| “十二五”时期促进我国区域协调发展的重点 |
| 汪阳红 2010-08-30 |
| 摘 要： |
“十二五”时期，我国区域协调发展要积极应对国内外环境变化带来的新机遇与挑战。这些机遇和挑战包括：全球经济深度跳帧带来的东中西部地区之间产业分工格局的变化、国际产业分工与转移带来的投资机会、城市化进程加快加剧空间结构调整步伐、资源环境约束加大对地区发展带来的挑战、区域社会矛盾多样化要求加快基本公共服务建设。因而，“十二五”期间区域协调发展的重点在于，加快区域基本公共服务均等化步伐、培育多级带动的国土空间开发格局、促进东中西部良性互动发展、建立区域政策管理体系等。 |
| 关键词： |
区域经济，协调发展，公共服务，产业分工 |
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“十二五”时期，我国区域协调发展要积极应对国内外环境变化带来的新机遇与挑战，加快推进区域间基本公共服务均等化步伐，培育多极带动的国土空间格局，促进东中西地区良性互动发展，健全区际利益协调机制，完善区域政策管理体系。
一、我国区域协调发展的宏观背景
（一）全球经济深度调整有利于优化区域产业分工格局
“十一五”时期，受金融危机影响，我国区域经济增长格局发生了新的变化。2008年，中西部地区增长速度均超过东部地区。尽管东部地区在短期内受到较大影响，但从长期发展趋势看，东部地区在全国的经济地位不会发生明显变化，仍将是我国经济增长的重要支撑地区。中西部地区在后金融危机时代会面临着严峻的挑战。从长期看，由于人民币升值趋势、国际贸易保护等因素的存在，东部地区应加快发展方式转型步伐，降低对外部市场的依赖，这将对优化区域产业分工格局带来积极影响。东部地区通过调整出口导向型发展模式，深化调整产业结构，积极发展高端制造业和服务业，可将部分产业转向中西部地区，带动中西部地区的产业升级和调整，为东部产业发展提供新的空间。中西部地区发展能力的增强，将提高居民的收入和消费水平，从而为扩大内需提供有力支撑。
（二）国际分工与产业转移仍有较多的投资机会
尽管受金融危机影响，发达国家经济增长速度下滑，全球直接投资和产业转移趋势放缓，但国际产业转移的大趋势不会发生根本性改变。国际投资为更好地防范全球系统风险，还会通过增加对华直接投资，优化跨国公司的资产多样性组合，从而为我国带来更多的投资机会，其中一部分可能选择中西部交通、人才、劳动力等优势突出的地区进行投资。同时，随着区域集团化趋势的加强，区域内贸易投资仍有很大的发展空间，区域内的资本流动和产业转移将会稳步增长，甚至超过区域间的资本流动和产业转移。2010年，中国－东盟自由贸易区建成后，关税壁垒逐步消除，各国之间的贸易和投资额将快速增长，但竞争也会日趋激烈。我国要继续开展全方位的国际区域经济合作尤其是次区域合作，吸引更多的资金投到我国的东部以及中西部地区。
（三）城市化进程加快将加剧空间结构调整的步伐
2009年，我国城市化水平已达46.6%。近10年，我国城市化一直保持了较高的增长速度，1998年～2008年平均每年提高1.2个百分点。据有关研究预测，“十二五”时期，我国城市化增速会趋于下降，但仍将保持在0.8～1个百分点，城市化率在2013年～2015年将超过50%，到2020年，我国的城市化率将会达到55%。“十二五”时期，随着城市户籍和社会保障等制度的逐步完善，新增城市人口将主要向能够提供更多就业机会和生存空间的城市群集聚，城市群在区域协调发展中的地位将进一步突出，空间结构调整步伐加快，并对城市建设、社会事业、公共服务、居民消费等方面产生巨大的需求。同时，随着城市化进程的加快，城市群内部土地、交通和生态环境矛盾将更加突出，对加强国土空间规划、形成合理的城市群内部空间结构提出了更高的要求。
（四）资源环境约束加大对各类地区发展带来挑战
随着经济总量和人口数量的持续增加、居民生活方式的改变，我国资源消耗总量将不可避免地增加，能源、淡水、土地、矿产等战略性资源不足的矛盾将越来越突出。我国耕地资源不断减少，一些重要战略性矿产资源已对国外市场形成了较高的依赖，供需缺口将进一步加大，水资源短缺矛盾突出，环境污染正在向程度加深、范围扩大的趋势演变。在传统资源环境压力不断加大的同时，又面临新的应对气候变化的压力。发达地区既要在资源环境成本不断上升的条件下，继续保持经济的平稳增长，还要在转变发展方式、实现可持续发展方面做表率。欠发达地区要加快缩小与发达地区的发展差距，必须在保护环境、资源节约等基本要求下，创新发展模式，走出一条人口、资源与环境协调发展的新路子。
（五）区域社会矛盾多样化要求加快基本公共服务建设
当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。据统计，2008年我国还有4007万贫困人口，边疆少数民族地区经济社会发展水平还很低，库区移民“搬得出、稳得住、能致富”的任务十分艰巨，资源枯竭型城市下岗失业人员多、就业困难，发达地区就业的农民工基本公共服务得不到足够保障，区域之间资源争夺、环境破坏等利益矛盾冲突仍未有效解决等，这些都直接关系到社会的和谐发展，关系到国家的政治稳定和边疆安全，对加快区域基本公共服务建设提出了更高的要求。
二、“十二五”时期促进我国区域协调发展的重点
（一）加快推进区域间基本公共服务均等化步伐
有重点、分步骤地推进区域间基本公共服务均等化。受我国各地自然地理条件、历史文化、经济发展水平差异的影响，区域间基本公共服务均等化在我国人群、城乡、区域间三个层面的均等化中任务最为艰巨，必须加强总体设计，分步推进。“十二五”时期，推进区域间基本公共服务均等化必须根据政府能力、各地发展差异和历史、社会发展以及人们需求的总体趋势，分阶段、分领域、分区域制定发展目标和重点，合理规划、统筹安排、循序渐进地推进区域间基本公共服务均等化的进程，促进区域协调发展。
重点提高欠发达地区义务教育和基本医疗卫生服务水平，建立有利于劳动力流动的人口管理和基本社会保障制度。推进区域间义务教育均衡发展。加快中西部地区贫困人口、少数民族和边境地区义务教育发展水平，在确保数量的同时，大幅度提升质量。应继续在办学条件、师资水平、教育质量等方面进一步缩小区域间差距，巩固九年义务教育成果，逐步实行中等职业教育免费。提高中西部欠发达地区基本医疗和公共卫生服务水平，加强服务体系建设，逐步增加服务内容，健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。重点推进中小城市户籍制度改革，建立以居住地登记为基础的人口管理制度。积极推进基本养老保险全国统筹、城乡基本医疗保险统筹，为劳动力自由流动创造基本条件。
（二）培育多极带动的国土空间开发格局
提升城市群要素集聚能力，支持中西部城市群加快发展。东部城市群要以优化结构为主要目标，提高经济增长的质量和效率，积极推进外来人口本地化，提高城市群承载人口比重，形成产业与人口同步聚集的格局。重点支持中西部城市群加快发展，使其成为带动中西部地区经济增长的核心区域，加快完善城市群区域交通、信息网络，加强城市群内部城市之间的经济联系，提升中心城市服务功能，增强产业和人口集聚能力，创新与生态环境保护相适应的城市化模式，吸引人口不断向发展条件好的城镇聚集。支持一批区域性中心城市建设，引导、促进这些城市不断完善基础条件，培育成为具有一定辐射力和带动力的区域性增长极，支持沿边地区一些区位条件较好的中小城镇发展。
促进经济圈（区）的形成和发展。以主要城市群为支点，按照核心城市群辐射范围及内部经济联系的程度，促进形成跨行政区域的经济圈（区）组织。通过核心城市群的引领与示范，带动边缘地区加快发展。遵循市场经济规律，打破行政区划界限，加快促进经济圈（区）统一大市场的形成；加强圈内不同区域间的经济联系与合作，形成经济圈（区）相对完善的经济体系和区域特色，明确经济圈（区）在国家发展中的总体战略定位，提升国际竞争力；完善以城市群为核心、向周边腹地延伸的重大交通廊道等基础设施建设，增强城市群的吸引辐射能力；构建不同经济圈之间通畅的交通干线联系网络，加强与周边区域和国家的合作，推进全国国土空间组织的合理化，保障国土安全。
（三）促进东中西部良性互动发展
转变经济发展方式，大力推进沿海地区产业升级。着眼于提升经济发展质量的战略目标，东部沿海地区应进一步加大产业结构调整力度，逐步摆脱“两高一资”的产业发展模式，提高技术进步对经济增长的贡献份额，加快发展战略性新兴产业。加快实施“走出去”战略，以龙头企业为依托，进一步扩大对外直接投资规模，不断拓展能源矿资源开发、制造加工、研发、销售等对外投资领域，加大境外并购重组力度。加大中西部市场开拓力度，抓住国家扩大内需的有利时机，引导东部沿海地区把参与国内经济循环和参与国际分工置于同等重要地位。加快开拓中西部市场，挖掘国内市场潜力，促进东部沿海地区发展模式实现从出口导向型向国内、国际两个市场并重转换。
培育中西部优势特色产业，增强自我发展能力。加快发展特色农业，深入挖掘粮食主产区的生产潜力；依托中西地区优质棉、糖料、油料、畜产品、中药材等特色农副产品资源，建成一批规模化、产业化示范基地，培育一批带动力强的农副产品深加工龙头企业。加快发展优势工业，强化中西部钢铁、汽车、纺织、有色金属、能源、石油加工等基础产业的升级改造，积极发展航天航空、装备制造、电子信息、国防科技、新能源等技术密集型产业，合理引导产业空间布局，促进形成若干特色优势产业集聚区。加快提升现代服务业，大力培育开发一批跨区域联动的精品旅游线路，提升中西部地区旅游业整体竞争力；围绕完善城市功能，大力发展文化、会展、创意等现代服务业；结合特色农业和优势工业发展需要，着力发展中介服务、科学咨询服务等新兴业态。引导、鼓励和支持西部地区企业积极参与对外投资、对外承包工程和对外劳务合作。
推进承接产业转移平台建设，引导东部产业向中西部地区转移。坚持以市场化方式推动产业转移，明确产业转移的重点领域和重点地区，充分发挥自身优势，尊重产业转移规律，防止不顾自身条件的盲目引资，制止高污染、高消耗的产业向中西部地区转移。在中西部拥有区位条件、科技人才基础好的地区，要积极承接国际产业转移。加强东中西部地区之间资源开发利用、人力资源开发与交流以及产业转移等领域的合作。以合作共建开发区或工业园区的方式，积极引进大企业对园区进行整体开发，探索多种形式办园区、多种方式利益分享的合作机制。
（四）健全区际利益协调机制推进重要生态功能区开展生
态环境补偿试点。在生态补偿机制方面，继续搞好青海三江源、南水北调中线水源地等中央生态补偿试点，条件成熟时选择有代表性的跨省区流域、主要矿产资源、重要生态功能区继续开展生态补偿试点。对于受益主体不明确的，由政府出资建立生态补偿基金进行补偿。对于受益主体比较明确的，按照生态有价的理念，可以由受益地区向生态保护地区进行市场化、协商式的补偿。推进以对口支援为主的横向生态环境补偿机制，支持发达地区帮助落后地区开展生态环境建设。
健全以合理的资源价格为基础的资源开发补偿机制。坚持按照市场定价原则，推进资源产权制度改革，使资源价格反映开采成本、生态环境成本和资源稀缺程度（市场供求）情况，促进资源利用效率的提高，重点推进石油、天然气、煤炭、土地等资源的价格形成机制。引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。在资源价格形成机制还不完善的情况下，有必要建立资源产业链上下游之间、资源主产区和资源加工区之间合理的价格利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴的机制等。
创新区域间公共事务多元化治理机制。在现有区域合作组织的基础上，完善区域合作的政策协调、利益协调、争议解决、广泛参与机制。对于一些重要的跨行政区的区域合作组织，应赋予其具有一定的行政管理职能，如规划权、监督权、资金分配权等，保证区域合作组织能够发挥真正的协调作用。探索建立区域合作发展基金，由区域合作组织成员联合出资，用于引导区域重大基础设施建设补助、生态治理、区域信息平台建设等公共服务领域。鼓励建立以区域合作组织、企业、各类中介组织等多主体参与的区域治理模式。
（五）建立完善区域政策管理体系
完善以不同类型区为对象的区域政策体系。一是城市群地区，包括主体功能区规划中确定的优化开发区和重点开发区，即人口产业密集区；二是生态功能区，包括主体功能区确定的限制和禁止开发区；三是资源开发区，包括重要能矿资源开发区；四是问题类区域，包括边疆地区、民族地区、贫困地区和资源枯竭型城市等。针对不同类型区域，建立完善相应的区域政策体系。对于问题类和生态功能区要积极发挥政府的作用，在财政转移支付、固定资产投资、基本公共服务等领域加大支持力度；对于城市群地区，主要依靠市场机制发挥作用，政府主要依靠通过规划引导、环境监督、产业政策引导等方式发挥作用；对于资源开发区，应当强调市场机制与政府引导相结合，政府通过产业扶持、基础设施先行、理顺价格机制、严格资源环境管理等措施，支持区域发展。
建立国土空间规划体系并加以立法。要在进一步完善“全国主体功能区规划”的基础上，抓紧健全相关规划体系的制度建设，明确不同层级规划间的关系。根据“全国主体功能区规划”确定的功能区分步编制区域性空间规划，优先制定生态保护类（限制开发区、禁止开发区）区域规划。理顺国家、省市县不同层级主体功能区规划的关系，明确不同层次规划编制的主要目标、内容和实施手段。在市县层次，由于地域空间变窄，规划问题比较集中和具体，可以考虑将目前的空间规划、土地利用规划、城镇体系规划合并，编制综合性的“三规合一”规划。加紧国土开发利用的立法步伐，出台《区域（空间）规划法》，明确规划的性质、定位、内容、时限，规划编制的程序，以及规划的审批和实施等内容。
建立以社会发展和生态环保为主导的绩效考核体系。“十二五”期间，结合国家加强社会事业发展和生态环境建设的要求，针对生态功能区、贫困落后地区社会事业发展的实际情况，建立与主体功能区和基本公共服务均等化相配套的绩效评价和政绩考核制度。加强对社会发展领域的考核，制定就业、社保、教育、卫生等不同领域的考核评价指标和权重，进一步强化生态功能区的生态环境考核指标，完善绩效评价和政绩考核制度，增强考核办法、考核内容和考核结果的透明度，保障舆论媒体和普通民众的参与监督权利，从绩效评价和政绩考核制度上推进区域结构优化和发展模式的转变。
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