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欧盟如何应对低生育率挑战

林炜炜　　2026-01-12

摘　要：

当前，低生育率已成为全球发达经济体面临的严峻挑战，影响劳动力供给、经济活力与社会可持续发展。欧盟作为较早进入此阶段并积极探索应对路径的地区，通过调节收入分配、强化社会保障以及优化生育支持等多元举措，有效缓解了低生育率带来的人口数量下滑、劳动力萎缩及老龄化加剧等问题，总和生育率在20年来保持相对稳定，劳动力供给得到显著提升。这一实践证明低生育率并非不可逆转，并为全球低生育率国家提供了"收入分配与生育支持协同发力，构建全生命周期的生育友好型社会，政策灵活性与区域差异化，以及以可持续发展为导向平衡短期与长期目标"的宝贵启示。

关键词：

低生育率, 欧盟, 人口治理, 社会保障, 生育支持

　　当前，低生育率已成为全球发达经济体共同面临的人口治理难题，直接影响劳动力供给、经济活力与社会可持续发展。作为较早进入低生育率阶段且率先探索回升路径的地区，欧盟通过多元举措积累了丰富的实践经验，为全球低生育率国家提供了重要参考。
　　
　　欧盟的低生育率挑战源于深刻的人口结构转型，其危机主要体现在三个层面。从人口基本面看，21世纪以来欧盟出生率持续下滑，2000年为10.5‰，2024年降至7.9‰，自2012年起每年死亡人数均超过出生人数，人口自然增长负平衡常态化。从经济影响看，劳动力人口持续收缩，1565岁劳动年龄人口占比从2004年的67.6%下降到2024年的63.8%，导致职退比下降，养老金体系可持续性承压，同时挤占研发与基建投资资金，削弱欧洲经济竞争力。从社会层面看，低生育率加剧老龄化，65岁以上人口占比从2004年的16.4%上升至2024年的21.6%，给医疗、养老等公共服务带来巨大压力，还引发兵力补给不足等安全防务问题。在此背景下，欧盟推出多项举措，以应对低生育率挑战。
　　
　　调节收入分配，弱化生育的收入约束。欧盟通过税收改革、转移支付等手段缩小收入差距，为低收入家庭生育减负。具体而言，通过累进税制降低中低收入家庭税负，法国、德国、意大利和匈牙利减税占家庭福利公共支出均超过20%。同时，依托最低工资标准上调、工会协商机制保障低收入群体收入增长，有效缓解了其生育成本压力。研究表明，欧盟国家的基尼系数与总和生育率显著负相关，但基尼系数降低对生育率的促进作用，在总和生育率回升至1.37以上时显著，收入分配平均化成为生育率回升的重要支撑。
　　
　　强化社会保障，降低生育综合成本。欧盟将生育支持纳入社会保障核心体系，大幅提升相关支出占比。研究显示，20002020年，欧盟人均社会保障支出（经自然对数处理）从15.86万美元增至19.19万美元，其中生育相关支出占比从12%升至18%。在具体政策上，各国普遍推行慷慨的生育福利，法国家庭津贴按收入分级，最低收入的三孩家庭每月可领取338.80欧元，直至孩子年满20岁；德国给予女性最长达14个月的生育津贴，金额为孕前净收入的65%67%，低收入者比例更高。同时，完善托育服务供给，欧盟3岁以下儿童入托率从2005年的23.6%提升至2023年的40.6%，荷兰、丹麦等国家甚至超过70%，有效解决家庭育儿后顾之忧。研究表明，社会保障支出与总和生育率显著正相关，且在不同生育率水平下均保持显著促进作用。
　　
　　优化生育支持，平衡家庭与职业发展。欧盟通过政策协同缓解女性生育与就业矛盾。各国普遍延长育儿假期，例如匈牙利、立陶宛等国提供长达3年的育儿假，前2年可享受45%78%的工资补贴。同时，积极推动职场性别平等，2024年欧盟2064岁女性就业率达70.8%。欧盟《工作与生活平衡指令》要求成员国允许父母和护理员享有远程办公、弹性工时等灵活安排的权利。各国落实模式各异，爱尔兰通过立法赋予法定权利，丹麦依赖文化和集体协议，德国采取附加育儿津贴等经济激励间接鼓励灵活工作。此外，欧盟通过加大公共教育投入为家庭生育决策松绑，教育支出占国民收入比重均值达4.7%，从学前教育到高等教育的公共投入覆盖比例超70%，显著降低子女教育家庭负担。
　　
　　欧盟的多元举措取得了显著成效。人口层面，总和生育率从2003年的1.44回升至2021年的1.52，积极的生育支持政策促使欧盟生育率20年来保持在1.41.5的区间内相对稳定。劳动力层面，通过延迟退休、鼓励就业等政策，实现就业总量显著提升，欧盟就业总人数从2000年初的约1.71亿人，稳步增长至2025年第三季度的约2.087亿人，累计增长约22%。社会层面，生育支持政策提升了家庭生育意愿，德国、法国短期生育意愿实现率达39%41%，同时缓解了老龄化压力，养老金体系可持续性得到改善。这些成效证明，低生育率并非不可逆转，欧盟的实践为全球各国应对同类问题提供了重要启示。
　　
　　坚持收入分配与生育支持的协同发力。单一经济补贴往往治标不治本，需通过调节收入分配来稳固家庭的长期经济基础。欧盟并未孤立推行生育补贴，而是将收入分配调节作为基础，通过缩小收入差距降低低收入家庭的生育约束，再叠加社会保障的生育支持，形成减负和赋能的双重效应。这种协同模式抓住了生育成本与家庭支付能力之间失衡这一低生育率核心矛盾，通过系统性政策组合破解单一举措难以奏效的困境。因此，应对低生育率挑战，应避免碎片化的政策设计，将收入分配改革纳入低生育率治理框架，重点提升中低收入家庭的相对收入，同时加大生育相关的社会保障投入，让家庭生育成本得到实质性降低，通过政策协同放大治理效能。
　　
　　构建全生命周期的生育友好型社会。生育决策并非一时之举，而是涉及职业、教育、照护等多重维度的长期连续过程。欧盟政策覆盖孕育、育儿、教育和职业发展全流程，这一全周期设计的根本逻辑在于认识到生育决策的长期性与复杂性。通过从经济补贴、托育服务、职场权益到教育保障的层层推进，实现了从鼓励生育到便利生育的转变，系统性地回应了家庭多维需求，并将生育友好理念转化为可持续的制度生态。应树立全周期治理思维，不仅要提供直接的生育补贴，更要着力完善托育服务、优化职场环境、降低教育成本，通过完善公共服务供给，减少家庭生育的后顾之忧，让生育友好成为社会共识与制度保障。
　　
　　注重政策灵活性与区域差异化。各国文化传统、福利模式与发展阶段显著差异，统一僵化的政策难以产生实效。欧盟在共同目标下尊重成员国差异，这体现了治理理念的务实性。有效的政策需适配本土的社会经济文化土壤。其所形成的框架协同和工具自主的模式，证明了在统一方向下保留政策弹性，是兼顾整体效能与地方可接受度的关键。低生育率治理没有统一模板，各国应结合自身发展阶段、人口结构与社会文化，制定适配性政策。发展中国家可侧重收入提升与基础生育支持，发达国家可聚焦托育服务与职场平衡，通过精准施策提升政策实效。
　　
　　以可持续发展为导向，平衡短期与长期目标。应对低生育率不能追求短期数字回升，需将其纳入经济社会整体发展的长期战略。欧盟的举措既关注短期生育率回升，通过生育补贴缓解即时压力；更注重长期可持续性，通过收入分配优化、人力资本投入等培育人口发展的内生动力，避免政策依赖。同时，将低生育率治理与经济发展、社会保障、性别平等相结合，实现人口与经济社会的协调发展。应摒弃短期功利化的政策导向，将低生育率治理纳入国家长期发展战略。既要通过阶段性政策刺激生育意愿，更要着力提升经济发展质量、完善社会保障体系、促进性别平等，从根本上构建有利于生育的社会环境。
　　

作　　者：林炜炜

出　　处：《学习时报》

经济类别：国际形势

库　　别：中经评论子库

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