| 现阶段的基本公共服务均等化 |
| 丁元竹 2007-06-04 |
| 摘 要： |
根据中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“基本公共服务均等化”的内涵在于“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。保障各级政权建设需要。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力。逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力”。本文认为，确定我国现阶段基本公共服务必须基于三个原则：现实性原则，和法制化原则。根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我们认为应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我们基本公共服务中的“基本”。 |
| 关键词： |
公共服务，公共产品，服务均等化，财政制度，转移支付 |
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一、我国公共服务均等化的内涵及需要进一步探讨的问题
2006年3月全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《十一五规划纲要》）在谈到推进财政体制建设时指出，要“加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化”。在《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作为财政体系建设任务提出的，它需要通过完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制来逐步实现。按照《十一五规划纲要》，基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完善的结果和目标。
2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《六中全会决定》）对实现基本公共服务均等化做了更详尽的阐述，指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。保障各级政权建设需要。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力。逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力”。
《六中全会决定》中有关基本公共服务均等化论述至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力。换句话说，地方政府在提供公共服务中应该发挥更加重要的作用。
同样，《六中全会决定》给我们留下了进一步研究和探索基本公共服务均等化的空间。第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？因为根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化、等等。基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。第二，当前我国的教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等公共服务中最基本的公共服务是什么？哪些是在当前必须实现均等化？第三，在这些公共服务中，应当选择哪些作为最基本公共服务？中央政府实施财政转移支付的依据和模式是什么？第四，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解为地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接、更理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金来帮助实现公共服务均等化？
在我国现阶段，我们可以把以财政均等化为核心的均等化视为一个专门的问题，进行有关财政体制建设的研究。把基本公共服务均等化（“全体人民的对基本公共服务的可及性”）视为另外一个专门问题，进行其范围和标准的研究。换句话说，我们除考虑财政体制建设外，要实现基本公共服务均等化，还需要进一步研究两个问题：我国现阶段的基本公共服务到底有哪些？这些基本公共服务的全国最低标准是什么？
二、确定我国现阶段的基本公共服务基本原则和我国现阶段的基本公共服务
现阶段我国的基本公共服务包括哪些内容？这是一个需要认真研究的问题。所谓需要认真，就是说我们必须建立选择的原则，依据一定的原则来确定我国现阶段的基本公共服务。
我们认为，确定我国现阶段基本公共服务必须基于三个原则：现实性原则，应当从我国现阶段的历史特点出发，根据人民群众最关系、最迫切、最需要解决的问题来确认我国现阶段基本公共服务；国际性原则，一方面，我们需要借鉴国际经验来建立我们的公共服务体系，另一方面，我们在确定我国现阶段基本公共服务时，也需要与国际接轨。“如果我们能够从别人的成功和失败中汲取经验和教训，就能够把这条路走得更好和更稳”；法制化原则，确定我国现阶段的基本公共服务必须依据我国政府的有关法律和政策。比如，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就是一个很好的依据，另外，宪法也是我们应当考虑的。
首先，我们从现实性原则来看，从我国现阶段的历史特点看，当前我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。我国公共服务产品分配严重不均衡。在公共服务总量不足的情况下，公共服务的分配也存在失衡问题。广大弱势群体不能充分享受基本的公共服务，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。这些问题的存在，不利于不同群体享有教育、卫生、文化等公共服务的基本需要，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会公平公正的实现。而“看病难、住房难、上学难”被社会认为是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。
其次，我们从国际性原则来看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是不一样的。例如加拿大把教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。巴西把医疗卫生列为转移支付。哥伦比亚和智利把教育列为转移支付。智利实行教育券政策。美国的一些州也采取类似措施，如密西根。巴西发展中遇到的基本问题之一是公共服务供给不足和供给中存在不均等，限于资源和缺乏集中的财政，巴西的公共服务主要集中在教育和医疗卫生。教育、医疗卫生、社会服务、基础设施是各国普遍或者是比较公认的基本公共服务。在联合国的文件中，基本公共服务包括，清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。
再次，我们从法制化原则看，很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律，与公民的基本权利联系在一起。澳大利亚是依据澳大利亚联邦法的。意大利1948年的宪法规定了政府间的财政关系。在加拿大、德国、瑞士和意大利是宪法。例如，均等化是加拿大联邦主义的基本原则，加强均等化将加强省级政府和联邦政府的能力，是联邦政府的基础。一个承诺全面医疗卫生的社会也必须承诺全民教育。对基本公共服务的投资实际上是经济福祉的投资，也是生产力资源得以持续的前提。均等化就是为了支撑这个目标。
《中华人民共和国宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”（第四十二条），“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”，“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”。（第四十四条）“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”（第四十五条）“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”（第四十六条）根据我国宪法，与我国公民的基本权利相联系的基本公共服务至少应当包括就业培训、养老保障、医疗保障、社会救济、教育。
总之，根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我们认为应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我们基本公共服务中的“基本”。
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