| 全国统一的社会保险关系转续办法研究 |
| 杨宜勇，辛小柏，谭永生，邢伟 2009-05-05 |
| 摘 要： |
党的十七大报告明确指出要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法，这是对2007至2012年我国社会保险体系建设提出的具体要求之一。只有尽快拿出可行的研究方案，才能够尽早实施，以兑现对人民群众的庄严承诺。本文分析了我国社会保险关系跨区域转续难的原因，提出了实现社会保险关系跨区域转续的基本思路，并对具体转续办法加以制度设计。 |
| 关键词： |
社会保险，关系转续，办法研究 |
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一、我国社会保险关系跨区域转续难的原因
社会保险关系跨区域转续难，其直接表现是没有很好地落实以人为本的科学发展观。其中的原因是多方面的：既有历史的原因也有现实的原因，既有制度设计的某些缺失也有执政行为的诸侯化，既有管理手段的落后也有不愿进一步服务的懒惰。
首先是我国区域间发展差距比较大。我国幅员辽阔，民族众多，人口地理状况比较复杂，既存在城乡差距，又存在东西差距，沿海发达地区与中西部贫困省区经济实力差距过大导致的社会保险统筹层次过低，是社会保险关系跨地区转续难的根源。
其次是现行财政体制的原因。由于我国长期实行财政"分灶吃饭"的体制，必然导致社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。尽管国家发布了相关的规定，但各地基本上都出台了本地的"土办法"，只愿转出，不愿转入。更有甚者，为避免将来承担更多社会保险责任，有些地区为了防止异地人员流动后社会保险关系的大量涌入，人为地设置了壁垒，比较突出的做法就是征收养老保险超龄费，还有的地方对于农民工的社会保险关系干脆就不予接收。这种做法实际是对社会保险关系转续采取了深挖沟、高筑墙的办法来阻拦。
再次是现行社会保险制度本身的原因。比如，在现行基本养老保险制度中，有两点规定对流动人口的养老保险关系转续极为不利。一是流动就业者须在一个地方工作15年，才能享受退休后按月发给基本养老金的待遇；二是如果流动，则只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹部分的权益。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，城镇职工的养老保险关系转续因此难以落实，农民工的养老保险关系转续则更为困难。上述规定也导致了众多农民工反复地参保之后又退保的无奈，凸显出现有社会保险所存在的制度缺陷。
最后是管理系统及户籍制度的原因。我国目前的社会保险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力，制约社会保险关系的转移。此外，户籍政策是社会保险关系转移的又一难题。社会保险管理与户籍管理联系紧密，一般情况下当地户籍应在当地参保，当然这里除了有原人事劳动管理制度规定外，还有便于社会保险属地管理的需求。这种社会保险与户籍挂钩的管理办法，使保险关系转续遇到障碍，有户籍的可以转入，无户籍的则不能转入，这对于社会保险关系的转续也极为不利。
二、实现社会保险关系跨区域转续的基本思路
当前我国正在用科学发展观指导构建社会主义和谐社会，这客观上要求我们抓紧建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，以适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的发展需要。以人为本是科学发展观的核心，全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本内容，统筹兼顾是科学发展观的根本方法。
全面贯彻落实科学发展观，在研究全国统一的社会保险关系转续办法时，必须尽快实现社会保险全覆盖，才能体现"全面"；必须尽快实现全国范围内社会保险关系自由转续，才能体现区域间"协调"；必须尽快实现全国社会保险基金对社会保险关系省际间转续的必要补偿，才能实现社会保险制度"可持续发展"。
连续性是社会保险关系的基本特征。从法律意义上讲，只有切实履行责任和义务，及时足额缴费，才说明真正建立了社会保险关系。政府要创造良好的社会保险制度环境和法治环境。只有保持社会保险关系的便利转续，才能调动参保人参加社会保险的积极性，才能真正发挥社会保险在构建社会主义和谐社会中的重要基础作用。
（一）逐步提高统筹层次
社会保险的统筹层次与抗风险能力紧密相关，统筹层次越高，抗风险能力越强。社会保险的统筹层次还与适应人的流动性高度相关，统筹层次越高，越利于人的流动。因此，提高统筹层次，不仅是增强社会保险基金调剂能力，减少结构性资金缺口，适应人力资源市场流动性的必要措施，而且是建设社会保险长效机制的重要内容。显然，如果社会保险实现了全国统筹，那么社会保险关系转续问题也就迎刃而解了。
社会保险统筹层次问题实际就是一个财政问题。一方面，社会保险统筹到哪个层次，哪个层次的财政就要兜底。统筹到县级层次由县级财政兜底，统筹到地市级层次由地市级财政兜底，统筹到省级层次由省级财政兜底，实现全国统筹就要由中央财政兜底。现在不同社会保险险种的统筹层次不一样，基本养老保险有的是省级统筹，也有不少是地市级统筹；基本医疗保险有的是地市级统筹，也有一些是县级统筹。另一方面，如果社会保险明确法定统筹到哪级层次，那么哪级政府的社会保险事权要与社会保险财权相配套，否则也是一句空话。
如何提高社会保险的统筹层次，目前有两种思路：一种思路是目前正在实行的路径，从地市级统筹做好再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹；另一种思路是一步到位解决全国统筹。我们认为，由于我国地区经济发展不平衡，现行社会保险待遇水平以及财政体制的差异大，短时间内建立全国统一的社会保险制度还有相当困难。因此，先实行省级统筹，研究省级统筹模式下的社会保险关系转续办法；条件成熟时，再研究实现社会保险全国统筹的可行路径。
（二）努力扩大社会保险覆盖面
在社会保险制度健全的国家，社会保险体系已覆盖了全体国民，即"全民皆保险"。其不同地域、民族、职业、城乡之间的社会保险待遇的实质差别亦不存在，这样社会保险关系的转续自然也就很好解决。扩大社会保险覆盖面，是实现社会保险关系顺利转续的重要前提。比如，一名四川国有企业的职工，到广东一家私营企业工作，原来国有企业有社会保险覆盖，而新的私营企业没有社会保险覆盖，那么这样的社会保险关系转续问题就不是一个技术问题。我国的现行社会保险体系，长期以来仅仅覆盖城市劳动者，而不包括占人口大多数的农村劳动者，因此，不论从构建和谐社会的角度还是从为社会保险关系转续创造条件的角度，都必须扩大社会保险的覆盖面。
扩大社会保险的覆盖面，首先应扩大城镇社会保险的覆盖面，除了保证在城镇企业中就业的农民工参保以外，还要将在城镇中从事个体经营的农民工积极纳入城镇社会保险体系。为此，人力资源和社会保障部门要督促企业按照规定为农民工办理社会保险，缴纳社会保险费，并与税务、工商等部门联合，采取有力措施防止企业虚报、漏报本企业职工人数，定期核查企业员工的参保状况，对拒绝为农民工缴纳社会保险的或故意拖欠社会保险费的业主和企业实行严格处罚。此外，为保证农民工的参保率，可以考虑在农民工社会保险缴费期间，参保人原则上不允许退保。对于农民工离开参保地时本人社会保险关系无法转移的，可以暂时封存其个人账户、保留其社会保险关系。
（三）加快社会保险的立法步伐
在社会保险制度健全的国家，社会保险制度和其他事业一样依靠法律推行，这已成为一种国际惯例。但从我国社会保险立法现状来看，还没有一部统一的社会保险法，社会保险方面保守性、临时性的决定多于法律、法规。因此，应尽快出台《社会保险法》，并确定社会保险的统筹层次及转续办法。加紧研究《社会保险法》的上位法，在时机成熟时，出台《社会保障法》。
（四）借鉴欧盟经验实行分段计算
要使社会保险制度能够覆盖到流动就业群体，就必须使制度本身能够与其"流动"的特点相适应，在这方面欧盟的经验值得我们借鉴。如：欧共体条约48条第3款规定了共同体公民在共同体范围内自由迁移的权利，并要求各成员国努力消除一切阻碍人员流动的障碍。同时要求各成员国给予共同体范围内移民劳动者同本国公民一样的待遇。根据欧盟合作性社会保障政策，投保人累计的缴费期限和工龄记录，在移民国家授予有关权利时继续有效。英国也规定"居住在英国本土以外的国家基本养老金制度参加者，如果其所居住的国家已经与英国达成关于社会保障的总体协议，即可领取按照其所居住国家的通货膨胀率进行指数化调整的养老金"。有研究人员将上述欧盟的经验总结为"在欧盟，劳动者先后在不同的国家就业，不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录"。将来在任何一个国家退休，都可以通过相关凭证就地享受养老保障，可以概括为"工作地缴费，分段记录；退休地发放，全盟结算"。同样，我们不妨也借鉴欧盟经验，采取"工作地缴费，分段记录；退休地方发放，全国结算"的思路，以解决流动就业者社会保险关系转续问题。以后的社会保险法律要规定随意截留劳动者社会保险的统筹部分属于违法，如果你允许农民工退保，就必须把统筹部分折算出来也退给他。你往里收的时候算得那么清楚，为什么往外放的时候就算不清楚。不是不能也，是不愿也。这是以人为本吗，还是以钱为本?以后法律应该规定，各级政府不能随意截留参保人的每一分钱，如果我们规定截留违法，那么各级政府就会主动进行关系转续。
（五）加快社会保障信息化建设
发达国家作为成熟的经济市场体，社会保障信息化建设比较完备。从整个国家的社会保障安全网来看，一方面保险市场、资本市场、人力资源市场、医疗市场、中介机构等都很发达；另一方面社会保障号码 （账户号码）具有唯一性、不可伪造性和终身不变性。如：在美国，必须提供社会保障号码才能发工资，享受政府提供的福利，办理银行账号、保险、驾驶执照和财产登记。个人资信机构正是通过社会保障号码收集、鉴定个人信用记录。可以说完备的社会保障信息化网络是发达国家社会保障系统建设的基础。在目前我国流动就业群体逐渐增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、转续和管理的工作量越来越大，因此，要加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间，乃至全国范围的联网与信息共享，做到流动人员随到、随交、随记账、随办转移。充分利用现代电子技术和金融网络实现社会保险权益的可转移、可查询，切实解决跨地区流动时社会保险关系转续和资金的转移问题。
（六）提高人力资源和社会保障部门的管理水平
实现社会保险关系顺利转续还要改变社会保险过于依托用人单位的传统思路，树立管理服务应直接面向劳动者的理念。人力资源和社会保障部门可以通过设置"社会保险个人服务窗口"，完善社会保险事业管理中心的职能等措施，简化参保程序，改进服务手段；也可以通过设立直接可以接待和受理农民工个人参保的"社会保险服务窗口"，使农民工参保更加方便。此外，要简化社会保险办理程序，使参保人员参保登记、缴费、转续社会保险关系更加省时、快捷。缴费方式也可以更具灵活性，可以选择按月、季、年缴费，并允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限。同样，还可以探索在有条件的地区，职业介绍、人才交流或劳动保障事务代理机构都可以作为缴费点，参保人员可以随地办理参保、缴费手续。
三、具体社会保险关系转续办法的制度设计
（一）基本养老保险关系转续办法的制度设计
城镇企业职工基本养老保险仍采用社会统筹和个人账户相结合的管理模式，缴费机制保持不变，主要调整措施就是，将统筹层次统一提高到省级统筹。全省执行统一的基本养老保险制度和政策，缴费基数和缴费比例统一规定，基本养老金计发办法和统筹项目全省统一，基本养老金调整办法全省统一。基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。全省统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确各级政府的责任。基本养老保险业务经办规程和管理制度全省统一，全省执行统一的数据标准且使用统一的应用系统。
劳动力省内流动时，无需转续基本养老保险关系。劳动力跨省流动时，可从以下两种方法中选择。一种方法是养老金个人账户随同转移，养老金社会统筹部分按实际缴费记录年限和缴费总额由流出地转至流入地，流入地承认其缴费年限和缴费总额。劳动力退休后，可以在居住地或退休前最后工作省份之间选择领取基本养老金，个人账户养老金的领取办法保持不变，基础养老金按照当地计发标准来核定。各省之间以3个月为基本单位，参照银行清算管理机制，按照全国统一的清算办法来组织资金清算。另一种方法是借鉴欧盟的成熟做法，即按各参保地规定分段计发养老金，依据参保人员在各参保地缴费工资和各参保地在岗职工平均工资为基数，计算其指数化平均缴费工资，进而确定其基础养老金和过渡性养老金的标准，其养老金可由各参保地分别委托相关金融机构发放。
这一制度设计的优势在于，可以在更高层次、更广范围内实现互助互济，体现了社会保险的大数法则，有利于增强抵御社会风险的能力，也能够更好地体现社会公平。同时还有利于减少管理层次和管理环节，提高基金使用效率。省级统筹的难点在于，如何确定基础养老金的待遇标准，劳动力跨省流动后如何重新核定其基础养老金，如何制定各省之间基本养老保险基金的清算办法，这些问题需要进一步深入研究。
（二）基本医疗保险关系转续办法的制度设计
1.尽快实现基本医疗保险省级统筹。基本医疗保险关系异地转续的主要难点在于统筹部分。解决该问题有两种可选择方案：一是取消基本医疗保险的社会统筹部分；二是在保留社会统筹部分的基础上，提高统筹层次。取消基本医疗保险社会统筹部分的理由是，如果没有统筹，仅是个人账户的异地转续，在操作上是比较好办的，在情理上也是非常充分的。这种模式相当于个人强制储蓄，适用于最基本的医疗保险，大额医疗费用还需采取商业保险等形式解决。但这一方案需要打破现行的制度模式，是对现有体制动大手术的改革。为了局部而动全局，这是需要慎重权衡的。基本医疗保险的优越就在于它的共济性，若取消社会统筹部分，这一特性便无从体现，提高统筹层次是比较可取的现实选择。因此，尽快实现基本医疗保险省级统筹，有利于基本医疗保险关系异地转续的顺利实现。
2.统一城镇职工基本医疗保险关系转续办法。在职职工跨统筹地区流动时，流出地社会保险经办机构应为其办理基本医疗保险关系转续手续。在办理转续手续时应对参保职工基本医疗保险个人账户进行清算，缴费期内基本医疗保险个人账户实际结余部分转移至流入地社会保险经办机构，流入地应连续计算其缴费年限，或将其连续工龄或者工作年限视同基本医疗保险缴费年限。由于计算缴费年限涉及到退休后享受的待遇，建议将多数地区现行的计算连续缴费年限的做法，改为计算累积缴费年限。在劳动力成建制大批流动的情况下，流入地与流出地双方应有协议和沟通机制，将相应的社会统筹部分随基本医疗保险关系一并转移。原则上将农民工纳入城镇职工基本医疗保险管理体系。农民工的基本医疗保险关系转续应执行城镇职工的办法。如果他们有的累计缴纳基本医疗保险费达到当地规定年限的，退休后应享受当地退休人员的同等待遇。如果他们有的最后缴纳基本医疗保险费没有达到当地规定年限，又主动返回农村的，其个人账户结余金额可以一次性结付给其本人。如果在城镇就业期间发生阶段性失业，其基本医疗保险关系应根据具体情况与城镇失业人员同等办法处理。
3.实现城镇居民基本医疗保险关系和新型农村合作医疗关系年中顺利转续。由于城镇居民基本医疗保险采取每年一次性缴费的办法，城镇居民年中跨统筹地区流动时，其基本医疗保险关系的转续可以有两种选择：一种是在流入地看病，回流出地报销，或者直接回流出地看病；另一种是由流出地清算个人当年剩余的资金，划拨给流入地居民医疗保险机构，由流入地报销其后半年可能发生的医疗费用，下一年重新入保。新型农村合作医疗保险关系年中转续可参照城镇居民基本医疗保险关系年中转续办法。
4.建立国家基本医疗保险调剂基金。国家基本医疗保险调剂基金的规模，可由政府各相关主管部门进行系统测算后拟定。根据以往经验，我们建议宜保持在全国基本医疗保险年平均投入总额的2%左右。首先，用于补助医疗保险覆盖劳动力净流入地区；其次，用于补助劳动力从欠发达地区转移到发达地区的基本医疗保险标准补贴，补贴给发达地区的基本医疗保险经办机构；最后，对异地就医的票据审核进行补贴，比如四川的基本医疗保险受益人到北京去看病，病历和票据可以由四川基本医疗保险经办机构委托北京基本医疗保险经办机构审核，按道理四川应该支付给北京相当于保险票据的0.5%－1%的审核费用，这部分可以由国家基本医疗保险调剂基金支出。
（三）失业保险转续办法的制度设计
1.修改《失业保险条例》，补充失业保险关系转续内容。《失业保险条例》中有关失业保险关系转续的内容过于笼统，应进一步对失业保险关系转续的基本操作做出详细规定。在总结实际操作经验的基础上，将各地现行失业保险关系转续办法的合理内容进行归纳，明确流出地和流入地各有关方面的责任，缴费年限可以两地合并计算，将其内容写入新的《失业保险条例》，使此项工作更加法制化。如果两地缴费年限不合并计算，为了减轻流动劳动力的实际负担，即使外流劳动力在异地马上找到了新的工作，我们也可以学习欧盟的做法，在原就业地连续缴纳失业保险费10年以上的，规定由原参加失业保险地慷慨地一次性给劳动者本人3个月的失业保险津贴。
2.尽快实现省级统筹。针对实际存在的问题，应明确规定统筹层次至少不能低到地市一级，尽快实现省级统筹。
3.全国统一的失业保险关系转续办法应该先行。失业保险与基本养老保险、基本医疗保险有较大的不同，相对比较简单。因此，应在现有基础上加快完善重点内容和相关条件，使失业保险关系转续最先实现全国统一。
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