| 支付体系变革及其对中央银行的挑战 |
| 肖崎 2010-02-24 |
| 摘 要： |
支付体系是一国金融体系的核心基础设施。随着信息技术的发展，支付体系发生了巨大的变革，经历了实物支付、信用支付到现在的电子支付阶段。电子支付系统与电子支付工具的发展对中央银行的地位和职能都产生了深远的影响。本文从中央银行地位变化、货币政策和金融稳定三方面，分析支付体系变革给中央银行带来的挑战，并就中央银行如何应对提出对策建议。 |
| 关键词： |
支付体系，中央银行，货币政策，金融体系 |
|
|
一、引言
支付体系是一国金融体系的核心基础设施，是实现资金转移的制度和技术安排的有机组合，主要由支付系统、支付工具、支付服务组织及支付体系监督管理等要素组成。随着信息技术的发展，金融创新的层出不穷，支付体系发生了巨大的变革。电子支付方式的运用极大地减少了现金、支票等纸基支付方式的时间和成本，非现金支付工具在支付体系中的比例不断上升。
中央银行产生的历史根源与充当银行业的清算中介有关，中央银行同时承担着向社会提供结算便利资金等金融服务和制定执行货币政策的职责。2009年以来，中国银行监督管理委员会下发了关于“支付宝”业务的风险提示，建议对网上信用卡业务实行适度收费制度。中国人民银行对腾讯、支付宝等第三方支付进行摸底，要求登记相关资料等事件，表明我国的中央银行开始关注支付体系的变革及可能带来的影响。
二、现代支付体系发展对中央银行的影响
（一）中央银行地位变化
1、竞争性货币服务的提供与央行垄断货币发行的地位。
哈耶克早在1976年就提出“货币非国有化”和“自由货币”的观点。哈耶克认为正是国家对货币发行权的垄断权力导致了市场经济不可避免地受到国家货币发行权的限制，从而使市场经济运行受到损害；微观经济主体的投资行为因受国家货币政策的干预导致极大的外部效应，从而使失业增加。在政府财政职能与货币发行职能相互没有独立时，如果政府从维护自身统治地位和追求税收最大化的角度出发来制定货币政策，则政府发行货币的权力有可能变成一种向公民进行征税甚至抢劫的手段。哈耶克认为健全的货币制度设计的激励源泉只能来自微观企业主体的自身利益，实行“货币的非国有化”和“自由货币”是解决失业和实现经济稳定增长的根本出路。
支付技术的进步降低了使用法定货币替代品的成本和不便性，政府对货币和支付系统的参与度随之减少，而私人货币服务供应者的作用大大增强。货币发行主体开始分散化，例如电子货币的发行既有中央银行，也有一般金融机构，甚至非金融机构，而且更多的是后者。支付技术的进步使得在货币服务方面，来自私人部门的竞争越来越可行。一国中央银行在国内发行货币的垄断权也被来自其他国家中央银行和私人部门的竞争不断削弱。
2、铸币税收入下降与央行独立性。
表1：主要国家铸币税收与中央银行的支出
|
国家 |
铸币税占GDP的百分比 |
央行操作支出占GDP的百分比 |
铸币税减少百分比(临界值) |
|
加拿大 |
0.31 |
0.03 |
91 |
|
法国 |
0.28 |
0.03 |
54 |
|
德国 |
0.52 |
0.07 |
86 |
|
意大利 |
0.65 |
0.06 |
91 |
|
英国 |
0.28 |
0.03 |
89 |
|
美国 |
0.43 |
0.03 |
93 |
|
荷兰 |
0.46 |
0.06 |
87 |
|
瑞士 |
0.45 |
0.05 |
88 |
|
比利时 |
0.44 |
0.17 |
62 |
注：表中第4列是铸币税减少百分比之多少时中央银行不得不依赖其他资金来源维持其运作费用的临界值。
资料来源：BIS"Implcation for the central banks of the development of electronic money"，1996。
在传统的货币制度下，通货由一国中央银行或特定机构垄断发行，中央银行发行货币能够获得铸币税收益。随着信息技术的发展，支付体系发生了巨大的变革，经历了实物支付、信用支付到现在的电子支付阶段。由于流通中的纸币是央行无须付息的负债，因此电子货币取代现金将导致央行铸币税收入的减少（如表1所示）。对大多数国家而言，铸币税收入是中央银行弥补其政策操作成本的重要来源。中央银行的独立性除依赖法律框架的保障外，在很大程度上还依赖于其职能实施所必需的资金来源渠道。因此，如果电子货币发展过快的话，中央银行不得不转而依靠其他形式的收入来源，将会使其独立性受到影响。
（二）对中央银行货币政策的影响
货币政策与支付系统的联系源于支付系统的资金清算处理。支付系统在货币政策实施方面具有基础性作用。因此，支付体系的变革将会影响中央银行的货币政策宏观调控的有效性。
1、货币内涵扩大，对货币供应量统计带来挑战。
根据流动性的不同，货币一般可以划分为M0、M1、M2等层次，其中准货币为M2-M1。不同层次货币的划分，对于货币供求的研究、货币政策的制定与实施、金融市场的运行分析等有着重要的意义。随着电子支付方式的运用，大量非现金支付工具的出现缩小了货币与其他金融资产之间的流动性差异，使得货币的定义和层次划分越来越广义化，大量具有一定规模且有较强流动性的支付工具被纳入到广义货币的范畴中，迫使很多国家不断修改货币统计口径。
例如，像银行承兑汇票和信用卡循环信用额度等金融创新，就使得全社会在现金和可直接用于支付结算的活期存款之外，增添了新的支付与结算的工具，成为现金与活期存款的替代品。这些支付工具的使用实际上增加了货币供给，向社会提供了额外的购买力，但目前在我国这两项都没有计入货币统计之中；还有目前大量使用的第三方支付和网银，客户通过电子指令，可以在瞬间实现现金与储蓄、定期与活期之间的相互转换。对于那些对账户余额提供利息的电子货币而言，当消费者使用它们进行消费时，已很难分辨这时的货币是现金还是储蓄存款；而在综合性的网络银行上，客户同样可以瞬间完成储蓄与用于购买证券或基金的保证金之间的转换。可见，支付体系的变革和支付工具的创新加大了货币计量的难度。
2、货币结构变化及潜在冲击。
货币职能可以归为两类：一是通过在各种交易中计价、结算、流通、支付等，执行媒介职能；二是通过积累货币保值增值，执行资产职能。通常执行媒介职能的货币是以现金、可开支票的活期存款形式存在，这部分货币一般归入M1具有很强的流动性，代表一种现实的购买力，其主要功能是作为交易媒介用于购买商品，因此这部分货币的运行主要影响各种商品的价格；而执行资产职能的准货币则是以企业定期存款、居民储蓄存款和其他长期存款等形式存在，即M2，持有这部分资产的目的主要是积累财富和保值增值，所以，这部分货币主要用于购买金融资产和各种投资品，主要影响的是各种资产的价格和金融指标，而不是物价。
图1：三类国家和中国准货币总量的平均比重变化图
注：三类国家中，发达国家包括：美国、日本、德国、英国和法国；较发达国家包括：韩国、泰国、新加坡、南非、阿尔及利亚；欠发达国家包括：印度、印度尼西亚、尼日利亚、埃塞俄比亚。
资料来源：转引自李健《结构变化：“中国货币之谜”的一种新解》，《金融研究》，2007（1），P45。
支付体系的发展，使得不同形式货币之间的替代性加大，通过替代效应，使得“总体流动性”在不同层次的货币间相互转化，使得货币两种职能的比例结构发生变化。主要表现为：执行资产职能的准货币内涵扩大，以及准货币占货币总量的比重不断上升。从图1可见，在各国的货币结构中，准货币占货币总量的比重都呈现出上升趋势，即非现金支付工具在支付中的比例不断上升。
当货币结构中媒介性货币减少而资产性货币增加时，即当M1转化为M2时，货币量对物价的影响随之下降，准货币在货币结构中占比越高，货币量与物价之间的关系就越松散。更重要的是，当期过多的流动性以准货币的形式保持静止状态，准货币成了流动性的暂栖地；当M2转化为M1时，原先处于潜在状态的流动性又重新“融化”，释放出来回到流通中，形成所谓的“蓄水池效应”。
各种形式的准货币像一个自发吞吐流动性的“蓄水池”，可以随时从实体经济和金融市场吸纳流动性（反过来，也可以向其提供流动性）。这样，尽管当期过多的流动性可能转入静止状态，暂时未冲击市场，但从长远来看，过多的流动性都是威胁经济稳定的隐患。因为在短期内经济形势稍有变化，这些流动性随时可能由闲置货币转化为流通中货币，届时就像决了堤的洪水一样冲向市场，急剧增加总货币流通量，或流入实体经济，引发通货膨胀；或流入金融市场，引发资产价格泡沫，即所谓的“资产通胀”（Asset inflation）。反之，当大量货币流入闲置状态，会引起总货币流通量的极度收缩，出现流动性不足和通货紧缩。可见，流动性过剩与不足的交替出现，容易加剧宏观经济的波动（见表2）。
表2：流动性过剩与紧缩的经济效应
| |
实体经济 |
金融市场 |
|
流动性过剩 |
通货膨胀，经济实体过热 |
资产价格泡沫 |
|
流动性紧缩 |
通货紧缩，实体经济衰退 |
资产价格泡沫破灭 |
3、加快货币流通速度，提高货币乘数，增加货币供给。
现代支付体系实现了实时清算，资金零在途，资金的周转速度大大加快，作为交易媒介货币的流通速度加快，这意味着增加了流通中的购买力，相应地增加了经济领域中实际发挥作用的货币供给量。中国支付体系自2002年底开始逐步建设以来，各层次货币与GDP之比出现不稳定的趋势。MO与GDP的比呈下降趋势，而M1、M2与GDP的比例则呈上升趋势，这表明人们持有现金和活期存款的偏好下降，而更多的货币流入到银行体系以银行的各类定期存款、居民的活期与定期储蓄存款、其他存款等形式存在。
在货币乘数方面，支付体系的便利降低了银行体系的超额储备率和微观经济主体的持有现金偏好，在货币乘数的计算中，这两者都是提高货币乘数的因素，进而导致货币供应量增大。另外，由于支付系统把各金融市场连接在一起，打通了间接融资和直接融资的通道，使得原来仅仅处于信用中介地位的商业银行等金融机构也能进入到直接融资市场，扩展了金融机构再融资的空间。正是由于现代支付体系为促进货币供给增加提供了条件，这有可能增大流动性过剩的压力。
4、货币政策目标及调控方式的变化。
关于最终目标，近年来世界范围内通货膨胀呈下降趋势，关于全球通胀水平下降的原因包括如全球化的影响、中央银行独立性的提高、作为一种约束机制的固定汇率制度的作用，以及其他多种政策和财政因素。也有学者如Kroszner（2000）提出，支付技术及信息在处理和传播方面的创新，使得国际货币竞争变得更为可行和有效，这给各国中央银行的行为以更强的约束，从而降低了通胀水平。总之，在全球通胀水平下降的背景下，与之相对应的是资产价格波动频繁，导致金融风险增加，各国央行都把金融稳定纳入货币政策最终目标。
关于中介目标，传统的货币政策中介目标大体上可以分为两类：一是以MO、M1、M2为代表的总量性目标；二是以利率为代表的价格信号性目标。任何一类都要求具有较好的可测性、可控性和与最终目标之间的相关性。前面分析表明支付体系的发展使得货币总量目标的有效性不断下降。
关于政策工具：①对于法定存款准备金政策，支付方式变革，电子货币的使用将会部分地替代流通中的现金和银行存款，特别是明显地减少商业银行在中央银行的准备金需求，从而削弱法定存款准备金政策的效果。另外，由于目前世界上大多数国家的央行尚未对电子货币存款作出法定准备金要求，这也使得央行通过调整法定准备金率来控制商业银行信贷规模的能力下降。因此，包括英国、加拿大在内的一些国家已实行零法定准备金制度；②对于再贴现率政策，中央银行只有调整再贴现率的主动权，而微观金融机构却拥有是否使用贴现窗口的主动权，因此，央行实际处于被动状态，支付体系的变革使得商业银行获得资金的途径和便利程度增加，这会进一步削弱再贴现率政策的作用；③对于公开业务市场操作而言，由于大多数国家央行的主要负债是现金。电子货币对现金的大规模取代势必使中央银行的资产负债规模大为缩减，从而使得央行不能适时进行大规模的货币吞吐操作，影响到央行公开市场操作的时效性和灵活性。
从上面分析可见，支付手段的不断创新加大了运用基础货币量来控制隔夜拆借利率的难度。欧元区、以及包括英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等一些实行零准备金制度的国家中央银行依托大额实时支付系统的结算制度安排，通过设定利率上下限来对短期名义利率进行调控，以最终实现既定的政策目标，即建立“利率走廊”为核心的货币政策操作框架。在传统的利率调控模式下，中央银行通过公开市场操作来调节市场流动性，进而影响市场利率水平，与之不同的是，在利率走廊调控下，中央银行对市场利率的调控是通过影响商业银行的储备需求行为和引导经济主体的市场预期来实现的。其基本原理是：在大额支付系统运行日终，参与者必须与中央银行结算，中央银行清算账户的存贷款利率就成为调节银行同业利率的基准，即同业拆借利率被自动限定在中央银行借贷利率区间，如果中央银行借贷利率区间移动，同业利率会随之移动。可见，利率走廊调控模式既简便了利率调节方式，又应对了支付体系变革对通过货币供应量变动调控利率的公开市场操作方式的挑战。
（三）金融稳定与中央银行监管
支付体系是社会资金运行的大动脉，一家机构的清算问题可能引发多米诺骨牌效应，使得整个金融体系发生连锁反应。并且大量资金的突发性转移可能加剧金融市场的波动，加大风险在全球范围内的传染，导致金融危机的爆发。这对中央银行的金融监管职能提出新的挑战。
支付体系的风险一般可以分为非系统风险和系统风险。
非系统风险包括信用风险、流动性风险、操作风险和法律风险等。支付体系的发展使得金融体系中原有的信用风险、流动性风险等出现新的特征。如现代支付体系的流动性风险，主要是由于电子货币的发行机构不可能保持用于赎回电子货币的等额的传统货币准备，一旦由于某些事件导致人们对电子货币的挤兑，发行机构又无法将在途未用资金的投资进行变现，便会造成支付危机。而对于信用风险，将涉及电子货币发行机构、分销机构、赎还机构以及清算机构等多个主体，使得风险的复杂性增加。
系统性风险是指支付体系中的一方或几方的结算失败将造成其他各方陷入无法履约的困境，从而引起更多的清算失败。支付体系的系统风险是各国货币当局最为关注的，因为支付体系的危机必然造成整个金融市场紊乱。国外文献关于支付与清算体系系统性风险的研究主要表现为对净额支付系统和总额支付系统的优劣分析。如Humphrey（1989）认为在总额结算体系的无抵押透支方案下的延迟付款是有好处的，因为这减少了实际透支，有利于降低系统性风险，或者系统担保成本。Yamazaki（1996）研究了双边净额结算相对于多边净额结算中系统性风险暴露的程度。研究发现，对单个倒闭事件来说，多边净额体系相对于双边结算来说，降低了其他银行的风险。然而，当连锁倒闭发生时，多边结算可能出现比双边结算更严重的系统性风险事件，并且多边结算会发生道德风险。
以我国目前第三方支付平台为例，2009年第2季度中国第三方支付市场交易规模达到1307.7亿元，环比增长20%，同比增长高达142%。第三方支付平台在快速发展的同时，也带来许多风险问题，已经引起了中央银行和相关当局的重视。2009年3月，基于网上银行和网上支付的安全问题，中国银行业监督管理委员会向各大银行下发了《关于“支付宝”业务的风险提示》，银监会“建议对网上信用卡支付业务实行适度收费制度”，“一旦网上支付业务出现重大风险隐患，各行应停止与‘支付宝’等第三方支付机构之间的业务合作。”银监会提出五大风险，分别包括第三方支付机构信用风险、网络黑客盗用资金风险、信用卡非法套现风险、发生洗钱等犯罪行为风险以及法律风险。2009年4月中国人民银行发布公告，对从事支付清算业务的非金融机构进行登记，所指的支付清算业务包括：网上支付、电子货币发行与清算、银行票据跨行清算、银行卡跨行清算等。2009年6月中国人民银行会签，文化部、商务部发布《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作通知》，加强对虚拟货币发行、交换的监管，杜绝对金融系统的冲击。
三、我国支付体系现状与央行的应对策略
（一）我国支付体系现状
中国现代化支付体系（China National Advanced Payment System，简称CNAPS）是由大额实时支付系统和小额批量支付系统两个主要应用系统以及清算账户管理系统和支付管理信息系统两个辅助系统组成，在国家处理中心和城市处理中心两级节点上处理业务。
大额实时支付系统实行逐笔实时处理支付指令，全额清算资金，为各银行和广大企事业单位以及金融市场提供快速、安全、可靠的支付清算服务。2002年10月，大额支付系统成功在北京、武汉试点。2003年4月，大额支付系统在上海、西安、广州等11个城市成功推广上线。2005年在全国推广应用，直接联结1500多家金融机构，涉及6万多个银行分支机构，并成功实现与中国外汇交易系统、中央债券综合业务系统、中国银联信息处理系统、城市商业银行汇票处理系统等多个支付结算系统的联结；额批量支付系统主要处理跨行同城、异地借记支付业务以及金额在规定起点以下的贷记支付业务的应用系统。小额支付系统批量发送支付指令，轧差净额清算资金。2005年10月小额批量支付系统在天津和福建试运行，2006年6月在全国推广运行。
（二）央行的应对策略
1、完善支付体系建设和加强风险监管。
中央银行作为支付系统的组织者、管理者，对各参与者的最终资金清算负有管理监督职责。在支付体系中，中央银行具有公共利益作用，一般包括：建立法律框架，以保证建立必要的机构、组织结构和货币政策环境；规范支付体系中的私营代理商；作为所有者和经营者管理各种支付服务。根据《中华人民共和国中国人民银行法》第一章总则第四条，中国人民银行将履行依法制定和执行货币政策、发行人民币、管理人民币流通、维护支付、清算系统的正常运行等职能。人民银行应进一步加强现代支付体系的建设。
（1）完善现代支付体系建设。
如建设支付管理信息系统，加大支付信息采集范围，重点关注银行流动性信息、区域支付信息、跨行业支付信息、跨境支付信息等，制定更加完备的支付信息管理制度，加强中央银行与各部门间的支付信息交流，更好地为货币政策和金融稳定提供决策依据；进一步重视公共基础设施的建设，在改善不发达地区特别是农村中小金融机构的支付条件，将其纳入实时支付系统之中，为中小金融机构提供平等的竞争环境。
（2）加强支付体系的风险监管。
如完善支付结算管理的法律法规，进一步推进支付系统日常监管、应急处理和灾难备份机制的建设；在健全审慎的透支融资机制的基础上，允许日内透支扩大，对出现临时性头寸短缺的支付系统参与者提供日间流动性支付；明确包括中外资金融机构在内的所有支付系统参与者的准入和退出条件和程度，明确非银行金融机构以及清算组织加入支付系统的准入、退出和风险控制要求，对其进行规范和治理，保障支付系统的安全稳定运行。
针对目前我国第三方支付市场不断扩大的规模，人民银行应该规范牌照发放，完善监管第三方支付的法律法规，严格限制其业务范围，加强第三方支付的沉淀资金管理。
2、加强支付体系流动性管理，构建监测体系，促进宏观层面流动性调控。
支付体系运行会影响到银行体系的流动性，而银行体系的流动性与宏观层面的流动性过剩和紧缩有着密切的关系。如支付体系的改进有利于商业银行提高资金的使用效率，进而增加银行体系的流动性，形成潜在的货币扩张压力，可能导致宏观层面出现流动性过剩局面。因此需要针对不同清算模式对流动性的不同要求，研究银行体系内流动性变化规律，加强对参与者结算账户的日内流动性管理和监督，把支付体系的流动性管理纳入到宏观流动性的监测体系中。加强现代支付系统与其他系统数据的对接，为宏观经济政策的制定提供及时、准确的决策依据。
3、调整货币政策目标。
对于最终目标，货币政策的最终目标在强调价格稳定重要性的同时，还要关注包括资产价格在内的广义价格的稳定；中央银行应该将货币稳定和金融稳定这两个目标结合在一起，在货币政策中前瞻性地考虑资产价格波动及其影响，建立与金融资产价格波动相关的指标体系，并根据对多种指标进行综合分析后，采取相应的货币政策。
对于中介目标，支付结算工具的不断创新影响到货币供应量作为中介目标的有效性，但由于目前我国利率尚未完全市场化，货币供应量仍是一个次优选择。目前应根据货币政策环境的变化，对货币供应量的层次和统计范围进行适当修改，以适应货币调控的需要。可以借鉴欧洲中央银行的双支柱目标，把货币分析和经济分析结合，综合反映经济形势的变化。
4、合理设定支付体系内的借贷利率区间，发挥支付体系调控市场利率的作用。
目前我国支付体系的隔夜还款利率仅仅强调惩罚性，极大地高于市场利率。并且，隔夜还款利率是固定的。人民银行无法变动借贷利率区间来影响清算者的融资成本，也难以通过支付体系的利率来引导市场利率走势。应该借鉴西方一些国家“利率走廊”设置的经验，合理确定“自动质押融资”的隔夜还款利率，使其真正成为调控市场利率的上限，并与超额准备金存款利率（利率下限）构成央行在支付体系内可以调控的利率区间。
在货币总量目标有效性不断下降的背景下，需要进一步完善SHIBOR基准利率体系，积极开展以SHIBOR为基础的公开市场操作。灵活运用利率工具，提高价格型工具的调控效果，逐步发挥价格杠杆在货币政策调控中的重要作用。
5、抵消铸币税流失，保障中央银行的独立性。
电子支付方式的使用以及电子货币的发行会影响央行的铸币税收入和资产负债表规模，进而削弱了央行的独立性。从理论上，央行有几种政策选择，第一、中央银行自己发行电子货币，尽管可能会限制竞争；第二、发行新的债务，如央行债券，或对私人机构的资产支付利息，以吸引私人机构在央行的存款；第三、对电子货币制定高的准备金要求，准备金要求实际上是对电子货币征税，在一定程度上会降低商业银行发行电子货币的动力，从而弥补央行的铸币税损失；第四、央行可以依靠资产负债表外的交易或利用私人银行为中介发挥最后贷款人的作用。
6、加强中央银行与各部门的协调合作和信息沟通。
我国的现代支付体系已经实现了与中国外汇交易系统、中央债券综合业务系统、中国银联信息处理系统、城市商业银行汇票处理系统等多个支付结算系统的联结，并且电子网络支付系统的发展，虚拟货币的发行，这都需要中央银行与其它部门，如银监会、证监会、保监会、外管局、中国银联以及网络游戏虚拟货币行业的主管部门文化部、商务部等加强协调合作、信息沟通，进一步完善我国现代支付体系，防范金融风险。
|
|
|
