| 财政职能定位及其调整优化思路 |
| 王蕴 2008-11-14 |
| 摘 要： |
财政职能定位是构建新型公共财政制度的基础，决定着财政体制在整个经济体制中的地位，影响公共财政制度的各项具体体制安排，从而关系到我国财税体制进一步深化改革的方向、重点和路径。本文详细分析了财政职能定位，提出应该按照中央政府－省级政府－基层政府（1-2级）的架构分析各级政府间财政职能分工。最后认为我国财政职能调整优化的思路和重点就是在科学发展观指导下，财政职能应当兼顾经济发展和公共服务；按照循序渐进原则，现阶段应强化公共服务职能，实现基本公共服务均等化，下一步则应加强社会协调职能，实现区域和城乡协调发展。 |
| 关键词： |
财政职能定位，调整优化，公共财政制度，财政体制 |
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财政职能定位是构建新型公共财政制度的基础，决定着财政体制在整个经济体制中的地位，影响公共财政制度的各项具体体制安排，从而关系到我国财税体制进一步深化改革的方向、重点和路径。
一、我国现阶段财政职能定位
（一）现阶段经济社会发展对财政职能定位的要求
现阶段，我国财政职能定位面临多重目标约束，经济社会发展对财政职能定位提出三方面要求：
1.实现科学发展要求财政职能应推动经济长期可持续发展
财政推动经济发展的职能应进行结构性调整。以促进市场机制作用和发挥财政的战略性、基础性作用为原则，在经济发展不同领域进行“有进有退、有强有弱”的结构性调整：逐步退出一般性竞争领域，保证基础性领域财政投入力度，提高投入效率，保证战略性领域财政投入的主导作用。
财政推动经济发展的作用方式应由总量投入型转变为结构调整型：由增量财政资金大规模、广范围投入，转变为重点领域和重点环节相结合；财政资金直接投入和引导社会资金广泛参与相结合；综合运用税收、补贴、直接支出等方式，通过市场机制对社会资本进行激励和引导。
2.建设服务型政府要求财政职能应兼顾经济建设与社会发展
建设与服务二者内在统一。政府应以社会需要为导向提供服务，发展经济是我国社会需要的一个重要方面。经济建设为公共服务提供了直接条件和基础；非竞争性领域的经济建设投资本身就是公共服务的一部分，是公共服务题中应有之义。
兼顾经济发展职能和公共服务职能。社会需要逐渐由经济建设单一主导转变为经济建设与社会发展并重，决定财政应兼顾经济发展职能与公共服务职能。一方面，经济体制转型，赶超阶段的发展战略和大国经济的长远需要，决定经济发展仍是一项重要的财政职能；另一方面，财政必须提供充分资源以保证基本公共服务，缩小收入分配差距，使公众普遍分享经济增长成果。
3.构建和谐社会要求财政职能应推动基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是落实以人为本原则、构建和谐社会的必然要求。财政应推动基本公共服务均等化，实现社会公平正义，使低收人阶层获得基本生产、生活保障；同时，还能改善收入分配，提高消费倾向，消除转变经济发展方式的障碍。
（二）现阶段财政职能定位
现阶段，我国财政职能主要包括维护政权、公共服务、经济发展和社会协调，各项职能内涵应与贯彻落实科学发展观、建设中国特色社会主义的需要相吻合。
1.维护政权
维护政权是财政最基本的职能，主要是提供纯粹公共产品，维护国家机器正常运转，保障社会正常秩序，具体包括国防、外交、司法、社会稳定和基本的社会管理。
2.公共服务
（1）基本公共服务均等化。当前重点是在承认区域差异的基础上实现基本公共服务均等化，包括义务教育、公共卫生、社会保障、基本住房保障等，保证全国统一最低公共服务标准的实现，鼓励地方政府“量力而行”提供最低标准之上的基本公共服务。
（2）收入、财富再分配。调整优化税收手段，完善对所得课税和财产课税的税收体系，发挥税收对收入、财富再分配的调节作用，实现收入、财富的合理再分配。
（3）社会化服务。财政在实现基本公共服务均等化的同时还面临公共服务社会化的压力。财政的社会化服务职能体现为政府以组织者、管理者、协调者和资助者身份间接向社会公众提供公共服务。
3.经济发展
（1）经济稳定。财政通过自动稳定器和相机抉择政策调节社会总供给和总需求，实现供求关系平衡，防止由于社会总供求失衡而导致宏观经济大起大落；注意协调发挥财政政策与货币政策的调节作用，完善宏观调控体系。
（2）经济结构调整。一是增强自主创新能力。财政应以直接投入、资金引导、税收优惠、补贴等方式弥补企业自身研发实力的不足；财政直接投入支持研究有利于经济社会发展的关键技术，支持研究社会公益性技术和对社会发展具有战略意义的技术；财政也可通过建立研究基金的方式引导更多社会资本投入到创新性技术研发。二是推动经济发展方式转变和产业结构优化升级。财政从一般竞争性领域的直接投资中退出；以直接投入、资金引导、政府采购等方式支持基础性、战略性产业发展；以调整优化税收体系和财政资金的引导性作用为重点，推动经济发展方式转变，协调三次产业结构和推动产业结构优化升级。三是促进经济增长与自然、环境协调发展。财政可采取抑制和鼓励两种方式，通过健全资源环境税收体系、排污许可收费和排污权市场交易等手段，抑制高投入、高能耗和高污染的经济活动；通过税收优惠、财政补贴等方式引导社会资本进入经济增长效率较高和资源消耗较低的产业部门。
4.社会协调
（1）城乡协调。为全面缩小城乡发展差距，财政应加强对农村各项基础设施建设的直接投入力度；配合基本公共服务均等化，加大对农村地区的转移支付；加大对推动农业优化调整的技术研发的直接支持力度，发挥对社会资本投入的引导作用。
（2）区域协调。在实现基本公共服务均等化基础上，财政应引导生产要素跨区域合理流动。继续实施财政推动东、中、西部协调发展的总体战略；按照形成主体功能区的要求调整不同类型功能区的财政职能侧重点；发挥引导性作用推动经济圈和经济带形成。
（三）现阶段财政职能的重点与顺序
维护政权、公共服务、经济发展和社会协调四项财政职能是相互协调、互相促进的；维护政权职能是其他各项财政职能履行的基础和保证。不同阶段经济社会发展的主要任务决定了财政职能的重点和顺序。现阶段，我国经济社会发展的主要任务是深入贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会。适应这一任务要求，在维护政权稳定的基础上，经济发展仍然非常重要，同时兼顾公共服务，实现基本公共服务均等化，逐步促进区域和城乡协调发展。
二、各级政府之间的财政职能分工
政府层级改革是深化体制改革的一个重要环节。现有的五级财政层级不适应构建新型公共财政制度的要求，简化财政层级成为改革共识。为尽快顺利推进改革，财政层级需要先于行政层级进行调整，适时地取消乡镇财政层级，实现市县财政同级。按照中央政府－省级政府－基层政府（1-2级）的架构分析各级政府间财政职能分工。
（一）各级政府财政职能分工原则
1.受益原则。全国性受益的财政职能应由中央政府履行；地方性受益的应由地方政府承担；若地方政府由于财力有限不能正常履行，可以由中央政府给予一定转移支付支持。
2.效率原则。考虑职能履行的成本－收益关系、是否影响市场机制正常作用等，由履行效率相对更高的一级政府来承担。
3.能力原则。财政职能的履行要求政府具备一定政策工具和财政资源。对中央和地方可能存在一定交叉的财政职能，按照能力原则，选择由地方承担或中央承担。
4.协同原则。财政整体作用的有效发挥依赖于各项职能协同作用。多级政府框架内财政职能在各级政府间的划分应相对集中。
（二）各项财政职能的重心
1.维护政权职能总体均衡设置，重心设置在中央
维护政权职能主要提供纯公共产品且受益范围具有显著的全国性，理论上应由中央政府履行。考虑到自上而下的行政管理体制，地方政府也应履行维护政权的具体职能。
2.公共服务职能重心设置在省级政府
各级政府都应履行公共服务职能，中央和省级政府相对基层政府承担更多责任。公共服务职能应按照受益范围原则在中央、省级和基层政府之间分工。（1）基本公共服务均等化由中央政府制定全国统一最低标准，并由中央财政承担最低标准基本公共服务的提供；在最低标准之上，省级政府依财力和需求特点提高标准，并由省级财政负担额外支出；基层政府只履行执行责任。（2）收入、财富再分配职能主要由中央政府履行，省级和基层政府可通过选择地方性税种或税率发挥对收入、财富再分配的调节作用。（3）社会化服务要求政府灵活、迅速地响应公众对公共服务的要求，应主要由基层政府履行。
3.经济发展职能重心设置在中央和省级政府
省级政府在中央政府总体决策框架内履行区域内经济发展职能，其中，经济稳定职责应由中央政府承担；经济结构调整职责按受益范围、履行效率和能力原则，由高层级政府承担。中央政府承担经济结构调整的决策和监督责任，并在全国范围内统一执行和管理；省级政府在落实科学发展观的政策框架内，推动辖区内经济发展方式转变和经济与环境协调发展；基层政府基本不承担经济发展职能。
4.社会协调职能重心设置在中央政府，省级政府着重解决省域内城乡、区域协调发展问题
社会协调职能的受益范围是全国性的，中央政府具有较强的能力，能较好地发挥不同职能之间的协同作用，这项职能理应由中央政府履行。考虑到我国省级政府管辖范围较广，省域内城乡差距和区域差距问题比较突出，省级政府也应该履行部分社会协调职能。基层政府在城乡、区域协调发展方面主要是贯彻执行的问题。
三、我国财政职能调整优化的思路和重点
（一）总体思路
过去由于强调经济建设为中心的财政职能定位，导致公共服务和社会协调弱化，直接影响经济社会全面协调可持续发展目标的实现，必须加以调整。在科学发展观指导下，财政职能应当兼顾经济发展和公共服务；按照循序渐进原则，现阶段应强化公共服务职能，实现基本公共服务均等化，下一步则应加强社会协调职能，实现区域和城乡协调发展。
1.加快政府职能转变.明确财政职能定位
财政职能调整优化的基本前提是，按照构建新型公共财政制度的目标要求，以建设服务型政府为目标加快政府职能转变。建设服务型政府要求兼顾经济发展与公共服务，既要适当收缩经济建设支出规模，以化解经济发展中的结构性矛盾为重点，又要从保障公共服务的角度调整建设支出结构，尽快退出一般竞争性领域，重视发挥财政对基础性和战略性领域的支持引导作用。
2.明确各项财政职能重心设置和各级政府财政职能重点.并以法律法规形式将其制度化
按照各项财政职能的重心设置和各级财政的职能重点对各级政府现行财政职能进行有增有减、有强有弱的结构性调整，并以法律法规形式将其制度化，如，可考虑以《政府间财政关系法》的形式明确财政职能定位与分工，并以此作为调整和规范政府间财政收支活动、预算和转移支付等方面制度安排的原则性基础。
3.调整各级政府间相关权力与责任的纵向分工，保证财政职能的履行
维护政权、经济发展、公共服务和社会协调各项职能的决策权都应作为高层级政府的权力，其中中央政府主要承担维护政权、经济发展和社会协调的决策权；省级政府主要承担公共服务和区域内经济发展的决策权；地方政府应承担更多的执行和管理责任，特别是基层政府主要承担执行责任。
（二）近期调整优化的重点
1.适当上收基层政府的经济发展职能，将经济发展职能重心上移到中央政府和省级政府
以化解结构性矛盾为重点，近期应着重调整优化经济发展职能。适当上收基层政府的经济发展职能，使之原则上不再承担一般性经济建设职责；进一步强化中央政府的经济发展职能；在全国统一政策框架内，省级政府承担相应的局部经济结构调整职责，基本维持省级财政目前的经济发展职能。同时，调整中央和省级经济发展职能的作用方式，综合运用税收、补贴、直接投入、政府采购等方式，发挥财政资金的引导和基础性支持作用。
2.在加强各级政府公共服务职能的基础上，将公共服务职能重心上移到省级政府
公共服务是目前我国财政职能的薄弱环节，近期应在重点加强各级政府公共服务职能的基础上，将公共服务职能重心上移到省级政府。明确中央政府的决策和监督责任，减少管理责任；强化省级政府的决策、监督与支出责任，适当增加管理责任；加强基层政府的执行与管理责任。在基本公共服务均等化方面，中央政府负责制定全国统一最低标准并承担相应支出责任；省级政府负责在统一最低标准之上按照财力和需求提供额外的基本公共服务，并承担相应支出责任；基层政府主要承担中央和省级政府决策的基本公共服务的管理和执行责任。在收入、财富再分配调节方面，在给予省级政府一定税种或税率选择权的前提下，中央和省级政府承担主要职责，基层政府主要承担管理和执行责任。
3.按照形成主体功能区的要求，加强中央和省级政府的社会协调职能
按照形成主体功能区的要求，近期应加强中央和省级政府的社会协调职能，推动城乡和区域协调发展，并与经济发展职能和公共服务职能协同发挥作用。按照四类功能区的发展定位，中央政府负责制定统一的区域协调发展规划，在实现基本公共服务均等化的基础上，引导生产要素跨区域合理流动，着重增加对禁止和限制开发区的转移支付。省级政府重点解决辖区内的城乡协调发展问题，逐步建立规范的省以下转移支付制度，按照主体功能区划分，相应地进行局部经济结构调整。
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