| 稳步实施碳市场扩容，促进行业实现碳达峰 |
| 许余洁 2022-06-13 |
| 摘 要： |
电力行业是全国碳市场首批纳入的行业，共有2200多家重点排放单位（含自备电厂）被纳入。电力被首批纳入的主要原因包括：一是电力企业碳排放所占比例较高，排放总量约40亿吨，占全国排放的40%左右，可发挥优先示范作用；二是电力企业排放结构的相似度高，便于碳排放核算方法的确定；三是电力企业以国有资本为主，社会责任度相对较高；四是电力/热电企业产品单一，实施单位产品碳排放量考核制度难度较小。 |
| 关键词： |
双碳目标，金融市场，调控工具 |
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自首次提出碳市场概念以来，经过10余年相关经验的归纳与总结，全国碳排放权交易市场于2021年7月正式开启上线交易。
电力行业是全国碳市场首批纳入的行业，共有2200多家重点排放单位（含自备电厂）被纳入。电力被首批纳入的主要原因包括：一是电力企业碳排放所占比例较高，排放总量约40亿吨，占全国排放的40%左右，可发挥优先示范作用；二是电力企业排放结构的相似度高，便于碳排放核算方法的确定；三是电力企业以国有资本为主，社会责任度相对较高；四是电力/热电企业产品单一，实施单位产品碳排放量考核制度难度较小。
电力行业作为全国碳市场启动初期纳入的唯一行业，表明了中国发电行业的发展正式步入一个统一的碳约束时代，也体现了电力行业为碳市场建立与发展中会起到排头兵与先锋作用。碳市场本身是一个政策导向型市场，现行的相关工作以生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》和系列管理办法与管理规则为指导进行落实，全国碳市场开启线上交易后一直处于初期摸索与实践阶段，相关条例、管理办法与管理细则需要在碳市场发展过程中不断深化完善。
一、我国碳市场建设中存在的主要问题
我们以电力行业为例，从碳排放量的计量与核算、政策规则有效性两大方面分析我国碳市场建设中存在的主要问题。
一是碳排放量的计量与核算可靠性不足。2021年12月，生态环境部组织了31个工作组在全国各地调查管控企业的碳排放报告，结果显示，部分企业数据存在不准确的问题，主要包括：主观数据造假、违规修改参数、统计方法不准确等。因此，在全国碳市场第一个履约周期完成后，生态环境部于2022年3月对《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2021年修订版）》（下称《核算方法》）进行了修订。修订的目的主要在于提高碳排放数据核算准确性，降低数据粗糙度。
统计方面，新版《核算方法》规定煤炭/柴油等化石能源消耗量采用实测值，但未详细规定入厂煤/入炉煤实测。据笔者在多家电厂调研发现，部分企业的能源统计人员对《能源统计报表制度》掌握程度不深，存在问题主要包括：一是化石能源燃烧量数据未采用入炉煤皮带秤测量结果；二是煤炭盘库统计数据误差较高；三是煤炭化验按照批次进行，并未定时定期化验，未采用加权平均计算方法；四是煤炭化验人员资质不足，取煤、化验水平不高，化验结果误差较大。上述问题导致企业能源消费数据结果不准，进而导致碳排放计算结果可靠性差。
二是碳市场机制的政策有效性有待论证、检验与完善。首先，根据我们的调研观察发现，由于各上级主管部门、工作实施部门均存在相互交叉的情况，不同主管部门得到的碳排放或能耗数据时有出现不一致的结果。其次，以历史强度定未来配额。目前我国碳市场依据历史产品生产量确定碳配额，即依据历史单位产品碳排放强度确定下一年度碳配额总量（公式可简写为：本年配额总量=上年产量×系数），碳配额总量及分配均围绕碳强度展开，每年度动态变化。因此，对于企业而言本年度低于碳配额的实现方式包括：一是在生产水平较小波动下压缩产量；二是保持产量平稳，通过技术改造提高能源利用效率，进而降低生产设备的排放水平。由于我国本身为发展中国家，经济发展需求强烈，采用了基于碳强度的减排目标，但企业产品产量仍受到了客观影响。此外，当企业降低产品产量时，强度上升的几率增加（电力企业更为典型），影响促进单位产品碳排放量降低的政策目标的效果。最后，特色化行业政策有待完善。继电力之后，钢铁将成为下一个纳入碳市场的行业，在我国控制钢铁产能的背景下，如何弹性设定钢铁碳配额，以促进钢铁技术改造升级，相关政策仍需不断论证。
二、我国碳市场扩容或将推迟？
基于碳排放数据准确性、碳配额分配、行业差异政策等仍在不断完善阶段，多信源表明我国碳市场扩容将推迟1－2年，预计钢铁、有色纳入碳市场时间将推迟到2024年前后。
碳市场扩容时间表主要受以下三方面因素影响：
第一，数据准确性、核算方法有效性需要继续论证。上文已提及，电力行业碳排放数据可靠度仍有待提升。对于其他高耗能行业，生产工序差异度较高，副产品类型与规格不一，碳排放配额的定量存在更大难度。核算机制有待成熟后再行发布，有利于碳市场的稳定。
第二，避免自下而上法产生收缩性政策。如何处理好当下与未来、安全与发展是碳市场发展中无法回避的问题。碳市场应充分发挥资源的高效配置，避免政策的限制影响行业经济、大宗商品价格。在年度周期实施完成后，下一年度对碳配额的调整机制与上述因素息息相关，需要充分论证。
第三，碳市场与行业碳达峰方案的协同效应。碳市场作为达峰方案实施的重要抓手，应重点以达峰方案中产能规划与整合、降碳技术的应用为参考，争取一地一策，甚至一企一策，科学分配碳市场配额，作为达峰方案落实的关键支撑。
稳步实施碳市场机制作用，确保达峰。部分学者认为达峰窗口期越来越短，碳市场的实施具有一定的紧迫性。但笔者认为，在摸清市场作用机制前，不应盲目实施，否则将可能出现两种极端：碳配额过于宽松，失去调节企业生产价值的真实目的；或是碳配额过于紧张，影响经济社会的平稳运行。适度紧张的碳配额才有利于生产资料的合理分配，不仅是要促进行业碳达峰，更要实现“真达峰”，避免达峰后一段时间，行业碳排放总量再次上升。因此，在时间窗口紧张的前提下，更应稳步实施扩容，才能保障行业稳步达峰、真达峰。
避免企业抢占碳排放配额基数，合理分配额度。在扩容尚未实施的空白期，企业仅受到一些地方能耗“双控”制度的管控，但由于各能源品种碳排放能力不同，无法对企业真实碳排放意愿做出有效约束。出于提高纳入碳市场元年所获配额的意图，部分企业或将对生产方式进行调整。在此期间，应充分发挥能耗“双控”制度的灵活机制，统筹协调行业碳市场调查工作与初始总量分配机制的实施。
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