| 财政的多元博弈和地方政府利益边界的界定 |
| 马跃 2010-11-30 |
| 摘 要： |
不同社会主体之间利益关系的确立和调整是一个博弈的过程。一方面财政是政府治理的基础，资金严重匮乏肯定影响政府治理；另一方面财政又建立在辖区经济实力和承受能力的基础上，当不适当地追求财政增长达到一定程度后，就会破坏政府治理的社会基础。上级政府在对待下级以及基层政府在对待辖区百姓时，都有其权力的边界，超出这个边界，不仅会降低地方治理的水平，造成治理混乱，影响社会稳定；而且将会危及上级政府主要领导人的威信和位置。文章通过对安徽省S县财政体制变迁与地方治理关系的考察，从税费改革、转移支付和财源争夺三个方面描述了不同主体之间的利益博弈。 |
| 关键词： |
博弈型财政，利益边界，权力自由度，利益边界 |
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－－对安徽省S县财政体制变迁与地方治理关系的考察
我国地方政府利益边界的界定，大都是通过在财政领域内的多元博弈来实现的。财政关系是上下级政府间博弈的重要通道。这种博弈不仅是对我国扭曲的上下级财政分配关系的一种矫正，而且也直接影响到地方政府的治理水平。这种博弈，使上级党政机关对自身的行为有了约束的压力，特别是在面临民众挑战时，为保证有效治理，必须修正自己的行为，做出适当让步。这种修正和让步正是地方政府治理体制转轨的典型特征之一。本文将通过S县案例，进一步分析不同社会主体是如何通过相互博弈，重新划定各自利益边界，从而达到利益的重新调整，实现社会稳定，提高地方治理水平的。
一、从税费改革看基层政府的利益边界
S县乡镇政府利益边界的确定，经历了与农民激烈博弈的过程。
1981年， S县农业税收390.61万元，人均不到4元。税外集资是从建校开始的，从1981年到1984年，以每年人均2元的标准集资831.4万元。1985年以后，农民负担越来越重。1990年，个别乡镇达到人均100多元； 1991年到1993年因为发生特大洪水和《农民承担费用和劳务管理条例》（以下简称《条例》）刚刚实施，负担有所减轻； 1994年以后，逐年大幅度攀升。1997年农业三税、三提五统、教育集资和两河集资为14130万元，加上无法统计的乡村两级摊派，人均负担200多元。
以集资摊派为例。集资摊派包括以资代劳、行政性集资和经营性摊派。许多人以为面向农民的集资摊派都是乡村两级做的，实际上，县政府从1992年到1997年，每年秋季都通过以资代劳的形式向农民集资，包括开挖新南河、新北河等以及道路维修，每年人均20元到35元不等。计划生育罚款按照人均2元的比例上缴县计划生育委员会，民兵训练费按照人均1元的标准上缴县人民武装部，同时，每年要向县乡镇企业局上缴2万元的企业管理费，向县统计局上缴1万元的统计劳务费。据笔者所知，连县委党校都是农民人均集资10元建起来的。行政性集资包括派出所的门牌费、农业机械管理站的牌照费、司法所的公证费、报刊杂志费，乡镇征收的教育集资费、企业管理费、医院集资费、计划生育罚款等，甚至有些乡镇把工商税收平摊到农民身上。省委组织部曾面向农村摊派4种杂志，省委宣传部摊派3种杂志，更有意思的是，县减轻农民负担办公室制作的“减轻农民负担卡”，都由农民购买。乡镇不仅是政权机关，更是经营单位和结算中心。经营性摊派，有些是部门的，如防疫站的防疫药；有些是领导个人的，包括化肥、农药、种子、树苗等。在征收税费和粮食结算过程中，把这些销售款扣除下来。
在乡镇财政收入逐年攀升的同时，农民的怨恨在逐步加深，财政持续增长遭遇边界。1999年春节，W镇张村一农民在自家门上贴了一副春联：上联“头税轻、二税重、摊派是个无底洞”；下联“七只手、八只手、都向农民来伸手”，横批“谁知我心”（杨以谦， 1999）。该镇邵村，从1995年开始，在全县范围内，第一个不卖公粮，不纳税费，没有村干部，人口放开出生。乡镇干部只要进庄就要遭到围攻。群众成批地涌向省、市、县、乡镇各级机关。1996年，该村群众围攻镇政府、殴打镇主要领导。
1997年，全县1/3的行政村陷入瘫痪；全年发生信访总量8349件，其中越级访7322人次，有规模的越级访134批，县领导在省市县之间的路上来回奔波。在省接访时，这一批没走，那一批又来了。省信访局建议S县，派人常住省会。
1998年， S县的计划生育工作在全省位列倒数第一；信访和上访总量名列正数第一；作为全省十强县，综合经济指标考评滑到全省倒数第二； 1/3的税费没有征收上来，个别乡镇财政困难。一边是拖欠、抵抗和愤怒的农民，一边是等着发工资的老干部和教师。不征收，老干部和教师肯定要闹事；征收，又有被围攻被侮辱甚至被殴打的风险。许多乡镇干部说，这种活真不是人干的。
1999年，安徽省准备在部分县进行农村税费改革试点，本来没有安排S县，该县主要领导找到省有关部门，硬是挤上了头班车。1999年，全县农村税费负担总额下降到10549万元；2000年，农业税及附加总额8125万元； 2001年到2003年维持这个水平， 2003年发放直补资金和良种补贴1342万元； 2004年取消农业税附加，农业税征收4455万元，减直补资金1345万元和良种补贴300万元，农民实际负担总额2810万元，人均负担31.2元。税费改革后，农村形势趋向稳定，干群关系明显改善。1999年跳出全省上访重点管理县范围，被评为全市信访工作优秀单位。2000年底，终于跳出连续9年之久的计划生育重点管理县范围。
在财富总量既定的情况下，农户财产与乡镇财政构成此消彼长的关系。乡镇领导掌握部分制税权，盲目追求财政收入的持续增长，终于遭到农民的强烈抵制。我们看到，基层政府的利益是有边界的，这个利益边界是触发社会稳定的临界点，是农民可以容忍的限度，是权力行使者应遵循的基本道德底线。这个底线就是让所有人都能生活下去，这是社会之所以构成社会的基本准则。
通常认为，“现行的法律把农民束缚成一群任人宰割的愚民……在利益表达－－利益综合－－政策制定－－政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的抗争来获取自己利益。”（陈振明， 2004）实际情况并非如此，从权力自由度的角度说，政府的权力不是无限的，一方面受到来自法律和政策的约束，另一方面受到来自辖区百姓的约束。老百姓不是可以任意摆布的棋子。这个自由度是权力行使的最大限度，一旦越过这个限度，就会破坏政府的社会基础，引起激烈反应。20世纪90年代以后，农民通过各种方式表达不满，中央也三令五申减轻农民负担，但因为复杂的利益关系，农民负担并没有真正减下来。只有当农民反抗达到危及政府治理及领导利益的程度，像S县这样，才急于搭上税费改革的头班车，重新划定政府与农民之间的利益关系，真正把农民负担减下来。
二、从转移支付看中央政府的利益边界
1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。
分税制扭转了地方财政的困难局面。每次分配体制的确立，都是以上年收入和支出基数为准的。S县从1988年到1993年连续6年都是财政赤字， 1992年和1993年赤字分别达到2000多万元，实行分税制的1994年和1995年，才出现财政结余。与全国各地政府一样，当知道马上要实行新的财政体制，便把1993年的支出基数做大；只有做大了，才有更大的财政空间。每次财政改革至少保证地方政府在1－3年内不会出现困难局面。因为地方受益，分税制才能顺利地推行。
财政总是面临一些不确定因素，包括供养人员的急剧扩张（地方政府可控范围），工资标准的提高（不是地方政府所能左右的），与主要工业品有关的市场行情的变化，支柱企业的纷纷破产，财政管理质量的严重下降。随着时间的演进，这些不确定因素如果同时出现了，必然造成财政缺口迅速增大的趋势。
可怕的是，上述不确定因素真的同时出现了， 1996年以后，该县公有制工业几乎全军覆没。一方面供给人员大量增加，从1996年的20673人增加到2000年的22609人，工资水平持续升高，人均实发年工资从4260元增加到2000年的6652元，支出压力逐年加大；另一方面，财政收入从1996年的13600万元增长到2000年的16805万元，财政支出从1996年的17472元增长到2000年的24286万元，财政缺口不断增大。
在县财政吃紧的同时，乡镇财政更是举步为艰。在税费改革后，乡镇财政收入大幅度减少，但因为工资调整而引起的刚性支出依然在增长。2000年，W镇财政收入从1998年的550万元锐减为330万元，全年工资支出500万元，再加上公务支出，共需550万元，一年的财政缺口在220万元，因为困难户、拒交税费的钉子户等情况，更拉大了镇财政的缺口（高新军，2004）。
为缓解财政压力，县乡两级采取了多种办法：一是清退不在编人员。1999年6月，清退2675人，其中乡镇村自聘教师2060人，七所八站不在编人员456人，乡镇机关不在编人员159人。二是推进机构改革。2000年底，把乡镇内设的7个办公室精简为3个，事业单位统一精简为6个，但人员没有减少，仅仅做了分流安排，或者到教育岗位，或者办理提前退休手续。三是进人权上收。2000年下半年，县政府明确指示，乡镇领导不再有安排进人的权力。2004年下半年，县委要求，财政供给人员的进入，一律拿到常委会上研究。四是降低在职人员的工资发放标准。从1999年开始，在职人员工资只发工资单的前4项（基础工资、级别、职务、工龄），占总工资的70%，人均月工资从720元降到510元。五是把乡镇11744名中小学教师工资和村计划生育专干工资交由县会计核算中心管理，由商业银行直接发放到人。六是从2000年开始，对于乡镇金库资金采取县财政局控制、乡镇领导使用的办法，对于困难乡镇，财政局核定每月公用经费，乡镇按照核定额度执行。七是从1999年下半年开始，大部分乡镇都开展税费尾欠的清理。2000年麦收前，上级命令停止清欠，这项工作才告一段落。八是减少公共产品的供应，对乡镇来说，能不办的就不办，能少办的就少办，能缓办的就缓办。九是利用人际资源，千方百计地从省市争取更多补助， 2000年和2001年，市财政每月支持县运转经费20万元。
虽然采取了以上措施，乡镇财政依然入不敷出。2000年上半年，大部分乡镇都停止了发票报销。饭店和烟酒店的老板寻找乡镇领导要账。大部分乡镇财政账户上没有一分钱，不得不停止工资发放。同年6月，N镇连续拖欠6个月工资，T镇拖欠4个月工资。乡镇领导感到，农民上访虽然平息了，财政供养人员，特别是离退休人员这块又开始不太安定了。
2000年夏天，乡镇离退休人员自发地组织起来，涌向乡镇领导办公室。乡镇领导只有如实表达乡镇的无奈和无能为力，“该组织的收入绝大多数都组织上来了，只有个别农户的尾欠税费，由于上级不让清理，只有停止下来。我们和大家一样承受欠发工资之苦，只有同舟共济，共度难关。”没有围攻，没有侮辱，没有吵闹，但问题依然还在那里。离退休人员建立了老年协会之类的组织，有些乡镇党委还以文件的形式对协会班子进行了任命。乡镇领导与离退休干部达成了谅解，原来问题在上级。
2000年9月，乡镇离退休人员组织起来上访到县委县政府。他们在书面报告中写道：“由于长期欠发工资，给工薪人员的生活带来很大影响，特别是离退休人员，年老体弱多病，医疗无保障，只好过着小病强忍、大病等死的惨痛生活。据不完全统计，全县患重大疾病的800多人中，因无钱治疗而死亡的有150多人。疾病缠身，痛在身上，苦在心里，万般无奈，许多人选择了轻生，使活着的人目不忍视，耳不忍闻。”县领导在表达同情的同时，明确表示，积极争取上级转移支付，一旦资金来到，优先解决离退休人员的工资拖欠问题。
2001年上半年，上级转移支付从上年的3046万元增加到9726万元。县委决定把这笔资金主要用来解决乡镇工资拖欠问题。各乡镇按照县委要求，整理好工资拖欠花名册。县政府安排财政局和审计局联合审查。7月，按照70%的工资标准，一举解决了乡镇拖欠的工资。2002年，来自上级的可支配资金达到11586万元， 2003年为12472万元， 2004年为20009万元，2005年为26126万元， 2006年为29943万元。又因为市县之间的财源重新划分，尽管供给人员增加到2004年的23137人，人均实发年工资增加到2004年的12590元，市县之间供给人员的工资福利逐步趋同。因为上级支持，该县财政状况由赤字财政转为结余财政，由吃饭型财政转为建设型财政。
分税制建立在经济持续增长的乐观主义基础上，寄托在各级领导的廉洁勤政、英明果断和勇武有力上。在实行分税制的时候，决策者没想到的是，地方政府超编制大量录用供养人员；1996年以后的市场低迷持续那么长时间。决策者只考虑地方财政好的时候，没有考虑不好的时候，于是就出现了理论与现实、政策与实践的严重背离。
“成大事者，不谋于众。”中国政府决策体制的特殊性在于，在不能参与初始决策的体制下，下级政府或普通民众通过执行和反馈阶段的激烈反应参与博弈，促使上级政府调整政策。这种博弈可称为“事后博弈”，一方面，中央或上级政府明显存在自我纠正的再决策机制；另一方面，下级政府和普通民众通过利益的表达，影响上级政府再决策，使政策进一步适应并未改变或已经改变的现实。执行阶段的博弈是具有中国特色的政治现象。当实行分税制和税费改革后，在县乡财政供需之间出现矛盾，并且这个矛盾有不断激化和逐级上移的趋势。于是，为解决分税制带来的问题，转移支付成为越来越重要的补充手段。因此，可以看到，中央政府的权力也是有边界的，供给人员工资和机关运转，不仅是地方政府，而且是中央政府必须保证的基本目标。
三、从财源争夺战看上级政府的利益边界
H市辖区内共有三区一县。市在辖区内实行的是“一市两制”，对三个区实行财政包干制，区财政与市财政是捆在一起的，是一家人，工资标准是一样的，而对S县实行分税制，是两家人。这是两个不同的利益主体。县城与H市区不到10公里。市机关干部的工资是按照100%执行的，并且各单位还有一些津贴补助，加在一起，同等人员是县机关干部工资的1倍多。S县境内有9座煤矿等20多家大中型企业，说起来具有得天独厚的优势，不该这样受穷。H市所属大企业较多，在1996年以后市场持续低迷的情况下，许多企业没有破产倒闭。这是其一。其二，比较起来，市和区对财务收支管理，对财政供给岗位的控制比较严格。S县早已没有编制观念了，编制300人的县公路管理站， 1998年正式职工就达到700多人。其三，就与双方争执的焦点－－财源有关了。作为理性政府，自然追求自身利益的最大化。市对财源的争夺主要采取两种方式，一是变更行政区划，把S县税源相对丰厚的地方逐步划归市区；二是让部分区跨境征收税费。在S县境内，H市设置的征收机关居然挂上某某区税务分局的牌子。
在市县工资收入存在巨大差别的背景下，不管是县领导还是普通干部，都在寻找县乡财政困难的原因，毫无疑问，大家都想到了市对县的不公平待遇。作为下级利益的代表和维护者，离退休干部建立起大规模的上访组织，发动捐款，组织调查，撰写书面材料。
在2003年6月29日当面递交的上访信中提到：“县财政为何年年债台高筑，月月举债度日呢?是S县的经济不发达、资源枯竭吗?不是，是H市以权代法，拿走了应属S县征收的税费。”
市领导对这次上访非常重视，安排人员调查，但迟迟没有结果。2003年12月30日， S县离退休人员向H市公安局递送2000人的游行申请，没有获得批准。2004年6月9日，H市终于做出重大让步： （1）对S县境内的省、市属企业的“三产”税收从2004年元月起由S县征收；（2）属S县级征收的各项规费，从2004年元月起交给S县征收； （3）市以上单位在S县境内新建企业的税收按县四、市六分成； （4）S县改制企业“40、50”（即女年满40岁和男年满50岁）人员提前退休的养老金问题，市里给予统一考虑。
2004年，因为市县收入分成的变化，为S县财政增加收入1000多万元，有效缓解了财政压力，市县财源之争告一段落。因为分成让利，乡镇财政状况根本好转。2006年，W镇财政收入1600万元，L镇2208万元。
下级财政供养的离退休人员与上级主要领导面对面地谈判这是一种奇怪但很有意思的上下博弈。在冲突过程中，下级领导处于两难处境：站在上级立场上，影响威信；站在下级立场上，影响前途。S县的党政领导没有参与离退休人员上访，并不代表他们没有自己的想法。2004年，安徽省采取省管县的财政体制，但是S县没有被划入省管范围。2005年初，在安徽省人民代表大会上，新任县委书记以省人大代表的身份向大会递交一份建议，要求对S县实行省管县的财政体制。省人大把这份建议转交给财政厅。财政厅预算处正式发函说：在确定省管县财政体制改革范围时，没有把S县列入省直管范围，因为H市只辖一个县，县与市连为一体，经济发展密不可分；如果实行省直管，矛盾会增多，不利于城市规模的扩大和城市的发展。
改革开放以后，上下级政府间出现了双重关系：命令服从关系和利益博弈关系。地方各级领导既是命令者或服从者，又是本级利益群体的代表，在涉及不同层级政府间经济利益问题上，带有明显的博弈色彩。上级政府利用这种命令服从关系对下剥夺，把本级财政做大做强。真正的分灶吃饭，无法与压力型政治体制相匹配。当然，这种权力也要遇到边界，当剥夺日益加深，上下级利益群体之间的待遇差别达到一定程度之后，下级利益群体通过群体性上访的形式表达不服从和抗议，使上级不得不重新界定各自的利益边界。
剥夺是一个渐进的过程。在农民负担问题上，基层政府不知道政府与农民之间的利益边界何在，像垒稻草一样一根一根对上增加。只有通过这种渐进式剥夺，引起群体性事件后，政府才清楚农民忍受的极限。当农民发起反攻之后，政府发现越界太远，于是大踏步退回到离原点不远的地方。同样的，市县行政区划也不是一次变更的；跨区征收已经延续很长时间了，在税（费）源上，一块一块地上收；市县工作人员之间的待遇差别是逐渐拉大的。当老干部发起大规模上访之后，市政府还是一方面要求县委做通老干部的思想工作，另一方面采取压制的办法。当所有的控制手段失灵之后，市政府才大踏步后退，做出重大让步。
政府追求经济利益，更追求政治利益。这种政治利益包括社会秩序的稳定以及领导者的升降去留。经济利益从属于政治利益，政治权力是经济利益的前提。经济利益暂时可以失去，今后可以利用权力重新获取；政治权力一旦失去，就可能失去一切。因此，政治利益是第一位的；当政治利益与经济利益冲突时，就要放弃部分经济利益来保障政治利益。我们把这种现象称为政治利益优先原则。不管是慢性进攻还是快速撤退，都基于政治安全的考虑。渐进性剥夺是一点一点尝试着往前走，生怕影响社会安定；一旦因为这种剥夺爆发群体性事件，便立即采取牺牲经济利益的办法来确保政治利益。
综上所述，不同社会主体之间利益关系的确立和调整是一个博弈的过程。财政关系是这些利益关系的突出表现，不仅表现在不同部门之间，政府与纳税人之间，中央与地方之间，财政资金的控制者与消费者之间，还表现在不同层级的政府之间。
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