| 借鉴国际经验推进“十二五”社会事业发展 |
| 孙长学，张璐琴 2010-11-25 |
| 摘 要： |
“十二五”时期，是我国人均GDP超过3000美元、实现从中等收入国家向高收入国家跨越的关键时期。历史表明，一些国家曾在这一阶段走过许多弯路，表现为经济长期徘徊不前，发展后劲不足，即掉入“中等收入陷阱”。借鉴国际经验，对于有效应对今后我国社会事业发展面临的机遇和挑战，探索适合国情的社会事业发展道路，具有重要意义。 |
| 关键词： |
十二五，社会发展，国际经验，中等收入陷阱 |
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“十二五”时期，是我国人均GDP超过3000美元、实现从中等收入国家向高收入国家跨越的关键时期。历史表明，一些国家曾在这一阶段走过许多弯路，表现为经济长期徘徊不前，发展后劲不足，即掉入“中等收入陷阱”。借鉴国际经验，对于有效应对今后我国社会事业发展面临的机遇和挑战，探索适合国情的社会事业发展道路，具有重要意义。
一、一些国家社会事业发展经验借鉴
（一）美国－－市场型国家的代表
美国的中等收入阶段是工业化和城镇化的鼎盛时期，原有的社会制度已无法满足人们追求较高生活质量的需求；有限的福利项目难以抵抗工业社会风险的累积和加剧。这些矛盾在上世纪30年代的经济危机中突显出来。1935年，美国建立了全国性的现代社会保险制度，加大对地方尤其是贫困地区公共基础设施和社会事业发展的投入，解决结构性失业问题；同时，鼓励社会各界投资教育，发展教育产业。通过鼓励兼并重组，实现文化、旅游等社会服务产业的大规模发展，社会服务产业的经济价值得到充分体现。上世纪70年代，美国老工业城市的振兴就显示了文化的经济价值与文化产业的神奇力量。这些政策的实施，一定程度上缓解了社会利益群体之间的矛盾，促进了经济社会的协调发展。
（二）北欧国家－－福利型国家的代表
北欧福利国家通过建设相对丰富的福利项目，充分发挥民间力量，加强社会政策的收入再分配功能，建立了缓解社会矛盾的多种机制，为保持经济发展和社会稳定取得了一定效果。然而，随着福利项目的不断扩展，在福利刚性特征的驱动下，福利待遇水平不断提高，其负面效应最终显现，并成为这些国家经济陷入缓慢增长的重要因素之一，迫使福利国家从上世纪80年代开始对原有制度进行改革。
瑞典改革的重点是社会福利地方化和适当引入竞争机制。对教育制度进行改革，将中央政府提供教育的职责移交给地方政府，允许自由择校，提高教育效率。然而，这些改革措施却对教育公平发展造成了不利的影响。
福利国家的社会发展实践说明，福利具有适度性、福利水平的提高要与经济发展水平相适应，并提醒我国在公共服务供给上，要合理划分中央与地方政府的职权范围。对于基本公共服务，必须坚持中央政府的干预，实施强有力的国家政策，以保证基本公共服务的公平供给。
（三）拉美国家－－“中等收入陷阱”的代表
上世纪90年代初期，许多拉美国家人均GDP超过3000美元，进入中等收入发展阶段。然而，除墨西哥以外，大多数拉美国家在这一阶段经济发展均出现了徘徊、反复或停滞不前、“中等收入陷阱”现象。拉美国家在过度城市化的同时，忽视公共服务供给和社会事业发展，将政策重心转到应付日趋严重的公共赤字和外债上，削减用于教育、卫生和基础设施等方面的社会投资，希冀通过所谓的经济“涓滴效应”自动带动社会的发展。最明显的问题是公共政策不完善且未考虑低收入人群的需求，放任收入差距扩大趋势蔓延。事实上，人均GDP的增长无法缓解贫困、失业、收入分配差距扩大等社会问题。社会矛盾累积到一定程度，对经济发展会产生消极的反作用。在鼓励农民向城市迁移的过程中，放松城市管理，进一步加剧了社会矛盾，使拉美国家发展处于长期停滞。
（四）波兰－－转型国家的代表
东欧转型国家在1995年以后基本上进入中等收入国家的行列。一些国家采取了激进的转轨战略，试图在很短时间内建立起西方式的市场经济制度。但是，在原有的社会福利体系全面崩溃而新的体系又难以建立起来的情况下，东欧国家不得不付出高昂的社会成本，表现为居民生活水平大幅下降、失业人数急剧增长、两极分化日趋严重，带来社会矛盾与冲突不断加剧。
由于波兰在经济转型初期注重协调经济与社会发展，政府始终主导社会事业发展，并积极探索公私合营的多种方式，使经济转型顺利过渡。中小学教育、卫生防疫、基础科学研究、公共文化等社会公益事业经费完全来自政府财政投入。社会开支的比例普遍高于同期OECD（经合组织）国家的平均水平。同时，充分采取公私合营的做法，进一步推动了公共部门的改革。
（五）韩国－－新兴市场经济国家的代表
韩国在上世纪80年代中期人均GDP超过3000美元，进入中等收入阶段。城市化水平1985年为65%，1995年提高到78%。农业人口大量向城市转移，新兴中产阶级势力迅速兴起，成为韩国社会变迁的推动力量。但由于长期实行“先增长、后分配”的政策，逐步拉大了社会贫富分化程度。城乡社会事业非均等化现象严重。
韩国政府采取了一系列的政策：将收入分配的重点放在改善初次分配上，加强就业、教育、保健、职业培训等；同时，通过综合所得税制度和政府的转移支出，改善收入再分配。这些政策使贫富差距现象得到了有效遏制。韩国政府从注重经济发展转变为经济社会综合发展，充分证明了政府在维护社会公平和公共服务领域的重要作用，为20世纪90年代经济社会的持续发展铺平了道路。
二、启示和思考
1.高度重视发展转型时期的社会问题及其风险，发挥社会政策的利益平衡作用。经济增长无法通过所谓的“涓滴效应”自动推进社会发展，并缓解社会矛盾。因此，在经济发展的同时，要及时将发展成果惠及全民，加快构建完善的社会保障和公共服务制度，并注意将社会福利制度潜在的益处与其可能带来的弊端加以权衡，避免福利制度对经济产生不利影响，促进可持续发展。
2.把握社会政策重点，使公共服务分配格局能够对收入分配差距起到逆向调节作用。“十二五”时期，社会政策的重点对象是社会弱势群体和贫困地区，要通过专项支出或援助方案促进社会公平，防止贫困代际传递。研究表明，我国公共服务分配格局与收入分配格局高度相关。各级政府在加强社会事业建设时，可能会导致我国地区间公共服务差距拉大。因此，“十二五”时期，要尽快改革现有财政转移支付制度，加大对社会弱势群体和贫困地区社会事业发展的支持。这不仅是缓和社会矛盾、维护社会稳定的重要保障，也是使人民共享改革成果的基本要求。社会事业发展必须在这方面作出应有的贡献。
3.明确各级政府责任，加大人力资本投资。中等收入国家大都处于工业化和城市化快速发展时期，大量的物质投资和新技术的采用对人力资源的质量提出了更高的要求。虽然教育在某种程度上可以看作是一个产业，但对于基础教育，公平才是其根本的前提。因此，要合理划分各级政府在社会事业发展和公共服务供给上的责任。中央政府应完善相关法律法规、强化制度安排、健全相应的财政转移支付，这是基本公共服务公平供给的重要基础和保障。
4.适应需求变化，建立多元投入、全民参与的社会建设体制。积极推动社会领域体制改革，在教育、文化、体育、医疗卫生等社会事业发展领域探索政事分开的“去行政化”改革。既要明确政府责任，也要鼓励私人组织和非政府组织积极参与；同时，将社会政策逐步上升为规范的法律制度，通过立法保障公民和社会团体的基本权利。
5.充分发挥社会事业对产业集聚发展和城乡一体化的引导效应。城乡规划要统筹安排，着重规划配置基础设施和公共服务供给资源，引导人口实现相应流动。教育、医疗卫生、文化、体育等社会事业的发展需要一定的人口和产业集聚作为前提，而社会事业和社会服务产业的集聚发展，将会促进产业和人口的集聚。
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