| 转型时期我国城市规划运作过程中的规划理性问题 |
| 柳意云，冯满，闫小培 2008-10-16 |
| 摘 要： |
转型期的中国城市规划既受到人们的重视，也承受着越来越多的责难，主要的争议源于对城市规划的理性作用不能有效发挥。城市规划在实际运作过程中究竟存在什么样的理性问题?是什么因素导致规划的作用不能正常发挥?为此，在概念界定和文献综述的基础上，从综合规划模式的角度将规划运作过程分为四个环节，并对每个环节的城市规划的理性问题进行了探讨。结论是转型期的中国城市规划运作过程是一个有限理性的过程。 |
| 关键词： |
城市规划理性，综合规划模式，规划编制过程，规划实施过程 |
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在中国快速城市化的进程中，城市规划越来越受到人们的关注和重视。同时，面对新的社会发展环境，特别是社会、经济体制的转型，对城市规划的批评之声不绝于耳。城市建设中节能、环保、房价上涨、用地失控等问题的出现均被归罪于城市规划。这样的争议使城市规划师们也不得不思考：标榜理性的城市规划真的能担当起应有的重任吗?城市规划在实践中发挥的作用为什么如此有限?城市规划的理性究竟有多少?
一般学者认为，增强城市规划的理性程度可以提高规划的有效性，但是，目前学界对城市规划理性问题的研究大多停留在理论探讨层面，主要是对城市规划理性主义的理论背景、涵义、发展历程、对城市规划的贡献和综合理性规划模式的历史背景、工作程序、理性模型、模式的理性问题、特征研究等。综观学者们对城市规划理性问题的研究，理论研究的多，结合中国城市规划实践的少；即使有，也只是针对规划过程的某个环节来进行分析。因此，笔者试图结合我国城市规划体系的实际，从理性综合规划模式的角度对城市规划在其运作过程中遇到的诸多理性问题进行初步探讨，从而为城市规划的不断发展和完善提供依据。
一、概念的界定
1、关于城市规划理性和综合理性规划模式
理性包含两层含义：一是对行为系统作出本质性的认识，形成知识、掌握规律；二是根据所掌握的有关规律和知识来指导实践。城市规划理性是指规划过程中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现规划目标，并使规划目标及其实现过程的结果的整合价值最大化。
1960年代系统方法在城市规划领域中得到运用。建立在系统方法基础上的城市规划技术手段更加强调理性，在理性主义的影响下，形成所谓的“理性的综合规划模式”，即城市规划期望通过对城市系统的各个组成要素及其结构的研究，揭示这些要素的性质、功能以及要素之间的相互联系，全面分析城市存在的问题和相应对策，从而在整体上对问题提出解决的方案。而这些方案的内容之间具有明确的逻辑结构。在城市规划发展过程中出现的“综合规划模式”、 “综合理性规划模式”和“理性的综合规划模式”基本是同一意思。
2、从综合规划模式的角度对规划运作过程的理解
城市规划运作包括规划编制和规划实施。理性综合规划模式大多是针对规划的编制过程的，理性的规划思想和方法也主要运用于规划的编制过程中。参考约翰·利维将综合规划编制工作的程序模式的8个环节，结合我国的情况从综合规划模式的角度，将规划运作过程概括为四个环节：资料调查与问题指认－－分析预测与目标界定－－规划设计与方案评价－－实施管理与结果反馈，其中前三个环节是属于规划编制过程，而实施管理与反馈环节属于规划实施过程。
笔者试从理性城市规划运作过程的内部环节上，来对综合理性规划模式在城市规划实践中是否真正理性并使城市规划发挥有效作用进行分析。研究的重点一是探讨综合规划模式指导下规划编制过程中的问题指认与目标界定、资料调查与分析预测和规划设计与方案评价三个环节的规划理性问题；二是综合理性规划实施过程中的理性问题，包括作为实施工具的总体规划和控制性详细规划以及作为城市规划实施主体的政府行为的理性问题（图1）。
二、理性规划编制过程中的城市规划理性问题
（一）城市规划资料调查与问题指认
1、城市规划资料调查的不完备和低效
城市规划编制的技术理性要求规划师在编制城市规划前掌握高质量的城市信息资源（资料要全面而且有效）。一方面若要把握城市发展的规律，就要把握城市发展相关的全部信息，但人类认识能力所及的有关信息是不完备的。在1950年代中国城市规划的各种基础资料奇缺。到1990年代，虽已有相当积累，但是关于城市发展的基础资料散存于政府的各个部门，又给城市规划资料的收集工作带来一定难度，从而使得理性的城市规划缺乏足够的理性基础；另一方面繁杂的城市规划资料并非完全有效。在规划编制初期，城市规划师收集的各类城市发展的文字、数据资料繁多，单是资料的整理就花费大量的时间，而在规划方案编制时又难以充分利用这些资料；且在城市规划编制期间，城市还常面临新的发展情况，规划就需要相应补充新的资料。规划资料的“太多”或“太少”均使理性的综合规划在第一环节就受到影响和限制。
2、问题指认的非理性
在问题指认方面，综合规划模式首先将城市发展的一系列问题揭示出来，再进行客观分析，以确定问题的轻重缓急及彼此之间的联系，从而在整体上提出解决的方案。然而首先，我国城市面临的现实状况使城市规划的问题指认具有主观性、滞后性。无论是决策者，还是规划师由于知识结构的差异，都难以全面认识城市发展中的问题，更难以揭示各自的联系。其次，城市决策者常常着力解决城市在某一个时期的某些重点问题，使问题指认的方式带有一定的主观性和盲目性，也存在规划问题指认滞后性。再次，由于信息的不完全和不对称，城市决策者或者规划师对主要问题的指认常常是在问题的内部矛盾激化的时候才充分认识到，尤其是在当今中国城市经济快速发展的条件下，“规划赶不上变化”现象屡见不鲜，如城市中基础设施建设与规划滞后于城市发展。
（二）城市规划分析预测与目标界定的理性问题
1、分析预测的局限性
城市规划在资料调查的基础上，通过对资料进行分析研究，来预测未来城市发展需求，从而为规划设计提供指导。城市规划的分析预测应该具有综合、长远、价值中立的技术理性。但实际上却很难实现。
（1）分析预测的综合性有限。城市规划的分析预测应该考虑到社会各阶层的需要，以及这些需要被满足的可能性。规划师的综合分析预测通常偏向于城市发展的总体特征与趋势，缺乏对社会的不同需求的关注。如规划师在推算城市的建设用地规模时，很少去深入了解社会各阶层对城市各项建设用地的需求，而实际上不同的社会人群对城市土地资源的需求并不一样，如外来人口和本地人口的差别就很大。
（2）城市发展的不确定性影响规划的分析预测。城市规划的分析预测主要包括两方面：一是对城市未来发展数量方面的预测，如城市规模、交通量的预测。在快速城市化进程中，单纯依靠数学方法来预测城市人口规模越来越不准确，即使多种方法并用，但预测的结果依然与未来发展情况相差较大；二是分析预测城市的发展趋势包括社会、经济、空间等诸多方面。然而我国的城市发展面临的不确定性因素越来越多，一些未能预知的重大事件总是影响到城市发展的轨迹。如广州天河区新城的开发最初是为六运会运动场馆而建设，却不曾预料到已发展成为广州的新城市中心。
2、目标界定的有限理性
按照理性的综合规划模式，城市规划应该通过科学理性的方法清晰地界定城市发展目标，并具体落实到城市物质空间，而且所确定的目标要反映城市发展的公共利益和长远需求。但是城市规划的目标界定无论是确定方法还是在目标本身，其理性还是有限的。一是目标界定的模糊性。规划师在界定城市总规发展目标时，常用把某某城市建设成为“国际性城市”、“创新型城市”、 “生态型城市”等作一番描述，但这些目标如何具体落实到城市空间上，都没有明确的措施，对物质环境的建设缺乏具体的指导作用。因此，这类模糊的城市规划目标就对城市规划的理性产生影响；二是城市规划目标的协调存在困难。城市规划的目标是政府诸多政策目标中的一项，由部门各自制定的各项政策目标之间，在政府政治运作中难以取得完全的协调。这种矛盾冲突会使城市规划目标原本就缺乏广泛的认同支持。
（三）城市规划设计与方案评价的理性问题
1、规划设计的主观性
规划设计展现出规划师对于与城市发展目标相匹配的物质环境的理解和设想，而美学的非理性概念也融入到规划设计之中。规划师为了使设计过程更加客观，也为了使最终选择的方案更有说服力，常要设计多个方案备选，规划师以自己主观的期望来评价和寻求满意的方案－－而不一定是最优方案，因为规划师在多个方案之间只做了有限的探索，这就是规划设计领域的“有限理性”。
2、方案评价的非理性
规划方案的评价是一个由政府官员和专业规划师共同参与的过程，理性的方案评价要求政府决策部门能以城市规划专业技术理性的视角去评价规划方案，同时要求通过规划师对方案评价，可以实现解决指认问题和达到规划目标的方法的理性化，然而事实并非如此。
（1）政府决策部门的“理性”受到多因素的限制。在许多规划实践中，最终选择的不一定是众多方案中的最优者，这种决策往往受到多因素的干扰，如决策部门对内部权势的顺从、相关利益集团的左右、评审专家的水平，或是其他政治、经济因素等影响。如2000年广州新白云机场的选址，中规院通过理性的技术论证认为海鸥岛比花都区更加适宜，但最终政府迫于当时行政区划的限制，还是把机场定在花都区。
（2）规划师的方案评价是有限理性的。在规划方案产生过程中，规划师是寻求满意而不是寻求最优。因此，被评价分析的诸多备选方案中并不存在最佳方案。即使是在优秀方案可供选择的条件下，评价方法的客观性也值得质疑。如对一些无法量化的指标，常采用专家设定的权重值，实际上这只是专家认定的理想方法。再者方案评价也是处于价值利益竞争冲突的环境中，分析评价难以保持客观和价值中立。其实质原因不仅在于政府机构对规划师价值选择的影响，更在于利益集团通过各种方式向规划师施压。
三、综合理性规划实施过程中的城市规划理性问题
从规划循环过程的角度看，城市规划实施于整个规划的全过程。因此，规划实施过程是否理性，也就影响了规划运作过程的理性。作为城市公共政策的城市规划，规划实施的主体是城市政府，实施工具则是规划师编制的各类城市规划。笔者主要探讨：作为规划实施工具的城市规划和城市规划实施主体两方面的理性问题。
（一）城市规划实施工具的理性问题
1、总体规划的理性问题
我国城市总规严格的分级审批程序制度，其目的不仅在于实现中央对地方的调控，更重要的是赋予了总规法律效力，以保证总规能够在法定的框架下得到有效的实施。然而在实践中，总规要理性地实施，面临重重困难。
（1）总规设置的制度理性问题。从制度安排上，城市总规一方面使各级政府的政策目标协调有机的转换成为城市发展的目标，包括中央政府与地方政府的权力和利益之间的协调；另一方面使相互制约的各种公共权利和利益相对平衡并体现在城市的实体空间之中。然而总规在实施过程中却未能如愿。首先，在城市政府内部，因为总规的内容涉及社会、经济、资源、环境、基础设施等相当多的专业部门。作为城市规划部门调控的城市空间规划，需要许多专项规划做补充。而专项规划的编制，更多关注的是本部门的利益，而对其它部门的需求考虑不足；其次，城市总规在政治运作中难以实现对中央与地方政府的发展权的相互协调。作为法定的总规，在城市建设中本应担当起贯彻中央政策目标的媒介，使城市规划这种地方性的事业能够纳入到国家管理系统中来。但实际上地方政府的自由裁量权不断扩大，城市政府在制定城市发展策略时更加强化地方的利益，即使存在总规的分级审批制度，也很难达到实际的控制效果。例如广州市概念规划就是在广州市总规长期得不到中央审批通过，而城市本身又面临着迫切的发展需要的背景下产生的。
（2）总规的不确定性与法律刚性的矛盾。总规涉及的大多是城市发展宏观层面的问题，具有一定程度的不确定性，在实施过程中难以用具体的标准加以衡量。但是总规作为法定规划，法定文件又要求规划内容具有严密性和确定性，而且法定文件规定的内容不得随意更改，若要调整则必须经过法定程序。因此，城市总规的不确定性的特质注定了与其作为法定规划的刚性制度是相互矛盾的。
（3）总规难以适应多元利益群体的需要。在市场经济体制下，城市建设的主体不仅仅是政府，还包括代表各种利益集团的开发商，这些不同群体的利益需求必然会反映到对空间资源的争夺上。因此，城市总体规划必须反映多元利益群体的需求，需要广泛的公众参与来实现各种利益和公共利益的最大化。但总规编制过程中的公众参与大多是停留在表面上，相关的利益集团对规划编制的有限参与，使得最终的城市总规实施结果与规划内容不一致。
2、控制性详细规划的理性问题
控规对城市建设活动的控制与引导作用主要是通过对社会资源的分配而将城市建设活动限定在规划所确定的方向和范围之内。然而在规划实施过程中，控规被突破的现象屡见不鲜。这固然可以将之归咎于一些外部因素如地方政府或是开发商为了经济利益要求不断修改规划，但控规本身也存在理性问题：
（1）内容欠缺科学性与成果法定性的矛盾。尽管城市各类开发主体对城市空间有不同的开发选择，但它们必须遵守控规的刚性指标体系。控规指标体系的确定往往是凭规划师的专业经验达到技术合理和空间美观，但缺乏充分的论证。另外，很多指标如建筑密度、停车泊位等，大多沿用计划经济体制下的技术规范标准，难以适应市场经济条件下城市发展的要求。与此同时，城市快速发展的需要使得很多城市委托的控规编制要求在短时间内完成，规划师无暇顾及错综复杂的现状问题，连现状的土地权属都没有摸清，就开始在图上横拉竖齐划定地块边界，然后拍拍脑袋，给出控制指标和绘制几张设计意象图了事。这样带有缺陷的编制成果如果真以法律的形式确定下来，能顺利得到实施吗?
（2）法律刚性与成果弹性的矛盾。控规通过确定刚性指标尤其是容积率、建筑高度、配套公共设施等的规定，保护土地使用者的发展权和公众利益。这些刚性指标一经确定，不得随意修改。然而，在我国城市高速发展时期，市场经济瞬息万变，即使再高明的规划师也无法预测未来的投资商及其对土地使用的要求。因此，规划的弹性和刚性同样重要。但目前我国控规的编制在弹性方面明显不足。弹性的缺失使得规划管理部门在实际操作中，或忽视控规所制定的指标而根据个案情况重新确定指标体系，或收到大量涉及关键性指标的调整申请，使得控规的法律刚性受到挑战。
（3）规划理性和市场效率的矛盾。控规作为法定规划，其实施也应该遵循严格的法定程序。但是在我国现行的城市规划体制下，控规的审批程序也是导致控规被人诟病的原因之一。正如邹兵等所言：“每次召开规划委员会，面对大量复杂而繁琐的修改申请，规划委员会成员根本不可能有足够的时间进行认真审查，甚至未经过申辩就按照规划部门的意见举手通过，导致审查流于形式，既无法保证决策质量，也影响决策的效率”。
（二）城市规划实施主体的理性问题
尽管在市场经济条件下，城市开发主体日趋多元化，但政府依然是规划实施的主体。理性的综合规划认为城市规划实施主体的行为必须是理性的，否则规划将不能有效实施。然而，当今城市规划的实施时存在着非理性行为，这些问题的产生不仅在于人，更在于制度和体制。
1、政府行政管理体制的理性问题
理性的综合城市规划应该对城市的社会和经济发展发挥宏观调控和综合管理的作用。因此，城市规划是政府的综合性事务，不仅要着眼于中央与地方的衔接，而且要重视政府各个部门的横向协调。然而我国现行的行政管理体制仍然存在着非理性问题：政府行政管理体制条块分割、城市规划管理仅局限于建设领域，难以发挥城市规划的综合作用。我国政府管理体制仍然延续着计划经济时代所确立的基本架构，政府管理部门的划分是以行业或部门来进行的，强调纵向“条”领导，疏于横向“块”协调。在“条”、“块”分离的体制中，城市规划一直被归类于建设事业，城市规划的事务往往局限于建设部门内部，难以起到统领和协调各个部门的作用，而且经常处于从属地位。而当政府有关部门的发展目标和标准一旦变动，则迫使城市规划进行调整。因此，实践中的城市规划已经不具有宏观调控作用和综合取舍整合的能力，也只能是对这些需要建设的内容重行安排。另外，在一些城市，由于大量企业和机构都是按照垂直的行政体系进行设置和组织领导，其中一些企业和机构在行政层级上要高于城市政府，地方政府无法进行横向的协调。于是，强调和直接处理横向协调的城市规划也就必然的处于无奈和难以真正发挥作用的状态之中。
2、政府管理方式的理性问题
政府要使理性城市规划的作用得到最有效的发挥，在管理方式上应该从城市发展的全局出发，逐步将城市规划具体落实到各个建设层面，并对开发建设行为进行管理监控，以对城市规划实施反馈调节。但实际上城市政府在具体操作中依然难以做到，出现政府战略与战术不分，以项目管理方式管理城市规划的问题。城市规划实施与管理是一项系统工程，但是政府总是期望通过对单项目标和指标的管理来实施整体性的管理，从而失去对宏观事务的把握，陷入到具体事务的操作中，其中最为典型的就是城市中常出现的“书记工程”、“市长丁程”、“市长项目”等现象。政府对具体项目的过度关注必然会导致整体性的宏观调控的缺失，削弱甚至悬置了作为综合协调手段的城市规划的地位。
3、政府行为价值准则的理性问题
综合规划模式认为，政府在引导和控制城市发展时应该本着客观理性的原则，为公众利益服务，从城市的综合长远发展考虑协调各项建设活动。可是在实际的运作过程中，政府行为却很难做到客观理性。
（1）政府对行政手段的过度依赖限制了对社会利益的调配。在我国作为城市公共政策的城市规划工作基本上完全依赖于行政手段，忽视了其他社会管理手段。随着改革开放的逐步扩大和深入，社会的各类机构与个体也呈现出越来越多的多样性，社会利益的分配越来越借助于市场的调节。对行政手段的过度依赖，城市规划就会受到政府意图的限制，从政府利益或者部门利益考虑问题。这种协调可能在短期内是有效的，但从长远来看，则会带来更加难以调和的社会矛盾。近期我国由于失地农民、旧城改造拆迁等所出现的一系列信访、上访等矛盾，实际上就是对现行政府管理方式的反应。
（2）政府效率优先的行为价值准则导致规划的失效。我国的经济体制改革，基本上是以效率优先作为评判制度、政策的准则。这就导致许多城市也把关注点集中在经济发展速度上和数量指标上。在城市规划领域，也追求相应的数据和指标，而且这些数据和指标要符合国家的政策和颁布的各种标准，但这些统一的指标未必适合于不同地区、不同规模的城市。城市规划成为了政府追求效率的工具，以综合协调为己任的城市规划也就难以发挥相应的作用。
四、结论与建议
通过上述对我国的城市规划运作过程中诸多不理性的分析讨论，笔者认为我国的城市规划并没有做到综合规划模式的客观理性，为了使城市规划的理性不断得以完善，建议：①在城市规划理论上，城市规划要与时俱进，即城市规划理论和技术应该随着时代的发展而不断丰富完善；②在城市规划制度设计上，建立有效灵活的管理运作体制。城市规划是一项公共政策管理体制系统，它要有效发挥作用需要借助有效的政治运作体制。因此，要建立适合于市场经济条件下的城市规划的政治运作体制，建立城市规划公众参与的社会基础，实现城市规划多元利益的协调与统一；③在城市规划职业发展方面，要努力提高规划师的职业素养和监控制度。规划方案的成败常常取决于规划师，进而影响到整个规划的运作。因此，改变效益驱使下的“工匠式规划”，提高规划师的职业素养，并通过有效的机制对他们的工作进行监督和管理，也将有助于城市规划的发展和完善。
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