| FDI技术溢出失效与市场规制转型 |
| 李华敏，马红梅 2011-01-19 |
| 摘 要： |
FDI技术溢出效应对企业技术进步、经济增长、产业结构升级有明显的促进作用，但FDI技术溢出效应经常会发生促进技术进步低效率的“溢出失效”现象，利益集团的存在是“溢出失效”的根本原因。我国政府应对跨国公司利益集团进行规制，抑制其影响政策和市场的能力；加快垄断性产业的市场化改革，引入适当的竞争；加强对作为规制者政府利益集团的规制，加强对规制机构的监督机制，使规制者的规制尽量公开化、透明化。 |
| 关键词： |
技术溢出效应，利益集团，FDI，规制失效 |
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由于FDI投资行为经常伴随着在东道国投资建厂、技术转移和扩散、东道国人员的培训以及产业关联等实际经济活动，跨国公司在与当地企业接触的过程中，跨国公司的专有知识和技能可以不通过市场交易就转移到东道国的当地企业中，即发生技术溢出效应，这是一种经济的外部性。
一、文献综述
国内外学者大致从两条线索对FDI展开研究：一是FDI的形成原因以及如何被决定，二是论述FDI的经济增长理论。这些研究表明FDI溢出效应是存在的。对于发展中国家而言，大量的FDI的流入对其经济增长的影响不仅仅局限于资本积累弥补“储蓄缺口”的作用，发展中国家通过FDI技术溢出效应学习和吸收发达国家的先进技术，经济存在后发优势，有形成赶超效应的可能。但是FDI技术溢出效应是在外商投资企业和东道国本地企业互动的过程产生的，溢出效应能否发挥作用并被有效吸收受很多因素的影响。
国内外关于FDI技术溢出效应影响因素的研究主要从两方面展开：一方面从溢出的微观主体方面研究FDI技术溢出效应影响因素，Cantwe11（1989）对欧洲的美国投资企业的技术溢出效应的分析结果表明，当地的现有技术能力是决定技术溢出效果的关键因素：kokko（1996）发现当地企业对“学习活动”进行的投资越多，就能够从跨国公司的溢出效应中吸收越多的新技术；王璨（2006）从正反两方面分析了跨国公司在华投资独资化对FDI溢出效应的影响：孟亮、王洪庆、宣国良（2007）对不同投资动机的FDI在我国工业部门产生的技术溢出效应的分析表明.FDI的投资动机会影响溢出效应的发生。另一方面从宏观环境方面研究FDI技术溢出效应影响因素，Blomstrom和Persson（1983）实证分析证实了产业集中度与技术外溢之间存在正向关系；Olfadotter（1998）通过回归结果发现东道国贸易政策的制定与导向对外资企业技术吸收的影响；Laura Alfdro （2004）认为金融市场发展水平是影响FDI技术溢出效应的重要因素：包群、赖明勇（2003）的实证结果表明，我国经济开放度的提供、基础设施的建立与完善因素有助于促进我国对FDI技术外溢的吸收；李平、随洪光（2007）利用15个行业的面板数据研究了知识产权保护对FDI溢出效应的影响；张宏、杨晓雯以山东省为例分析发现人力资本因素是影响FDI行业间溢出效应的最重要因素；孙少勤、邱斌从制度层面出发，实证研究了市场体制、外资鼓励政策、金融市场效率、市场分割四个制度因素对中国制造业FDI技术溢出效应的影响。
对FDI技术溢出效应影响因素的大部分研究着重实证分析诸如技术因素等对技术溢出效应的影响，却忽视了影响FDI技术溢出效应背后更深层次的原因－－利益集团的存在。利益集团作用下的这些制约因素，导致市场中经常发生“溢出失效”的现象：FDI技术溢出效应溢出途径在东道国市场不能有效地实现技术外溢以促进东道国企业吸收先进技术、经济增长和产业结构调整。由于“溢出失效”现象，政府对溢出市场进行规制，但由于利益集团的存在，进一步导致“规制失效”。在此，从利益集团角度分析利益集团影响FDI技术溢出效应的机理，指出利益集团是制约FDI技术溢出效应发挥的根本因素。
二、利益集团的存在
组织或社团的存在是为了增进其成员的利益，亚里士多德提出：“人们为了获得特别的好处，通过生活的目的提供某些特别的东西而聚到一处；同样，政治社团看来是为它所带来的总的好处而自发地聚到一处并继续存在下去。”市场化改革以来，我国经济进入转型时期，整个社会利益结构发生了分化与重组，从原来整体性的利益结构转化为多元化的利益结构。以市场为取向的经济改革培育出多元的利益主体。在人们追求利益的过程中，各利益阶层的成员越来越意识到本利益集团的利益共通性，越来越以联合的方式表达自己的利益诉求，希望借助于集团的力量使利益得以表达（张红凤、李倩倩，2009）。同时，杨帆指出，21世纪的中国进入利益集团博弈时代，形成了三大利益集团：垄断资本集团，专指国有企业改制的深化过程中逐步形成的国家垄断资本，主要得益于行政垄断；国际资本集团，万亿美元直接投资和万亿美元的金融与投机资本；民营资本集团，市场经济过程中迅速发展起来大量的民营企业。
技术溢出效应是一种经济外部性，是技术的非自愿扩散，溢出方并不能从中获得任何收益，因此不会对针对扩大技术溢出效应采取任何行动，相反为保护自身的利益有可能采取行动抵制溢出。溢出的吸收方会从技术溢出中获益，从利益的角度考虑，他们有可能在利益的驱动下采取行动刺激技术的溢出，或者增强自身的吸收能力；也有可能为了保护自身的利益抵制溢出，或在成本的压力下消极吸收。可见，技术的溢出效应并不会自动发生，对外开放的政策并不能保证溢出的正常机制，利益是整个溢出过程的运作导向和核心变量，罗伯特·达尔从广义上指出：“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”在规模庞大的外资市场上有五个利益集团影响着FDI的技术溢出和企业的溢出吸收，抑制了技术溢出效应的发生：一是跨国公司。跨国公司掌握着庞大的经济资源，有明显的利益要求，争取优惠，垄断市场，控制行业，掌握标准，打击竞争对手。作为技术溢出的重要方，跨国公司利益集团的行为是技术溢出效应发生重要的影响因素之一。二是国有企业。国有企业利益集团是权力和资本的高度结合，他们通过掌握的大量政策性资源，实施强制交易，限制竞争以维护本身所处的垄断地位。国有企业利益集团已成为溢出效应发生机制的障碍。三是民营企业。民营企业是FDI技术溢出效应的主要吸收方，是我国技术进步的主力军，在FDI投资过程中形成的大量民营企业已经形成一个利益集团，其行动影响着FDI技术溢出效应的发挥。四是地方政府。地方政府作为一个代理者，对溢出效应市场进行规制，但其本身的经济性使其也成为一个利益集团，与其他的利益集团联系紧密。经济和政治的双重性使地方政府成为溢出效应市场上不可忽视的力量。五是跨国公司母国利益集团。与在东道国市场相似，跨国公司作为其母国市场的一部分，必然会受到母国各个不同利益集团的影响，这里将它们统一归为跨国公司母国利益集团。跨国公司母国利益集团与东道国FDI技术溢出效应市场虽没有直接的联系，但他们从跨国公司的角度影响FDI技术溢出效应。
三、“溢出失效”与“规制失效”
FDI技术溢出市场中经常发生“溢出失效”的现象：FDI技术溢出效应溢出途径在东道国市场不能有效地实现技术外溢以促进东道国企业吸收先进技术、经济增长和产业结构调整。由于“溢出失效”现象，政府对溢出市场进行规制，但利益集团的存在，进一步导致“规制失效”。
（一）溢出失效
溢出效应的发挥受外商投资企业的溢出能力、东道国本地企业的吸收能力和传播环境三方面的影响。FDI技术溢出效应产生的渠道主要有示范效应、竞争效应、关联效应、人员流动效应四种，溢出能力的大小是这四种路径综合性、交互性共同作用的结果，吸收能力、传播环境也和渠道相互影响以决定FDI技术溢出效应的发挥。利益集团通过影响溢出能力、吸收能力和传播环境介入FDI的技术外溢渠道，根本上影响FDI溢出效应的发挥（见图一）。
图一：利益集团影响FDI的技术溢出效应
1.示范效应
示范效应指由于跨国公司和本地企业存在技术水平的差异，本地企业通过观察模仿跨国公司的生产活动获得溢出效应。跨国公司将新设备、新产品或者新的加工方法引入东道国市场，还带来了产品选择、销售策略以及管理理念等非物化技术，这对东道国企业提供了示范，从而使东道国企业为提高自身竞争力纷纷模仿跨国公司。跨国公司所拥有的比内资企业更强大的“技术优势”和“管理优势”为FDI通过示范效应实现技术外溢提供可能。但这种“技术优势”和“管理优势”也使跨国公司在东道国市场上获得了巨大的市场份额和利润。
跨国公司本身具备所有权特定优势、内部化特定优势和区位特定优势，必然也拥有“技术优势”和“管理优势”，在东道国市场上处于不完全竞争状态。跨国公司利用其特定的优势成立压力集团游说政府，影响政府制定政策。“技术优势”和“管理优势”是跨国公司利润的源泉，其实现利益最大化的途径便是核心技术垄断。
为保证利润的源泉，各行业的跨国公司都在寻求技术保护。跨国公司在寻求技术保护、防止溢出效应时是一个相容的利益集团，会接受它们所能得到的一切帮助。他们彼此心照不宣地在保护核心技术方面各尽所能：外商独资化，实行在华专利保护，组建战略联盟与制定技术标准，占领价值链高端。跨国公司在华新设外商独资企业或通过收购和兼并的方式直接或间接实现绝对控股，最大限度地使母公司实现技术优势内敛，保证技术优势等以较低的成本在公司内部进行跨国转移，其对“自有专用性技术资产的”保护加强了对核心技术优势的保护，减少了技术外溢。
由于跨国公司处于掌控核心技术的垄断地位，是具有“特殊利益”的利益集团，他们确实有能够游说政府的能力，能争取优惠的税收和特殊的税收规定，获得宽松的管制和准入政策。跨国公司拥有的这种超常权利可以使他们按照自己意愿的投资结构对东道国进行投资，通常是垄断密集型的低附加值的投资，许多在发达国家已经饱和的产品在发展中国家的成长性依然很好，这类投资的技术与母公司的技术有一定的差距，与东道国企业的技术水平差距不大，技术溢出的示范效应不大。
此外，跨国公司在东道国的投资会受到母国利益集团的影响，母国政府不希望跨国公司将高标准的技术转移到被投资国家，通常对跨国公司的技术转移有一定的政策限制。而且，母国政府对高污染、高能耗的企业采取激励的政策，鼓励这类企业对外投资。这类政策造成东道国的产业结构不仅不能通过技术溢出效应升级，反而会使自身的产业环境遭到破坏。另外，跨国公司在发展中国家的投资使发达国家就业机会减少，非熟练劳动力很可能随时失业，许多高附加值的工作如会计、审计、呼叫中心等也开始向发展中国家转移（托马斯·弗里德曼，2006），这意味着跨国公司母国中工作岗位不稳定的人越来越多，包括中产阶级，利益受到损失的利益集团会组织起来游说美国政府，反对跨国公司转移技术，反对跨国公司对外投资。
跨国公司东道国利益集团对核心技术的保护和跨国公司母国利益集团作用下对跨国公司对外投资的政策规制，使FDI技术溢出的示范效应在源头上就受到了限制，国内企业通过示范效应获得的溢出效应必然会减少。
2.竞争效应
跨国公司的进入导致行业和市场的竞争加剧，本地企业不得不改进技术和资源的利用效率或引进新技术来提高竞争力，竞争还有助于消除寡头利润和提高东道国的福利。竞争效应多发生于产业内的厂商间，其溢出的强弱取决于市场环境和跨国公司与东道国长时间的相互影响。
跨国公司的技术保护行为使东道国企业难以从示范效应中学习先进技术更为困难，难以形成能与跨国公司竞争的竞争力，跨国公司无须再从母公司引进更为先进的技术，依靠现有的技术就能在市场上争得一席之地。跨国公司往往通过专利的交叉许可，形成企业联盟以及技术标准，通过“技术专利化、专利标准化、标准全球化”的方式实现标准制胜的专利战略，从而实现对整个行业的技术控制。技术标准的专利化趋势在给跨国公司带来重大战略利益的同时，对专利相对缺乏的我国企业进行技术研发与之竞争产生较严重的不利影响。
由于特定的经济、政治、社会等众多复杂的因素，我国的国有企业通常存在于高进入壁垒、高集中度的垄断性行业。他们能自动、直接地组织起来并采取强化其利益的共同行动，成为一个利益集团。他们利用手中超常的权力或通过游说政府设置较高的行业进入壁垒，抵制外资进入这些行业以保证其垄断地位，这样的行为必然导致国有企业利益集团存在的行业竞争程度低、经济效率差、技术水平落后。FDI无法打破这些行业的垄断，国有企业垄断的行为无法受到遏制，行业无法通过竞争效应改变市场的竞争结构，提高福利水平。
民营企业是FDI技术外溢的竞争效应中通过竞争吸收溢出效应的主体，民营企业所处的产业环境基本都是完全竞争产业，他们中的大部分都是由于跨国公司的分支机构与当地供应商和客户等之间的前向关联和后向关联所产生的，在产业链中为跨国公司提供成品市场营销服务、或半成品、零部件的供给和加工再维修等服务。竞争效应迫使东道国企业建立赶超意识、更新观念、加大技术投入、改善资源配置。但由于民营企业已经逐渐形成一个利益集团，集团中的民营企业为寻求利润最大化的企业会采取与他们的集团利益背道而驰的行动。因为集团利益是一个公共物品，每个企业在追求自己利益最大化的同时都希望其他企业承担较高的获取集团利益所需的成本。跨国公司为民营企业提供技术帮助可以为民营企业节约大量的技术研究费用，降低技术获得成本，缩短技术开发周期，降低技术开发的风险，还可以使其技术提升。在能以低成本获得技术的前提下，民营企业不愿意进行技术研发来获得能与外商投资企业抗衡的竞争力，集团中很少有企业愿意为集团利益付出一个较高的获得成本，这就是“集体行动的困境”。
3.关联效应
关联效应是通过跨国公司的分支机构与当地供应商和客户等之间的联系产生的，跨国公司为了保证从本地企业购买的中间产品质量，可能向本地企业提供技术帮助和培训；本地企业为了满足其质量和交货要求，也会改进技术或提高效率，产生了前向和后向技术溢出的关联效应。
跨国公司与东道国企业合作，可以节省原材料、零部件等成本，同时还可以利用东道国的廉价劳动力来增强产品的价格竞争力。在合作的过程中，一方面，跨国公司及其子公司将非核心的低附加值的业务活动外包给东道国的企业，自己则专注于价值增值环节具有相对竞争优势的核心业务，掌控着核心技术的研发和品牌，占领价值链的高端。对于低附加值的劳动密集型业务，东道国企业无法从跨国公司获得先进技术，不利于东道国产品质量的提高、生产工艺的改进和新技术的研发。另一方面，跨国公司的母国政府对高污染、高能耗的跨国公司采取激励政策，鼓励他们对外投资，这样的企业在东道国所关联的企业大多数也是高污染、高能耗的企业，东道国的企业不仅不能通过关联效应掌握技术，反而会破坏东道国的产业环境。
民营企业常常与外商投资企业形成特定的产业集群，通过关联效应获取溢出效应。“集体行动的困境”使我国民营企业对低成本的技术引进产生依赖性，引起对溢出效应潜意识地拒绝吸收。Kokko（1996）研究发现当地企业对“学习活动”进行的投资越多，就能够从跨国公司的溢出效应中吸收越多的新技术。而当地企业技术水平的提高会进一步缩小其与跨国公司的差距，这将反过来促使跨国公司从母国引进更为先进的技术，以保持自己在东道国市场上的竞争力和盈利能力。处在利益集团中的民营企业消极学习、模仿跨国公司的先进技术和管理经验，自身的生产工艺和产品质量得不到提高，民营企业的吸收能力也就得不到提高，阻碍溢出效应的发挥。
4.人员流动效应
跨国公司的技术所具备的竞争优势无法完全固化在设备制造上，可以随着人力资源的流动而溢出。在东道国设立的子公司的技术流动和溢出往往以该公司系统接受培训和工作过的人员为载体扩散到东道国的本土企业。
跨国公司在东道国从事高新技术生产和研发需要对当地的雇员进行必要的培训，而且跨国公司在东道国的子公司经常支付高额的培训费，使培训程度与母国相一致。为了保证培训前的人力资源优秀，避免培训后的人才流失，跨国公司经常以高工资的制度吸引本地企业的优秀人才，造成本地企业人力资本的减少和积累速度减慢。
国有企业对溢出效应的影响源于其对自身垄断地位的保护。一方面国有企业的垄断地位能保证不需要引进新技术就能轻易地攫取垄断利润，这种体制使国有企业不需要对引进优秀的人力资本注入太多的精力就能获得利润。另一方面，国有企业是“分利集团”，集团吸收人才的标准是与国有企业的特殊利益趋于一致的人员，而不是以能力、知识水平为标准。在这一方面国有企业利用特权在户籍等方面设立关卡，限制了有能力懂技术的人才进入国有企业工作。
人员流动效应是溢出效应传播的重要途径之一，而且企业本身人力资本的积累对企业的溢出效应吸收能力至关重要，人力资本水平越高，学习能力也就越强，吸收跨国公司的技术外溢自然就更容易。跨国公司利益集团对人力资本的控制和国有企业“分利集团”对人员流动的限制阻碍了人员流动，抑制了溢出效应通过人员流动效应进行传播。
（二）规制失效
我国政府代表的是人民的利益，规制目标的设定是为了矫正市场失灵、实现社会福利的最优化。利益集团在FDI技术溢出市场客观存在，而且为实现自己的利益对政策等方面施加影响，造成“溢出失效”。为矫正“溢出失效”，实现社会福利最大化，政府有必要对利益集团进行规制。但在实际的政治规制程序中，代表政府进行规制的地方政府及各级部门的规制者本身自成一个利益集团，有可能出于自身利益考虑，受其他利益集团影响，从而导致对“溢出失效”的规制进一步失效.FDI技术溢出效应仍处于低效率状态（见图二）。
图二：利益集团影响政府规制
在西方的利益集团规制理论中最前沿的便是“利益集团政治的委托一代理理论”，该理论在信息不对称的假设下，突破了先前理论的缺陷打开了规制机构这个黑箱，将其分为规制者和国会两层，承认规制者为了最大化自身效用，可能被受规制企业或其他利益集团俘获而与之合谋，国会则以最大化社会福利为目标，从而形成了包括企业等利益集团、规制机构、国会的三层科层结构的“利益集团政治的委托一代理理论”。该理论认为利益集团影响政治决策的根本原因在于政治决策影响他们的利益；他们有力量影响政治决策的理由在于规制中有他们的切身利益；当切身利益大于或等于用作俘获规制机构的成本时，影响政治决策的行为就会发生。
在我国，规制机构有较大的自由裁量权，委托一代理关系较为复杂，各个利益集团之间相互影响。一方面，规制者本身就是利益集团，容易被其他利益集团俘获，成为该利益集团的代言人，规制目标发生偏移。另一方面，规制者本身就是被规制利益集团的一部分，规制过程中发生合谋行为的可能性较大。
人民代表大会代表人民的公共利益，委托政府部门制定和执行公共政策。但民营企业作为利益集团，通过全国工商联或企业家协会等组织，采取集体行动，争当人大代表或政协委员，他们也直接向政府部门或官员寻求支持，寻求有利于自己的规制政策。市场上一些民营企业为了得到投资优惠对地方政府实行规制俘获充当外资企业。代表部门及其自身利益的政府，其经济性促使他们成为一个追逐私利而非公共利益的利益集团，引进外资被普遍提升到经济发展生命线的高度。FDI溢出效应的发挥与吸收和当地企业的技术发展状况，人力资本教育程度，金融环境等有很大的关系，引资不恰当很有可能带来负的溢出效应，适得其反。同时，地方政府为了自身的利益，可能会在政策程序上设立名目，对跨国公司进行权力寻租，延缓跨国公司的发展。为保证自身利益，政府部门与国有企业利益集团发生合谋的可能性较大，设立行业进入壁垒使外资难以进入。利益的需求还可能使他们合谋阻碍监督机制的建立和法制建设的进程。
政府及其官员与利益集团之间相互关系的交织，使政府以促进FDI技术溢出效应的规制变得困难，规制进一步失效。
四、结论
从利益集团角度对FDI技术溢出效应进行研究表明，利益集团是影响FDI技术溢出效应的根本原因。对寻求一件集体物品的非市场集团或组织来说，分享收益和分担成本的成员数量越大越好，集团的规模扩大不会带来竞争，而会使原来成员分担的成本减少，如果不对利益集团加以疏导，加入的人会越来越多，对溢出效应的影响将越来越大。
因此，我国政府必须对跨国公司这种压力集团进行规制，抑制其影响政策和市场的能力。设立引资条件，经济欠发达的西部地区应针对当地实际情况进行引资，经济相对发达的东部地区应设立引资门槛，引进技术含量高的外资企业。加快垄断性产业的市场化改革，引入适当的竞争，尤其要改革国有企业的政府任命制度，实行政企分开，建立现代企业制度，加强国有企业的科技研发和改造，重视科技人才的引进，使其真正成为市场经济的竞争主体和法人实体。鼓励民商业的社团型的利益集团营企业发展，将民营企业的发展上升到民族的高度制定鼓励民营企业发展的激励政策，民营企业积极学习提升自身的技术水平能够从跨国公司的溢出效应中吸收越来越多的新技术。加强对作为规制者政府利益集团的规制，加强对规制机构的监督机制，使规制者的规制尽量公开化、透明化，使规制者的行为按照公共利益最大化原则行事。
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