| 公共政策运行中的信息不对称及其治理 |
| 刘志鹏 2011-03-17 |
| 摘 要： |
我国城市公共政策在运行过程中，普遍存在着信息不对称的问题，其形成原因主要包括政府自利性、科层制的局限性、信息传递通道不畅以及信息成本高。信息不对称对城市公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等有着重要的消极影响，可能导致政策失效，应通过不同方式加以治理。 |
| 关键词： |
城市管理，公共政策，政策信息，信息不对称 |
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对于任何一个城市政府来说，公共政策都是一定时期内为了实现一定的城市发展目标所采取的政治行动或所规定的政治行为准则，这就要求城市公共政策具有相应的有效性和合理性。政策信息是城市公共政策过程中的重要要素，城市公共政策的信息状况直接影响到城市公共政策的有效性。然而在我国城市公共政策的运行过程中，信息不对称问题却是一种普遍存在的客观现象。信息不对称问题的形成有着复杂的原因，并对城市公共政策的运行过程产生重要的消极影响，这应当引起城市管理者与政策制定者的足够重视。
一、城市公共政策运行过程中信息不对称的基本内涵与理论基础
城市公共政策从政策问题的形成到政策方案的确定、从政策执行到政策评估、监督、终结是一个不断运动的过程，每一个环节都需要掌握足够的信息并对这些信息进行系统客观的分析和科学的运用。按照美国政治学家戴维·伊斯顿的政治系统论观点，公共政策系统可以分为信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行和监控子系统。而在这五大子系统当中，信息子系统是整个公共政策系统的基础，它的有效运转对政策目标的确定、政策制定的好坏、政策执行的效果等具有重要意义。因此，城市公共政策说到底就是一个城市政策信息不断输入、转换和输出的过程，信息和基于信息的判断是整个政策系统有效运转的基本动力。
在信息经济学中，有两种性质的信息：一种是所有局中人都知道的信息，即对称信息；另一种是并非所有局中人都知道的信息，称为不对称信息，即某些局中人拥有而另一些局中人不拥有的信息。研究信息经济学而获得诺贝尔经济学奖的学者、美国经济学家乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯宾塞和约瑟夫·斯蒂格利茨经过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究，提出了“信息不对称（Infor-mation Asymmetry）理论”。信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息充分的人员，往往处于比较有利的地位，而掌握信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，容易导致“道德风险”和“逆向选择”，影响到社会的公平、公正以及市场配置资源的效率。
以布坎南为代表的公共选择理论学派，将经济学的方法应用到政治过程的分析中，认为政治市场与经济市场有着许多的相似性，而对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡人圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。本文认为，这一原理同样适用于城市公共政策的运行过程。在城市公共政策领域，信息不对称是指在城市公共政策运行过程中，因种种原因造成的政策制定者和执行者等城市公共组织占有较多政策信息，而市民公众特别是政策目标群体占有较少信息甚至得不到政策信息的现象。城市公共政策过程具体包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等阶段。在此过程中，每一阶段都可能发生信息不对称问题，尤其是在政策制定和政策执行阶段。
依据信息不对称理论，组织管理中的信息不对称按内容可分为两类，一类是外生性不对称信息，即由个体从事的工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等决定的，而不是由个体的主观意识造成的；另一类是内生性不对称信息，是个体利用管理者对其行为事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而造成的信息不对称。本文认为，在我国当前的城市公共政策运行过程中，外生性信息不对称和内生性信息不对称都普遍存在，但后者表现得更加突出，特别是作为普通市民群众的公共政策目标群体无法对城市政策制定者和执行者的具体政策行为进行有效的事前预测、事中观察和事后监督。这两种形式的信息不对称有其特定的表现形式和产生原因，并且可以对政策实践产生诸多不良影响。
二、城市公共政策运行过程中信息不对称的成因
城市公共政策运行过程中产生信息不对称现象的原因非常复杂，是由于多方面因素共同作用而引起的。
1.利益因素：城市政府自利性的存在
公共选择理论运用理性“经济人”假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。根据公共选择理论，城市官员是理性“经济人”，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。城市政府部门的利益主要包括横向部门和纵向部门的利益。横向上，政府机关内部不同部门之间利益有别；纵向上，上级与下级之间存在差异。尤其是在利益结构调整时期，政府部门假借公共利益之名谋求团体利益的倾向就会更加明显。布坎南指出，在公共政策或集体决策中并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。由于城市公共政策的各个公共参与主体是具有有限理性的“经济人”，政策主体的自利性导致政策主体获取、识别、利用政策信息及其效果会存在差异性，直接导致信息拥有的不对称性。
2.组织因素：城市政府部门科层制的管理体系
作为我国城市公共政策重要主体的城市政府组织，其目前的组织结构普遍采用的是科层制模式。马克斯·韦伯认为，科层制是特定权力的使用和服从关系的体现，具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从。科层组织有自身的优越性，但也有明显的缺点。科层制强调集权，下级对上级绝对服从。由于缺乏沟通意识和渠道，下级对上级命令所反映的真实意图并不能真正了解和掌握。由于上级所关注的只是结果，命令执行过程中所遇到的问题并不被重视，所以下级在执行的过程中，遇到的问题和困难也很难有效地向上传递。科层制对规章制度过度崇拜，由于过分强调照章办事，所以使组织成员的行动长期受到规则的限制，久而久之变得墨守陈规，缺乏了解外部信息的主动性。科层制有利于每个岗位的官员各司其职，但也会造成彼此协作上的欠缺，出现“事不关己，高高挂起”的现象，同级、同事之间缺乏主动共享、共用信息的动力。此外，在科层制组织体系中，上级为了维护自己的权威，常常采取垄断信息的手段，拒绝信息的向下共享，从而保持权力的神秘性和排他性；而下级为了保护自己的既得利益，避免额外的工作，保持工作的稳定，对在工作中获得的一些非常态的信息也竭力避免向上传递。因此，上级垄断信息，各部门、个人之间信息不畅是科层制的显著特点之一，也因此形成了大量的信息不对称现象。
3.技术因素：信息传递渠道的僵化和不畅
科布和爱尔德认为，一个公共问题成为政策问题需要经过系统议程和政府议程两个阶段。系统议程由那些社区成员普遍认为值得公众注意并且属于政府权限范围内的问题组成，它本质上属于讨论议程。政府议程由受到政府注意并可能对之采取具体行动的一些事项构成，它本质上是一种行动议程。公共问题通过利益集团、大众传媒、民意代表等多种途径进入政府议程成为政策问题，而当这些途径不通畅时就会导致信息在政府与公众间的阻滞，从而造成政府与公众的信息不对称。在我国，市民与城市政府沟通的正式渠道少而且效率低下，同时大众传媒也更多地是扮演政府宣传工具的角色，而不是政府与公众沟通的桥梁。这样，政策信息难以通过多种渠道在政策主体与目标群体之间进行交流，政策信息在传输过程中容易失真，信息损失严重，政策沟通不畅通，加剧了我国城市政府与市民间的政策信息不对称。
4.成本因素：信息交易的成本约束
高昂的信息成本是造成城市公共组织与市民间信息不对称的客观原因。信息经济学认为，产生信息不对称的原因是因为获取信息需要成本，如果寻找信息的成本过于高昂，或者有些人不愿意为获取信息支付成本，而能够降低信息成本或者愿意支付这种成本的一方就形成了对另一方的信息优势，从而导致了信息不对称的格局。信息经济学的这一解释也适用于公共政策领域。城市公共政策活动中所需要的一些信息必须通过一系列活动获得，如收集、加工、整理、鉴别、转换、输出等，这些活动也是政策信息的交易过程，其有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的交易成本。城市公共事务相当复杂，要从公共事务中搜集有用的信息进行决策，需要付出相当巨大的成本，这一成本往往是普通公众无法承担的，只有政府能够支付这一成本。正是因为信息交易的成本约束，所以城市公共政策制定中所需要的各种信息往往难以及时流通与获取，导致城市公共政策制定中信息不对称现象的长期存在。
除此之外，城市公共政策运行过程中政策主体的有限理性、城市公共组织的体制缺陷、政策目标群体的自身行为能力等都可能导致信息不对称现象。
三、信息不对称对城市公共政策遣行过程的影响
信息不对称是城市公共政策实践中无法回避的客观现实，它对城市公共政策的消极影响是多方面的，对公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等各环节均会产生不良影响。信息不对称问题解决不好，可能会导致城市公共政策面临“合法性”危机，最终无法实现政策目标，使得政策失效。
1.信息不对称导致城市公共政策制定的自利性
公共选择理论认为，政府机构和官员与市场中活动中的个人一样，都是有限理性的利己主义者，天生地具有追求自身利益最大化的倾向。在城市公共政策的制定过程中，如果一项政策的出台不能充分考虑广大市民的利益，不能给予公众以参与决策表达意见的机会，或者即使有，也只是做做样子的话，政府决策时表现出的信息不对称就不言而喻了。政策制定者作为“理性的经济人”在做出各种决策时，不可避免地会从利己的角度出发，并不注重自身决策行为是否合理、是否在最终结果上取得全局最优，而只是利用自身所获取的各种不对称信息进行利益权衡，追求自身现实利益的最大满足，或者对和自己价值取向一致的特殊群体经常给予“优惠政策”，使他们从政策中获得更多的利益，从而使得公共政策朝有利于个人和小团体的角度发展，将公共政策异化为“私人政策”，使公共政策缺乏公益最大化、公正等价值。城市公共政策制定者在决策上的评价原则的片面性及利益权衡导向，使得同样的外生性信息会在不同组织成员的头脑中反映出截然不同的结果，这就导致群体的行为方式出现极大的不确定性，自利性政策的出台因而不可避免。
2.信息不对称导致城市公共政策执行出现偏差
城市公共政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的动态活动过程。政策执行作为将城市公共政策所规定的内容转化为现实的过程，在城市公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用，是实现政策目标的中心环节，美国学者艾利斯曾经说过：“在实现政策目标的过程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。城市公共政策的执行过程是一个复杂的过程，具体包括政策解读、政策解释、政策宣传、政策沟通和政策落实等内容。在我国城市公共政策执行过程中，经常会出现“上有政策，下有对策”的现象，出现替代式执行、选择式执行、象征式执行、附加式执行、机械式执行等偏差。究其原因，固然可能有政策自身缺陷、执行资源障碍、目标群体配合程度等方面的原因，但也往往与政策执行过程中的信息不对称有关系。城市公共政策的执行过程实际上也可以被看作是政策信息的流转过程，它既包括政策执行组织内部的信息沟通与协调，也包括政策执行内部与外部信息的交换与加工过程。充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的沟通与传播渠道、完整的信息产出是城市公共政策有效执行的重要保证。政策执行主体内部上下级之间对同一政策的理解及执行缺乏联动机制，沟通和协调的不足导致城市各部门之间相互扯皮、掣肘；政策执行主体还可能会利用自己的信息优势，对政策做出利己式解读，在政策宣传与解释过程中可能会隐瞒一些必要信息或者附加一些不该附加的信息，对政策的内涵随意进行增减、曲解或变更执行期限，因为他们知道，政府如果不公开相关信息，市民是不可能知道具体内幕的。这样，在政策执行过程中，出现“歪嘴和尚念歪了经”的现象也就不足为奇了。
3.信息不对称导致城市公共政策评估效果扭曲
政策评估是城市公共政策运行过程中一个不可或缺的重要环节，是检验城市公共政策质量和水平的基本途径，也是决定未来政策走向的主要依据，有利于促进城市公共政策的科学化进程。政策评估结果的有效性取决于政策评估的效度与信度，其主要评估方式包括制度性评估和技术性评估两种方式。但是不管采用哪一种方式，都要求政策评估主体充分地占有相关信息并能够客观公正地加工整理和分析运用这些信息，唯有如此方能保证政策评估的效度与信度。如果政策评估主体利用信息不对称优势，有目的地选择相应信息进行评估，必将难以保证政策评估的有效性，最终导致政策评估效果扭曲。
城市公共政策的评估主体可以分为政策评估组织和政策评估个体，也可以分为内部评估者和外部评估者。当由内部评估者即公共组织的“局内人”进行政策评估的时候，由于城市公共组织控制着庞大的组织资源，具有显著的信息优势，出于自利性等因素的考虑，他们可能会利用自己掌握的内生性不对称信息，将那些对自己不利的政策信息故意隐瞒和加工，或者有选择地故意放大对自己有利的信息在政策评估中的价值，从而最终将原本政策效果和效率都很理想、不存在明显缺陷、受到市民欢迎的公共政策做出否定性评估，或者将政策效果不佳、政策目标没有完全实现的公共政策做出肯定性评价。而当外部评估者即公共组织的“局外人”进行政策评估的时候，由于政府对相关信息的绝对垄断这一先天优势，政府一般习惯于传统的思维运作方式，对政策信息和相关资料的公开设置障碍，往往以保密为由拒绝发布应该发布的政策信息和相关资料。这样，由于信息系统不完备或缺乏有效的信息收集手段与措施，外部评估者无法获悉相关行政信息，近而影响评估的科学性和可靠性。
4.信息不对称导致城市公共政策监控流于形式
公共政策监控是为了实现公共政策的合法化、保证公共政策的贯彻实施而对公共政策的制定、执行、评估等活动进行监督和控制的过程，包括公共政策监督和公共政策控制两个方面。在城市公共政策的制定、执行与评估等环节中，公共政策主体自身的价值取向和素质，加上信息资源的不充分等，直接影响到公共政策本身的质量及其执行效果，为此需要加强公共政策监控。公共政策监控有多种主体和方式，但是不管哪种方式，都要求监控主体充分了解被监控对象的相关信息。但是事实却往往反其道而行之，城市公共组织一般不愿公开掌握的信息，监督者很难真正取得最关键的资料和信息。因此，即使广大市民、多方组织发现有关公共政策主体在公共政策制定与执行、评估中有违法违规或者违背公共政策基本原则的事情，但苦于信息不对称而无能为力，最终使得公共政策监控流于形式，达不到应有效果。
5.信息不对称导致城市公共政策难以终结
当一项城市公共政策经过执行效果评估被认为已经实现既定政策效果或者出现政策失效时，该公共政策即面临着终结的命运。但城市公共政策终结过程可能受到多方主体由于信息不对称而形成的阻碍。首先，城市公共政策制定者由于在政策制定过程中花费了心血，或者害怕对工作失误的承认，因此对政策终结产生本能的恐惧和抵触。其次，由于公共政策执行首先表现为城市公共组织机构的设立、职能的创设和公共权力的履行，而公共政策终结则预示着相应组织机构的变革甚至是裁减、组织职能的消失和公共权力的终止，这是公共政策执行者所不愿意看到的。另一方面，城市公共政策功能主要表现之一是政策执行机构所提供的服务等公共产品，如果终结政策则可能会取消这些公共产品，这也是目标群体中的一些既得利益者所不愿意看到的。当政策制定者、政策执行者和政策受益者掌握不对称信息时，他们会利用这种不对称的信息优势阻碍或者延缓政策的终结。
城市公共政策终结过程中的信息不对称还可能导致政策多变现象。公共政策终结一方面宣告了旧政策的结束，另一方面又预示着新政策的启动，其终结的主要方式包括政策替代、政策合并、政策分解和政策缩减等四种形式。不管一项政策最终以哪一种方式终结，都要求保证城市公共政策的连续性和相对稳定性，而不能够朝令夕改、变化多端，否则将会出现“民不知其可”的窘状。城市公共政策多变有两个主要表现，一是政策缺乏连续性，二是政策前后不一致。城市公共政策制定者应当在充分调查研究、获取充分信息的基础上，经过充分论证，综合权衡后制定政策方案；政策实施后也需要收集、整理和分析来自各方面的政策反馈，以评估政策的正确与否及其继续推行的价值和终结方式的选择。但是，由于城市公共组织的行为惯性和信息不对称的存在，城市公共政策制定者难以形成对客观现实的正确认识，这样就会造成政策的变化、走样甚至无效；同时，在外生性信息不对称的情况下，决策者的认识可能存在片面性、随意性和臆断性，使得政策执行过程中出现各种各样的问题，被迫进行一次次地再调整、再制定，从而造成“政策多变”。
四、治理城市公共政策信息不对称的路径选择
通过上述分析可以发现，信息不对称问题对城市公共政策运行过程具有严重影响，可能导致城市公共政策失效，必须加以治理。对此本文认为，可以通过如下路径来治理城市公共政策过程中的信息不对称问题。
1.转变政府信息观念，打造责任型政府
应当明确，现代政府是责任政府，政府权力来源于社会公众的契约授予，城市政府应当对人民负责，享有权力，履行职责，承担责任。在城市公共政策的制定、执行、评估诸项过程中，要始终贯彻责任意识。特别是要明确界定政府的合理利益界限，限制政府及其工作人员不合理的利益追求，使城市政府事权与财权相匹配，权力与责任相统一；建立和完善各项法律和各类规章制度，把公共政策的制定和执行限定在法律的框架之内。城市政府必须转变观念，将政策信息视之为公共物品而非借以获取自利的私人物品。同时要培养城市政府领导及其公务人员的信息共享、信息交流意识，认识到消除信息不对称对于改进城市治理、提升城市治理绩效的重要作用。
2.优化城市公共行政组织结构，加强城市信息化建设
城市公共行政组织在发挥传统科层制优点的同时，应兼顾“扁平式”组织结构的优点。科层制中职能分工的初衷是通过专业化的管理来提高工作效率，但在操作中有时却事与愿违。所以城市公共组织应创新思维，在组织机构与管理制度上采取有效措施，建立全新的机构信息化工作环境，简化信息传递层级和程序，加快信息传递速度，提高信息的透明度，保证信息沟通渠道的通畅，健全信息反馈机制，确保信息的清晰、准确，减少信息失真，避免信息接收过程中出现偏差，从而保证城市公共组织制定和执行政策等行为的科学严谨性。特别是城市公共组织机构内部上下级组织之间和各职能部门之间既要分工更要注重合作，要切实树立全局观念，破除本位主义，除了要搞好上下级组织之间的垂直沟通外，还要加强各职能部门之间的平行沟通，促进政策信息在政策主体内部畅通交流。
3.拓宽城市公共政策信息公开的渠道，加强城市公共行政组织与公众的双向沟通
作为公共政策主体的城市公共行政组织应当加强政策沟通的制度化建设，积极拓宽公众获取政策信息的渠道，强化与市民公众特别是公共政策目标群体之间的双向交流。建立多通道的信息沟通渠道需要提高政策沟通体系的自主性和独立性，形成一个既相互独立又相互统一的纵横交错、四通八达的沟通网络。目前，应使现有的沟通主渠道继续发挥作用，同时，应加强宣传、协商对话、民意测验、大众传媒、公众舆论的作用，使其能够真正自由地反映民意、成为政策沟通的渠道，使沟通渠道多元化。同时，需要加强城市公共行政组织与市民公众的双向沟通，使公共政策信息在城市公共行政组织、市民二者之间充分地流动，从而尽量减少信息不对称，使市民能更加积极地参政议政，政府能根据市民的反馈更好地进行宏观调控。还可设立固定的政府信息公开设备设施、定期召开政府新闻发布会、设立服务热线等吸引公众积极参与信息公开。
4.发展电子政务，降低信息成本
电子政务的建设为政府及时发布信息资讯以及公众便利地获取政务信息均提供了一个有效的手段，使得公众不再由于信息获取成本过高而继续保持“理性的无知”，而对于城市政府而言，利用电子政务系统在网络上发布信息方便了其对信息的保存和管理，从而减少了抄送、公告、复制等诸多事务性工作，在提高工作透明度的同时降低了信息公开成本。这样，市民特别是政策目标群体能够以较低的交易成本获取大量政策信息，从而增强他们在政策过程中的博弈能力，更好地保证城市公共政策的科学性和民主性。
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