| 应对国际金融危机需要加快中国金融改革 |
| 张承惠 2009-06-05 |
| 摘 要： |
随着世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，我国政府采取了一系列以扩内需、调结构、保增长、惠民生为重点的宏观经济政策。这些政策能否落实，在很大程度上取决于金融服务的保障程度。无论是短期保增长政策还是中长期的扩内需、调结构政策，都对金融体系提出了更高的要求。现有金融体系的结构和制度缺陷致使货币政策传导不畅，难以充分实现宏观调控意图。目前资金的供给在数量上已经不小，关键是如何将这些资金供给通过金融体系快速输送到实体经济。可以说，国际金融危机加大了推进中国金融改革的紧迫性，只有加快金融改革和创新，才能使货币政策更好地发挥作用。 |
| 关键词： |
国际金融危机，金融改革，经济刺激政策，货币政策，金融体系，宏观调控，金融体系 |
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一、经济刺激政策需要更好的金融服务相配合
随着世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，我国政府采取了一系列以扩内需、调结构、保增长、惠民生为重点的宏观经济政策。这些政策能否落实，在很大程度上取决于金融服务的保障程度。
首先，在扩大内需方面，为拉动农民的消费需求，中国政府正在加大"家电下乡""微型客车下乡"的推行力度，并希望通过流通企业与生产企业合作建立区域性农村商品采购联盟、加快发展农资连锁经营、推行农资信用销售等方式，进一步扩大农业生产资料、机具设备和农民日用消费品市场。显然，在实施上述措施的过程中，从生产厂家、批发和零售企业到最终消费者，都需要金融机构提供信贷、担保、托收承兑、结算等方面的服务。
在城市，住房和汽车无疑是重量级消费品，房地产贷款、汽车金融是连通生产和消费环节必不可少的链条。目前正在推行的家用电器消费信贷，也对促进消费起到了积极作用。
其次，在调整经济结构方面，推动自主创新，促进技术升级，积极发展和推广环保技术和新能源技术，是节能减排、提升产业结构，优化出口产品结构的主要手段。十大重点产业调整振兴规划的一个重要内容，就是要通过支持大型企业集团的兼并重组，提高产业集中度，淘汰部分落后产能和老旧技术，实现较大范围的资源优化配置和专业化分工。而上述举措，如果没有巨额资金的支持是不可能实现的。
再其次，在扩大投资保增长方面，更是需要金融的配合。据测算，在4万亿投资计划中，今明两年需地方配套1.12万亿元。按2008年四季度水平估算，各级地方政府有能力承担的配套资金总计6200亿元，资金缺口达5000亿元。如果考虑到各地合计20万亿左右的投资计划，需要从金融市场筹措的资金量更加庞大。
最后，在促进就业方面，由于中小企业和服务业吸纳劳动力的能力远远大于大中型企业，因此支持中小企业融资，确保其资金流动顺畅，理应成为落实刺激经济政策的题中应有之义。
国际金融危机导致中国出口大幅下挫，制造业出现生产过剩，经济明显减速。在这一背景下，宏观政策对金融体系的要求有着与以往不同的特点：
一是要求金融体系快速传导货币政策，实现政策意图，使实施适度宽松货币政策以后释放出来的流动性能够有效进入实体经济，满足经济增长和经济转型过程中产生的大量资金需求。
二是要求金融体系能够有针对性地强化以往金融服务的薄弱环节，优化信贷资金投向，改善对"三农"、中小企业等弱势群体的金融服务，特别要对基本面和信用记录较好、有竞争力、有市场、有订单但暂时出现经营或财务困难的企业给予资金支持。银行业金融机构的信贷方针要与产业政策更好地协调配合，坚持区别对待、有保有压原则，加大对民生工程、重大工程建设、中小企业、"三农"、消费、节能减排、科技创新、兼并重组、区域协调发展等领域的信贷投入。
三是要求金融体系在改善金融服务的同时，进一步提高资金配置的效率，有效控制金融风险，确保金融体系稳定。在世界经济形势严峻、国际金融危机尚未见底、外部金融市场环境继续恶化的情况下，我国经济下行压力加大，企业经营困难，金融机构面对的信用风险和市场风险更加严峻。对于金融业来说，既要贯彻落实好中央"扩内需、调结构、保增长"的各项措施，又要确保自身的经营稳健性和资产安全性，这无疑是一个很大的挑战。
总之，无论是短期保增长政策还是中长期的扩内需、调结构政策，都对金融体系提出了更高的要求。
二、现有金融体系的结构和制度缺陷致使货币政策传导不畅，难以充分实现宏观调控意图
从2008年9月以后，中国货币政策开始由适度从紧转向适度宽松，旨在通过增加货币供应量、调整利率和信贷管理方式，达到刺激经济增长的目的。为此，中央银行五次下调存贷款基准利率，四次下调存款准备金率。与此同时，中央银行还取消了对金融机构信贷规模控制，并通过信贷政策，引导金融机构加大对"三农"、中小企业和灾区重建等重点领域和薄弱环节的信贷支持。通过扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度和调整最低首付款比例，支持房地产市场发展。
从实施效果看，适度宽松的货币政策已经初步见效。2008年11、12月两个月信贷额分别增加4770亿元和7718亿元，2009年1月份新增贷款达到历史性的1.62万亿元，同比分别多增了3895亿元、7233亿元和8141亿元。2009年2月，人民币各项贷款增加1.07万亿元，同比多增8273亿元。货币供应量的增速也出现快速反弹，2008年12月，M2同比增长17.82%，增幅比上年末高1.08个百分点，比上月末高3.02个百分点；2009年2月同比增长20.48%，比上月末高1.69个百分点。
但是另一方面，也要看到宏观政策的传导阻滞还比较严重。具体表现在以下几个方面：
一是尽管法定存款准备金率已经明显降低，但货币乘数仍持续下滑，反映出金融体系货币扩张能力的下降。目前大型存款类金融机构的存款准备金率已由最高时期的17.5%降为15.5%，其他中小型金融机构降为13.5%，但2006年第二季度开始的货币乘数下滑趋势却未停止。2008年年末，货币乘数下滑至3.68，比近几年的高点下降了1.44，为2003年以来最低（参见图1）。
随着法定存款准备金率的下降，金融机构超额准备金率却大幅上升， 2008年年末达到5.11%，比上年末高1.81个百分点（其中四大国有商业银行为3.93%，股份制商业银行为5.73%，农村信用社为10.12%。分别比上年上升了1.93、1.97和1.22个百分点）。表明经中央银行释放的流动性在很大程度上又沉淀于银行体系，部分抵消了法定存款准备金率下降的影响。
二是在1月份的新增企业贷款中，短期票据占据了42%，新增6239亿元，是去年11月份和12月份数据的三倍，更是去年10月份数据的十倍。尽管2月份票据融资新增额下降到4870亿元，但占新增贷款的比重却上升为45.5%。由于企业借入的这些票据利息低于存款利息，因此近期贷款飙升有可能是出于财务目的，而不是实际需求。也就是说，企业可能在囤积现金而不是使用资金，贷款数量的增长或许不能立即推动经济增长。事实上，进入2009年以后，中国A股市场出现大涨，部分企业贷款进入股市应当是一个重要原因。
三是从贷款结构来看，一些瓶颈领域并未得到缓解。图2表明，在2008年第三季度放松银根后，农业贷款的增速是低于贷款平均增长率的，而且两者之间的差距呈扩大趋势。图3显示2008年11月以后农业贷款和农户贷款占全部贷款的比重为两年来最低水平。从笔者的调查来看，尽管近期贷款规模迅速扩张，但中小企业特别是小企业的贷款占比却没有相应增加。
造成货币政策传导途径不畅的原因主要有三：
第一，间接融资比重畸高，资本市场发育不够。尽管近几年资本市场得到较快发展，但银行主导金融体系的本质特征并未改变。由表1可见，2001－2008年间，贷款一直占到非金融部门融资量的80%左右，股票和企业债融资比重最高也不超过20%。如果扣除国债因素，企业从银行获得资金的比重更高，（参见图4）。
资本市场发展滞后，必然导致货币政策传导阻滞。同时由于商业银行信贷活动与股权投资活动的经营特点差异很大，其行为表现也存在很大不同。出于稳健性和保证资金安全的要求，商业银行的经营活动往往表现出顺周期的特点，即经济上行时加大信贷投放力度，反之则收缩信贷。在近期信贷市场中，商业银行明显表现出对政府项目的偏好。对于与4万亿投资计划有关、特别是有政府信誉和税收担保的投资项目，商业银行之间竞争十分激烈。但是对于受国际金融危机影响而陷入经营困境的中小企业和非公企业，商业银行的贷款行为仍十分谨慎。
第二，目前中、农、工、建、交五大银行占据了银行市场50%以上的份额，如果加上政策性银行、股份制商业银行，大中型银行的市场份额占比在70%以上。这种大中型银行主导的金融结构，也使金融体系的重心更容易向大中型企业倾斜，从而影响宏观调控政策意图的实现。
第三，竞争不足导致商业银行缺乏创新意识。长期以来，中国的银行业金融机构一直受到双重保护：一是严格限制市场准入，二是存贷款高利差。我国一年期存贷款利差长期保持在3%以上，高利差使得银行业金融机构只靠存贷款业务就可以获得高额利润，加上现有监管制度的重点放在防范风险上，对于不良贷款要层层追究责任（甚至是终身责任），而对创新则基本没有实质性激励。由此造成银行往往不思进取，躲在大树底下乘凉，缺乏拓展高端业务的动力。目前大部分中资银行的利润，有80%左右来自传统的存贷款业务。就连贷款业务，不少银行也习惯于依赖抵押、担保来防范风险，缺乏适度承担风险、通过创新保障方式拓展市场的勇气。
三、加快金融改革，完善配套措施，造就高效率的金融体系
目前资金的供给在数量上已经不小，关键是如何将这些资金供给通过金融体系快速输送到实体经济。可以说，国际金融危机加大了推进中国金融改革的紧迫性，只有加快金融改革和创新，才能使货币政策更好地发挥作用。
（一）加快推进资本市场建设
一个高效的资本市场会大大拓宽货币政策的传导渠道，带动投资与消费，促进经济增长。下一步改革应主要从以下三个方面着手：
1、加快推进债券市场发展，丰富资本市场品种
近两年中国债券市场有了长足的发展，2008年累计发行各类债券（不含中央银行票据）29381亿元，虽然总量与上年同期持平，但结构有较大变化。其中企业债券发行额同比增长68.7%，增幅加大37.4个百分点。短期融资券和中期票据的发行量较上年均有较大幅度增加。尽管如此，中国债券市场的问题仍比较突出：一是企业债比例仍然偏低（2008年占比为30%）；二是发行市场分割，企业债、上市公司债、短期融资券分属三个行政管理部门，发行标准和程序皆不统一；三是二级市场被分割为银行间债券市场和交易所债券市场（从交易量看，前者占比99%），交易制度和清算体系也不统一。这些问题，势必会影响中国债券市场的运行效率，同时也会带来较大风险。下一步改革，应尽快理清监管思路，整合处于分割状态的发行市场和流通市场，统一监管规则，规范交易行为。另一方面，对企业承兑票据、REITs等产品的发展，也应给予鼓励和支持，并提前对市场进行规范。
2、进一步改革和完善现有股票市场制度
长期以来，中国股市在发行机制、上市公司内部治理和外部监督机制等方面存在着较大缺陷，导致市场机制扭曲、"三公"原则落实不到位、投资者缺乏长期投资的信心。针对这个问题，近期应尽快推进新股发行制度的改革，并着手对股市中的突出问题（如内幕交易、大股东侵占中小股东权益、财务报表造假等）进行治理。
3、加快多层次资本市场建设
目前创业板市场的制度建设已经完成，应选择时机尽早推出。同时应鼓励私募股权交易市场的发展，尽快制定和完善发展私募股权市场的相关政策，认真总结分析现有非上市公司股权交易体系的问题，根据经济发展需要设计和调整市场布局。
（二）推进利率市场化
目前金融市场利率（主要是机构之间资金借贷的利率）已经完全实现市场化，包括货币市场的拆借、回购交易利率，基于报价产生的上海银行间同业拆借利率（Shibor）等。资本市场的国债、金融债以及企业债等也基本实现了市场定价。只有存贷款利率（金融机构对客户的零售利率）的市场化，进程十分缓慢，监管部门对于存款利率上限和贷款利率下限仍实行管制。如前所述，存贷高利差在很大程度上削弱了有效竞争，降低了金融服务质量。长此以往，不仅会大大影响中资银行的国际竞争力，而且也不利于推动中国经济结构的调整。因此，一是要在调整货币政策的同时，逐步缩小存贷利差。二是应有计划、有步骤地加快推进利率的市场化，例如先加大贷款利率的下浮空间，再全部放开贷款利率管制；先放开一定数额以上的大额存单利率管制，并逐步降低门槛，最后取消全部存款利率管制。
（三）进一步放开市场准入管制，积极发展小额贷款公司、村镇银行等小型信贷机构
2008年5月央行和银监会共同下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》以后，各省相继开展了小额贷款公司的试点工作，使小额贷款公司的数量有了跳跃式增长。从试点情况看，有些地方对小额贷款公司控制过严。例如，某省不仅限制了新设小额贷款公司的数量（一县只给一个名额），而且要求发起人必须是骨干企业。这样的限制不仅将大多数希望进入该行业的民营企业家挡在门外，而且由于缺乏竞争机制也不利于引入小额贷款公司的健康成长。从中国经济的现实需要出发，对小型信贷机构数量不应过度限制。在同一个地点，至少应开办两个以上的小额贷款公司。在经济发达的沿海地区，每个乡镇发展到2－3家也不算多，应尽早放开对名额过于僵硬的行政控制。
现行制度对于设立其他类型的小型信贷机构要求也是偏高的。例如，设立乡镇银行要求至少有一家银行业金融机构为发起人，且为最大或唯一股东。再如，对小型信贷机构的公司治理设计过于繁杂。建议对设立小型信贷机构制定更加符合现实、有利于吸引民间资本进入的准入制度，并根据小型信贷机构的不同性质（四）改进金融机构特别是小型金融机构的经营条件
首先，鉴于小额贷款公司不能吸储，从长远来看，后续资金不足将是制约小额贷款公司发展的瓶颈问题。目前一个可行之道是通过金融创新将商业银行的资金优势和小额贷款公司的网络优势有机整合，从而更好地满足农民、微型企业和其他创业者的融资需求。因此，应通过制度创新，允许包括各类政策性银行、国有商业银行以及股份制商业银行在内的大型金融机构向小额贷款公司发放贷款，形成资金的有效对接。
其次，加快建设和完善信用担保机制。对于商业银行来说，目前是扩大信贷的好时机，但是由于中小企业、个体工商户等客户群实力弱，抵御风险的能力不足，贷款风险很大，银行因此而陷入进退两难的境地。针对这种情况，应加大金融政策与财政政策配合的力度，大力发展担保行业。
再其次，在人才培养上为中小信贷机构提供支持。据部分小型金融机构负责人反映，目前他们最大的困难，不是资金，也不是缺少担保和抵押，而在于因机构太小而没有培养人才的能力。为此，有关部门和行业协会应建立起长效的培训机制，加大对中小型金融机构从业人员的培训力度，以尽快提高其素质和财务分析、风险识别能力。
最后，加快落实实行多种抵押担保形式的有关规定，抓紧进行股权和企业股权质押登记，大型农用设备、林权抵押登记，纠纷处理办法等配套制度建设，提高抵押品市场的流转效率。
（五）注意防范金融风险
在货币政策转型、货币供给总量增加的情况下，商业银行的贷款增长明显加快，出现了一些值得关注的迹象：
一是出于贷款安全的考虑，很多商业银行将贷款服务对象集中于与政府投资计划有关的大项目和大企业。对于这类项目，银行为了争取市场份额，抵押担保要求往往被迫降得很低。
二是在同质竞争下，价格战在所难免，利率下浮成为常态，而且贷款越集中的大户，利率越低。此外，在房地产贷款上，为留住客户，各银行基本上都采用了利率下浮30%（政策允许的最大幅度）政策，使得部分期限存贷款利率出现倒挂。
三是由于地方投资热情高涨，部分银行在资金投放上受到了地方政府的压力，可能会放松贷前审查和贷后管理，使资金流向经济前景不好的项目。
上述问题显然加大了银行的经营风险。在应对国际金融危机的过程中，既要支持中国经济走出低谷，又要维护金融稳定和金融安全，防止不良贷款大幅度地快速反弹。为此，从监管部门角度看，要注意防止金融风险跨业、跨市场转移，严格防范创新业务风险和误导性销售，防范关联企业贷款风险；从金融机构角度看，也要在抓住发展机遇的同时，强化危机意识和风险管理，避免发生重大失误。
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