%和25.0%。第一产业和第三产业投资的增长不但快于第二产业，而且增长的幅度都大于第二产业。第三产业的投资增长明显超出第二产业，对于改善我国未来的产业结构将起到一定的促进作用；第一产业的投资继续大幅度增长则对我国解决“三农”问题发挥作用。
从行业看，除了农业，其他国家重点支持的行业投资也都获得较快增长，如铁路运输业增长110.9%，水利、环境和公共设施管理业增长60.0%，科学研究、技术服务和地质勘查业增长74.6%、居民服务和其它服务业增长89.7%，教育增长43.3%，卫生、社会保障和社会福利业增长69.8%，道路运输业增长52.0%，城市公共交通业增长60.0%；而国家控制发展的黑色金属矿采选、冶炼及压延加工业仅增长7.0%；有色金属矿采选、冶炼及压延加工业增长25.8%。
分地区看，中西部投资增长明显快于东部，东部地区城镇投资增长24.9%，中部地区增长36.3%，西部地区增长47.4%。
3、新开工项目的数量和计划总投资快速增长
1－5月，新开工项目123878个，同比增加39510个；新开工项目计划总投资53300亿元，同比增长95.9%。而去年同期的新开工项目为84368个，同比增加9667个；新开工项目计划总投资27212亿元，同比下降2.5%。新开工项目和计划投资的快速增长，预示我国下半年和明年的投资将继续快速增长。
4、新开工项目的平均计划投资规模明显扩大
今年前5个月新开工项目的平均计划投资为0.43亿元，而去年同期仅为0.32亿元。表明今年的大型和特大型项目的数量显著增长。
5、到位资金数量有较大增长
1－5月，城镇投资到位资金68295亿元，同比增长37.0%。其中，国内贷款增长34.4%，利用外资下降3.1%，自筹资金增长37.9%，增长最多的是国家预算内资金，增幅达到86.2%。而去年同期城镇投资到位资金49865亿元，同比增长23.7%。其中，国内贷款增长17.6%，利用外资下降3.5%，自筹资金增长29.3%，国家预算内资金增幅为38.2%。
6、房地产开发投资开始恢复增长
1-5月，全国完成房地产开发投资10165亿元，同比增长6.8%，增幅比1－2月提高5.8个百分点，比一季度提高2.7个百分点，比1－4月提高1.9个百分点，比去年同期回落25.1个百分点。其中，商品住宅完成投资7105亿元，同比增长4.4%，比1－4月提高1.0个百分点，比一季度提高1.2个百分点，比去年同期回落30.6个百分点，占房地产开发投资的比重为69.9%。
房地产开发企业本年资金来源17523亿元，同比增长16.1%。其中，国内贷款3962亿元，增长15.8%；利用外资225亿元，下降8.7%；企业自筹资金6244亿元，增长10.9%；其他资金7091亿元，增长22.3%。在其他资金中，定金及预收款4158亿元，增长17.2%；个人按揭贷款1983亿元，增长39.8%。定金及预收款的较快增长表明房屋的销售量有较大增长。
7、存在的主要问题
虽然投资对经济恢复增长起到了主要的促进作用，但也存在一些不容忽视的问题。
一是急于求成。由于保持经济较快增长的压力较大，各级政府都想方设法上投资，许多项目不经过严格的可行性论证，后续资金没有保证就仓促上马，一些地方的“首长工程”、“形象工程”，又开始大量出现。
二是放松了“市场准入”的闸门。虽然国家在提出促进投资增长的同时反复强调不能忽视环保和节能等方面的要求，但由于绝大多数项目的审批、核准和备案是由地方政府进行的，一些地方政府为了快上项目，在对社会投资项目核准和备案时放松了“环保、能（水、材）耗、技术、质量、安全”等方面的准入标准和严格管理。
三是民间投资增长相对缓慢。从统计数据看，前5个月投资增长较快的行业基本上都是政府投资支持的公益性和基础性行业，民间投资还不够踊跃。光有政府投资的积极性，民间投资不跟上，增长将难以持久。
四是对经济影响较大的房地产开发投资增长缓慢，一些影响房地产业发展的问题尚未彻底解决。
五是大项目和特大型项目的比重较大，投资对促进就业的作用减小。
二、今年全年的投资预测
从前5个月投资的发展趋势看，我国今年下半年的投资还将呈现不断快速增长。一般新开工项目的投资高潮在开工半年到一年之后，今年以来我国新开工项目的计划总投资增长一直在90%以上，加上国家和各地政府还在采取措施促进投资的增长，随着经济整体的好转，企业投资意愿的提高，预计到第三季度的投资增长将超过40%，全年的投资增长可能在40%以上，推动GDP增长达到9%以上。如果美国等国家在今年下半年经济出现回升，我国的出口恢复增长，有可能使我国明年的经济增长超过10%。
三、对解决投资存在问题的政策建议
1、不能过于急躁
去年以来我国为了保持经济较快平稳增长，采取了一系列措施。我国是经济大国，经济发展的惯性很大，犹如质量巨大的列车，当它快速行驶的时候，让它减速需要一定的制动力。在制动力发挥作用，速度降下来，接近令人满意的程度时，如果不减小制动力，速度会继续不断下降，甚至导致失速停车，再想让它达到一定的速度则要花费比制动力大得多的推动力和更长的时间。同样，当为加速经济增长而采取的各种促进的政策措施已开始见效，经济恢复较快增长时，如果不适可而止，则会使经济向“过热”发展。
政府对市场的调节从政策和措施颁布到见效，需要一定的时间过程，要经过各级政府和基层组织领会和贯彻的时间，还要经过被调节对象本身行动和发展变化的时间，如进行调整需要的时间，投资的前期工作和施工建设所需的时间等等，还有一些因素可能会加速或延缓见效的时间，如市场因素。因此，等待政策见效要有耐心，不能操之过急。要想较为准确地预见政策和措施的见效过程，必须在制定时进行可行性研究，分析政策和措施是否可能有效，从政策公布到见效需要多长的时间，有哪些因素可能影响实施的效果，可能带来哪些副作用，以及应该如何避免一些不利的副作用等等；特别要避免因为没有立刻见效，就一个劲地“加码”的做法。如果不注意这些问题，政府决策就难以避免出现“矫枉过正”。
2、不能放松“市场准入门槛”
降低投资市场准入标准等问题有环保等职能部门管理不严的问题，但更大的原因是地方政府领导的干预，使职能部门难以按法律法规办事。要解决这个问题，除了国家有关政府部门要加强对项目建设和生产的依法监督之外，还必须约束地方政府领导对投资审批、核准和备案的干预；同时要求相关的职能部门尽责尽力，依法办事，防止腐败等方面问题的影响；要继续借鉴国际组织和国外先进的标准，完善各行业的准入标准和相应立法。对地方政府和相关职能部门降低投资准入标准等行为，要鼓励媒体和民众监督和举报；对违法和达不到准入标准的项目要依法处理。否则，不但会使我们难以实现“十一五”时期节能减排、安全生产的各项目标，而且会对长期可持续发展产生不利的影响。
3、采取有效措施解决民间投资资金不足问题
政府不断加大投资和不断出台各种鼓励投资的政策是当前我国投资快速增长的主要原因。但是政府的财政能力终究有限，特别是地方政府都是眼高手低，上的项目很多，但缺乏相应的财力支撑，许多项目虽然开工了，但难以为继。要保持全社会投资快速增长带动经济增长，必须有民间投资的支持。当前我国企业的存款高达20多万亿元，但分布很不均匀，绝大部分是在大企业，特别是垄断性行业的国有企业手中，而且他们很容易获得金融机构的贷款。而占企业总数比重很大的中小企业资金能力有限，并很难获得金融机构的支持。
中小企业融资难是多年没有解决的老问题。虽然国家制定了许多支持中小企业融资的政策，但绝大多数难以落实。例如银行贷款，我国银行体系的现状是大银行太大，小银行太少，要大银行给中小企业贷款，存在工作量大，成本太高，信用取证困难等众多问题；虽然在政府的支持下成立了一些担保公司，但定位于经营性或自负盈亏，要求贷款的条件比银行还要严格，许多中小企业仍然得不到担保和贷款。
解决的办法：
一是尽快普及股份制乡镇银行。乡镇银行覆盖的地域小，对中小企业的信用状况容易了解，同时容易就近吸储民间闲散资金。目前我国已开始试点，但进展缓慢，应加快进行，尽快普及。
二是规范并给予民间金融组织合法生存权。目前我国绝大多数的中小企业是通过民间拆借或地下金融组织获得建设和经营资金。在民营企业发展较快的浙江等省都存在大量的民间金融组织，经过多年的发展，有许多已成为信用良好，管理严格，经营高效的地下金融组织，受到当地中小企业和存款户的信任，对促进当地经济发展起到了重要的作用。如果把这些民间金融组织改造成乡镇银行，并允许其适当扩大经营范围，可以很快见效，政府也容易对其进行监管，减少民间地下金融带来的一些问题。
三是鼓励私募股权基金的发展。目前我国民间已成立了许多吸收民间和国外资金的私募基金。其中一部分是进行资本市场运作，还有一部分属于创业投资基金。据有关部门调查，2008年我国创业投资市场上新募集的资金规模达1018.67亿元，比2007年增长14%。另有99只基金于2008年成立，这些基金的募集金额将达到1321.73亿元（此数值没有包含在上述新募集的资本总量中）。2008年全年的创业投资金额为339.54亿元人民币。我国在2006年就已建立了创业投资企业（基金）制度，但国家批准的企业（基金）数量远少于现有的私募基金。如果国家对这些私募基金进行规范并给予他们相应的优惠政策，他们会在扩大民间投资中发挥更大的作用。
四是继续降低存款准备金率。我国经济在2008年出现经济的下滑主要是企业整体效益下降所导致的，而企业经营效益的不佳，有国际经济的影响，也有成本上升和货币升值的影响，但最主要的是一年多不断加码的紧缩货币政策。过度的货币紧缩使许多企业，特别是广大中小企业在前几年积累的潜力被逐渐耗尽，在2007年下半年就出现经营困难的迹象，2008年上半年则表现出难以支撑的状况，不得不减缩经营规模，甚至出现经营资金链断裂导致大面积停产或破产的现象。虽然国家从2008年第四季度开始放松对货币的控制，放松了贷款限制并下调了存款准备金的比例，但对主要以中小企业为贷款对象的中小股份制银行来讲，力度尚小，作用不大。因此，建议尽快把这些银行的存款资本金率下调到10%左右。
4、政府要促进房地产业健康发展
房地产业是产业链上下延伸较长的产业，是钢铁、水泥和玻璃等上游产业产品以及建筑业的主要消费产业；下游可以带动房屋装饰、家用电器等一系列消费品的需求。因此，各国在其经济发展过程中，房地产业都是或曾经是支柱产业，特别是在工业化中后期和城市化快速发展阶段，经济发展都离不开房地产业的支撑。尽管有人提出我国不要把房地产业作为支柱产业，但从其对经济的带动程度看，近几年已成为我国的支柱产业，其发展与国家经济整体发展的关系越来越密切。如果房地产业出现大问题，不但会使其上下游产业的发展出现困难，而且会给国家的金融、财政和人民的生活都带来不利的影响。
2008年以来，在国内外众多不利因素的影响下，我国的经济已出现下滑，需求不足再次成为经济发展的主要问题。在这种状况下，任由对投资和消费都有重大影响的房地产业出现大量企业破产甚至崩盘，将会对国家经济和社会发展都产生极其不利的影响。任何一个国家在该国房地产业出现危机时都不会坐视不管，美国对“两房”的政策就是一例。国家在2008年10月以后出台了一系列支持房地产业发展金融和税收政策，对改变房地产业发展低靡的状况起到一定的作用。
由于土地、原材料、人工的价格会一直上涨，居民对更高住房质量的要求等等，想让房价降下来是不现实的。在房价方面，政府的职责是防止“哄抬”房价获取暴利的行为，而不是控制需求和制止房价上涨。各地政府物价部门应该通过调查和测算，对本地价格远超过成本上升的“垄断性”价格行为予以制止甚至惩罚，而不应该由中央政府出面，采取“一刀切”的办法对住房价格进行调控，不要因个别城市的房价快速增长，而限制所有城市的房地产业发展。
在市场经济中，解决居民住房要靠政府和市场共同的努力。目前所采取的政府补助经济适用房和两限房政策，已引起各方面的非议。实际上这两类住房是无法解决低收入者的住房问题的，因为我国目前低收入者的经济实力还购买不起这两类住房，国家的补贴大部分被较高收入者享受了；而且，这两类住房在转让方面也有一系列难以解决的问题，埋下了许多隐患。因此，建议国家尽快取消这两类住房的政策。
政府投资补助建设廉租房，租给真正缺乏住房的城市低收入者的办法，是解决低收入者住房问题的最佳途径。但目前中央规定地方政府只把土地出让金的10%投入廉租房的建设，杯水车薪，不知道要经过多少年才能满足广大低收入阶层对廉租房的需要。因此，建议国家和地方政府在2009年大幅度提高廉租房建设的投资力度，地方政府至少应该把土地出让金的50%用入廉租房的建设，同时把廉租房的承租人扩大到进城打工的农民和刚参加工作的大中专毕业生。
同时政府应重视和发展多层次的住房租赁市场。按目前的住房政策，只有廉租房的住户是采取租赁的方式获得住房，其他绝大多数的居民只有通过购买才能获得住房，如果他们没有能力购买住房或者由于各种原因不想买房，只能出高价租赁居民户空闲的房屋。这种住房的政策在全世界都是绝无仅有的，即使在市场经济发达的国家，大城市居民的住房自有率一般都不会超过70%。各国都有大量的不同档次的商品房供不同层次的家庭或个人租用，许多国家的政府还为普通租赁住房的建设投资或给予补贴。普通租赁住房可以为解决城镇居民住房问题提供一个新的途径，使居民对住房获得的形式有所选择，可以缓解目前住房问题的一些矛盾。因此，我国也应该发展多层次的住房租赁市场。就是说，也要为既不能入住廉租房，又没有能力或不想买房的居民提供不同档次和价格合适的租赁房。为此建议各城市政府建立执行过去房管所职能的商品房房租赁公司。这种公司应该是国有非盈利公司，政府采取购买转让、补助建房或购房等方式支持这类公司的建立，由他们成批购买或建设商品房，作为商业出租房，用比日常维护和管理成本稍高一些的价格出租给经济比较富裕但不想买房的居民（如流动性较大的白领阶层）和收入较低，不能租用廉租房但又买不起房屋的阶层（包括外地生源毕业后留在城市刚参加工作的大学生和中等收入的务工人员）。政府同时要制定相应的法律法规规范这类公司的运行。目前房地产业不振时期是成立这种公司的最好时机，因为他们可以较低的价格成批购买开发商卖不出去的房屋，不会引起社会的不良反应，同时可起到为房地产商解困的效果。另外，对直接开发租赁商品住房和把一部分卖不出去的商品住房用于租赁的开发商，以及居民把自己多余住房出租的行为也要制定相应的法律法规进行规范，并由有关部门进行日常检查和监督。
5、调结构，促就业
就业是关系民生的重大问题。我国人口众多，近几年每年都要增加1000多万城镇的就业岗位才能满足需求。因此，保证一定的城镇就业水平一直是我国的难题。特别是在世界金融危机发生之后，我国的就业形势更加严峻。国家提出经济增长要保持8%以上的一个重要原因就是要保证一定的就业水平。
增加就业主要靠投资建设新的单位所提供的工作岗位。但是，并不是所有的投资都能增加就业岗位，如为实现我国“调结构，上水平”的产业调整规划，在扩大企业生产规模和提高企业技术水平的同时要淘汰大量的落后产能企业，需要的投资数量很大，反而会减少这些产业的就业岗位。因此，当前我国不但要为新增的劳动力提供就业岗位，而且要为被淘汰企业的下岗职工提供新的就业岗位，更增加了保证就业水平的难度。
投资建设对扩大就业的效果，主要取决于投资结构而不是投资的数量。投资结构对就业的影响主要有两个方面。
一是企业规模结构。世界各国经济发展都是由大企业承担科技创新和上水平的任务，因为只有实力雄厚的大企业才具有科研所需要的资金，养得起一定数量的科技人才.具有把科技成果转化为生产力的能力。而承担扩大就业任务的是中小企业。虽然每个中小企业提供的就业岗位不是很多，但其需要投入的资金数量少，容易决策和建设，参与投资者的数量众多。同样数量的投资用于建设中小企业增加就业的效果要远远大于投资建设大企业增加就业的效果，而且中小企业还有建设周期短，见效快的特点。
二是产业结构。产业被划分为技术密集型、资金密集型和劳动密集型产业。显然，对于同样数量的投资，只有劳动密集型的产业才具有明显的扩大就业效果。
综上所述，为保证一定的就业水平，在我国当前“调结构，上水平”的同时也要“调结构，促就业”。这样可以减少为保证就业水平而必须保证经济较快增长的压力。
由于绝大多数中小企业和劳动密集型企业都是经营性的企业，不属于政府直接投资的范围，为调整投资结构，加快这些企业的建设和发展，建议国家和地方政府在以下4个方面制定相应的政策给予鼓励和支持。
一是在准入方面，应在坚持“节能环保”的前提下，减少政府部门审批和企业注册登记的手续和难度，缩短企业建设的各项审批和工商登记时间。特别是对就业难度较大的群体，如大学生自主创业建立的咨询和技术服务企业，农民就地创办的农产品加工、运输和销售企业，可适当降低注册资金数量等方面的要求。
二是政府的资金支持。政府应加大对中小企业创业的资金补助规模，使更多投资政府鼓励行业的中小企业得到资助。建议各级政府建立中小企业创业补助基金，形成稳定的补助资金来源，重点资助就业难度较大的群体创办企业。
三是税收优惠，如在中小企业开始营业之后的一定年限内减免营业税、增值税和所得税，对提供就业岗位数量与企业资产的比例超过一定数量的劳动密集型企业，按超额的比例适度降低营业税、增值税和所得税率等等。
四是融资方面的支持。由政府建立的担保公司免费为中小企业创业提供融资担保等等。
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