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政府监管失灵、公众预期调整与低信任陷阱

王彩霞　　2011-03-22

摘　要：

近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

关键词：

监管失灵，适应性预期，低信任陷阱，消费者信任

－－基于乳品行业质量监管的实证分析

　　一、引言
　　
　　近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。
　　本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。
　　
　　二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析
　　
　　预期在经济学中被定义为经济主体对与其决策有关的未来经济变量所作的预测或估计。预期成为影响经济活动的重要变量，在现代经济研究中，它经常作为一个内生变量被纳人到经济模型中。预期根据形成机理的差异分为静态预期、外推性预期、适应性预期和理性预期。按照适应性预期理论，经济主体在对经济变量进行预期时，不仅会考虑他们以前对该变量所作的预期，而且还会对他们过去的预期误差进行修正。以价格预期为例，p_t^e=p_t-l^e+η（p_t-l-p_t-1^e）
　　式中，p_t^e代表经济变量p的预期，η为适应系数（0<η<1）。该式表明，经济主体对经济变量所作的预期是在上期预测的基础上，通过修正上期预测误差而实现的。经济主体可以不断地通过学习、积累预期经验，调整预期使之接近于实际情况。如果被预期变量一直处于平衡变化中，修正机制将有助于形成正确预期；反之，如果被预期变量发生了系统性变化，经济主体的预期将会发生失灵。
　　适应性预期与政府调控效果的关系为：只有公众预期的价格和实际的价格变化不一致时，政府的宏观经济政策才能起到作用；如果两者相一致，政府的宏观调控政策失效。如图1中的C点，如果实际的通货膨胀率为6%，而公众预期的通货膨胀率只有3%，在短期内由于企业和工人并不能观测到其他人的价格变化，企业会觉得价格上升是来自公众需求的增加，同时由于工人实际工资的下降，企业会增雇工人，增加产品供给。反之，如果公众通过收集信息不断地调整预期，使得预期价格和实际价格一样，如A点，那么整个社会的实际变量并不会发生变化。适应性预期的政策效果的含义可推广为：只有实际的效果和公众的预期不一样时，政府的某项经济政策才会有效；在政府政策不发生变化的前提下，公众将根据政府以往的政策效果不断地调整预期，使得公众预期结果和实际结果一样，最终消费者不再相信政府的政策调控，导致政策效果无效。

图1：适应性的政策效果

　　
　　本文以实证的方式，以乳品行业的政府调控为例，说明由于政府目标函数局限，政府并不能对食品行业进行长期、有效的监管，只能在食品安全事件爆发的高发期通过运动式的、间歇式的打击使得食品安全事件暂时得以遏制，食品安全事件将频繁发生；只要地方政府目标函数不变化，政府治理效果必将处于平衡变化中；频繁爆发的食品安全事件将导致公众不断调整对政府治理效果的预期，最终公众将不再相信中央政府的食品监控，进而陷入对乳品行业、政府的低度信任陷阱；由于政府无效的治理，公众对乳品行业的信任将坠人更低层次。
　　
　　三、政府监管效果与消费者适应性预期的逐步调整
　　
　　（一）初期公众对政府监管具有良性预期，政府监管促成消费者信任的迅速恢复
　　
　　2008年9月“三聚氰胺”事件首次公开曝光。在事件初期，消费者对国产乳品企业的信任降至冰点，消费者拒绝购买任何国产乳制品，各大知名企业由巨额盈利转为巨额亏损，一度面临破产、被收购的威胁。严重的产品质量危机后，消费者信任修复本是件极为困难的事情，但是，非常奇怪的是自2009年的第三季度开始，国产乳品行业竟然起死回生，多家企业出现了过10亿元的净赢利（表1），消费者重新恢复了对国产乳品企业的信任。

表1：大型乳品企业的净利润（单位：亿元）

　　资料来源：根据《中国奶业年鉴》（2010）的相关数据整理得到
　　
　　消费者信任修复是外界诸多因素通过影响消费者心理而起作用的。从2008年9月到2009年9月，各相关利益主体都作出了反应。如政府出台了一系列措施（追究三鹿企业领导的刑事责任、在全国开展查处销毁问题奶粉的专项活动、启动行政问责制、颁布《中华人民共和国食品安全法》、成立国家食品安全委员会），企业也出台了一系列措施（公开生产视频邀请公众监督、加大产品质量宣传、开办自己的牧场、整顿奶站向奶站派驻质检员、企业领导的公开道歉和承诺、扶持奶农鼓励奶农更换奶牛品种等）。究竟是什么因素促成了消费者信任在短期内迅速修复？单一角度的分析可能抓不住问题的本质。为了挖掘到主要的影响因素，本文采取了应用较广的主成分分析方法。主成分分析法是一种利用降维的方法，在不损失或很少损失原有信息的前提下，将原来复杂、众多的具有一定相关性的变量重新组合成新的少数几个互不相关的综合变量的统计分析方法。由于指标权重是通过多重性变换和数据运算获得的，所以该方法既避免了主观因素的影响，又消除了指标间信息的重叠问题，在减少指标的背景下去粗取精抓住主要矛盾。
　　为了确保各测量变量具有较高的效度与信度，在问卷的设计过程中采取了以下措施：（1）在设计问卷时，首先咨询相关领域的专家学者并根据提议对问卷设计进行修正。（2）先进行试调查，根据反馈情况对问卷做了进一步修改。（3）在最终的调查中，为保证调查人员的随机性、多样性、广泛性，本研究采取了实地问卷调查和网上问卷调查相结合的方式。在实地调查中，选取郑州市的几个大型超市、社区进行随机调查；网上调查主要是通过QQ群发给全国的朋友，并在朋友间进行转发。由于购买乳制品的主要是中年女性，所以问卷的发放偏重于这一人群。共发放问卷180份，收回问卷175份；剔除无效问卷9份，得到有效问卷166份，有效回收率为92%。下文的实证分析均以问卷分析为基本依据，以统计软件SPSS16.0为分析工具。样本的特征信息见表2。问卷中各题目的测量均为1-5的5点评价刻度，1表示“根本没有帮助”，5表示“非常有帮助”，中间依次类推。

表2：样本特征信息

　　
　　为了确保每个多重量表测量特性概念的充分性与适当性，本文在做主成分分析之前，还做了模型内部一致性信度与效度检验。（1）KMO检验。KMO检验是取样适当性度量参数，KMO值越大表示越适合进行因子分析。KMO检验结果为0.875（表3），大于学者Kaiser给出的0.5取值标准，适合因子分析。另外，从巴特利球形检验给出的相伴概率为0.000来看，非常显著，适合因子分析。（2）信度检验。信度检验是为了测度量表的可靠性和稳定性。经检验所有变量以及整体模型测量量表的克隆巴赫内部一致性系数a都大于有关研究建议的可接收水平0.7，显示了很好的内部一致性信度。

表3：KMO检验和巴特利球形检验

　　
　　根据主成分分析方法的原理，运用SPSS统计分析软件计算出了各因子所对应的特征值、贡献率、累计贡献率与各指标变量正交旋转后的因子载荷矩阵。表4为计算得到的影响消费者信任修复的主成分方差贡献率，前四个主成分的方差贡献率达到86.095%，所以原来的15个变量反映的信息可由前四个主成分来反映。通过删除各变量的因素载荷阵表中loading≤0.5的小载荷量后，变量与因素之间的关系变得更为清晰，然后，通过直角转轴法把载荷阵表中交叉、重叠的变量剔除后，可清楚地看到第一、第二主成分的累积贡献率达到了67.600%（表4），这说明2008年食品安全事件后，消费者对大型乳品企业的信任能得以迅速修复，第一、第二主成分起到了最关键的作用。

表4：影响消费者信任的主成分方差贡献率

　　
　　在主成分分析中，问项（可测变量）的相关系数的大小可以表示可测变量的重要性。第一主成分的方差贡献率反映了问项对所研究目标的贡献，该值越大说明问项与所研究问题的关系越密切。本研究的第一主成分为：中央成立专门的管理机构、主抓领导负责制和《食品安全法》及新标准的颁布。它表示了在2008年食品危机后，中央政府向公众展示了中央政府强力打击的决心。长期的集权制管理体制使公众依赖于相信中央政府，中央政府强力打击的决心和态势给了公众食品暂时安全的预期。第二主成分包括：企业公开生产视频邀请公众监督、媒体监督、政府实行全面检查、敦促销毁问题奶粉、废除免检实行定期检查。它透射出的信息是：1、在企业层面，公开生产视频透视了企业生产安全食品的决心，展示了大企业能够生产安全食品的实力；2、在媒体层面，媒体的积极监督也是促成消费者信任恢复的重要因素；3、在政府层面，政府加强了对违规企业的打击力度，销毁不安全奶粉，及时颁布食品安全法。总之，从2010年4月份的调查数据看，在“三聚氰胺”事件首次爆发后，消费者重新恢复对国产大型乳品企业的信任，中央政府积极的打击和干预起到了最关键的作用。

表5：旋转成分矩阵

　　
　　（二）地方政府的目标函数决定了监管的局限性和公众预期变量的平衡性
　　
　　中国的食品监管检测机构分为中央和地方两级，但绝大多数产品的检测是由地方政府质检机构进行。在检测技术可得的条件下，检测结构是否严格检测，检测结果真实、可靠、及时发布的前提条件是各级政府质检机构以消费者利益最大化为目标，但在财政分权的财税体制下，两级监管机构的目标函数都与消费者利益最大化不相吻合。通常情况下，中央政府质检机构的目标函数是通过执法投入和执法方式的变化使总成本最小，即min：c=h（e，u）+c（h（e，u），u）+e（其中h同时考虑到损害者、受害者利益和损失后，事件所造成的净损差，e为执法投入，u为执法方式，g为地方经济增长率，c为总成本），而处于官僚层级结构中的地方质检机构的目标函数则是职务晋升。在改革开放后，经济绩效成为官员晋升的最重要影响变量，即地方短期GDP增长率的最大化是地方政府追求的目标，max：g=g（h（e（u）））。因此，地方政府质检机构是否检验、检验结果是否公布、公布内容的真假、多少等内容通常在考虑执法成本的基础上，更多地要配合地方经济绩效的利益需要。地方质检机构的质检内容分两种。一类是损害大、涉及人数多、影响社会稳定对中央政府形成大的间接损害的质量检测。当地方政府面临这类质量检测时，一票否决制使得他们开始大都隐瞒不报，极力内部解决，在执法方式上，处于短期利益的考虑，地方政府往往不大考虑超越司法程序带来的长期损害的大小，执法方式上非常灵活以求事件在短的时间内得以控制。当食品损害事件由于媒体传播，群众上访，舆论声潮浩大被中央政府知道时，中央政府就会介入质量检测，目标函数才会修正为中央政府的目标函数。这时地方政府会在中央政府的敦促下，加大打击力度，形成高压态势的打击运动。但是，一旦食品安全事件在高压态势下得到遏制，公共的舆论声潮退潮的时候，中央政府的督促力度、地方政府的打击力度就会减退，因此，它是一种间歇式的、运动式的打击治理方式。另一类是中央政府不会过问，不涉及社会稳定的产品质量检测。尽管这类企业生产的不合格商品具有强的负外部性，但是这类企业的发展在短期内有利于地方经济发展，对于短期任职以求职务晋升的地方政府官员，将倾向于减少执法投入，以灵活的执法方式对企业产品进行检测。所以，质检机构的纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活中的常态。总之，财政分权的制度设计不变，地方质检机构的目标函数就不会改变，地方质检机构放松监管、运动式、周期性、灵活性执法的方式就不会改变。食品安全生产的隐患永远难以铲除，食品安全事件也将反反复复地发生，公众对政府监管效果的预期将处于平衡状态中。
　　
　　（三）食品安全事件频发促成公众预期不断调整，公众信任水平走低
　　
　　l、食品安全事件频发导致公众不断调整预期
　　通过分析可知，自2008年“三聚氰胺”事件首次爆发后，消费者信任迅速修复的主要推动力是政府的大力打击，是公众对中央政府的信任，但是由于地方政府目标函数与公众祈求食品安全目标并不一致，地方政府与当地企业利益高度契合，宽松的食品安全监管必为常态，食品安全事件必将频繁发生。2010年初期和2010年7月份“三聚氰胺”奶粉再次流入市场就是见证。反复发生的食品安全事件使消费者对政府治理食品安全效果的预期不断降低。奶粉再次出现的“三聚氰胺”事件是对之前政府监管的否定，事实面前政府不是重拳出击而是选择沉默或“环顾左右而言它”或封堵公众的网络评价、倾诉通道，政府的消极行为进一步降低了公众对政府的信任。“柠檬市场”的治理机制分为市场化治理机制和行政治理机制。市场化治理机制发挥作用的条件是市场竞争的充分性、市场机制的灵活性、消费者的联合、完备的法律和强大有力的第三方等。在现有的市场状况下，市场化治理机制并不能有效发挥作用，行政性治理机制对于企业重视安全生产、消费者信任修复起到至关重要的支撑作用。但是政府与地方企业利益的高度契合性，最终会使消费者逐渐放弃对政府有效监管食品安全生产的预期。这种状况下所形成的社会低信任状况比单纯的企业违规生产时市场调整的状况更为严重，它使公众的预期降得更低，将来消费者信任修复的难度会更大。
　　2、公众调低预期导致消费者对企业信任进一步降低的验证
　　消费者购买国产奶粉、进口奶粉的愿望的前后变化可验证消费者信任的再次走低。笔者在2010年的4月份和201 0年7月份（最近的一次“三聚氰胺”事件后）两次对消费者对进口奶粉和国产奶粉的购买愿望、奶粉品牌的更换频率、如果国外知名企业进驻中国生产液态奶且价格相同，消费者更换液态奶的愿望三项内容做了调查。结果显示：扣除价格、家庭收入的约束条件，2010年4月份的数据显示有74.4%的消费者有更换为外国知名品牌的愿望，仅仅有24.40/0的人愿意继续购买国产奶粉（表6），而2010年7月份愿意更换为国外奶粉的比例上升为82.5%。该结果显示了“三聚氰胺”事件的再次发生导致消费者对国产奶粉的信任再次下滑。这一现象也可以从奶粉的现实销售状况加以确认。自2008年起“三聚氰胺”事件每发生一次，国外奶粉的价格就调高一次，市场销售份额在原有50010的基础上不断扩张。

表6：消费者对奶粉的购买愿望（单位：%）

　　
　　从消费者对奶粉购买品牌的更换状况对消费者信任走低进行验证。持续购买是衡量消费者忠诚度的最重要的指标。2010年4月份的数据显示，2008年“三聚氰胺”事件首次发生后，消费者在国产与进口、国产与国产奶粉品牌的更换率大幅度上升，经常更换品牌的比例竟然高达41.46%，而经常更换品牌的一个重要的原因竟然是“还不相信奶粉的质量，经常更换可以避免风险”，其比例高达74.47%（表7）。这么高的更换率充分说明了消费者内心深处潜在的不信任。2010年7月份的数据显示消费者经常更换的比例又上升为53.2%。

表7：对国产奶粉和进口奶粉的更换比例（单位：%）

　　
　　从消费者液态奶的更换愿望对消费者信任走低进行验证。目前液态奶由于还没有国外企业进行本土化生产，并没有形成实际竞争，是大型乳品企业赢利的主要支撑点。消费者可能是考虑到液体奶的保鲜技术、并没有切实体验到国外本土化生产的液态奶等原因，所以目前消费者愿意更换的愿望比例并不是很高，在2010年4月份的调查中，有30.02%的消费者表示愿意经常换成国外的液态奶，在2010年7月份的调查中，该比例上升为41.06%（表8）。这说明频繁发生的“三聚氰胺”事件导致消费者内心最深处的安全也被触动了。

表8：对外国液态奶的更换愿望比例（单位：%）

　　
　　四、实现公众良性预期的监管条件的构建
　　
　　（一）中央政府应进行一些根本制度改革，改变公众预期的系统环境
　　
　　信任重建的一个重要的条件是，信任危机后低信任度的企业除了应受到政府的严厉惩罚外，还应受到市场的惩罚，即长时间退出市场；高信任度的企业能够享受品牌、或信任溢价。市场强的硬约束才能使企业重视质量，对企业形成正向激励。要实现地方政府对违规企业的有效监管、从根本上减少食品安全事件，必须在财税制度、官员考核方式等诸多方面进行彻底改革。
　　
　　（二）把消费者监管作为内生变量纳入到监管系统
　　
　　消费者是最关注食品安全的主体，但现有的监管制度设计却将消费者监督排除在外。要实现消费者的有效监管必须从以下几方面人手：（1）降低食品检测成本，调高消费者对食品安全状况的知晓程度。为提高消费者对食品安全信息的知晓程度，政府可以把质检设备作为公共产品向消费者免费提供。（2）消费者有广泛、快捷发布食品安全信息的平台。（3）消费者应该拥有政府处治违法企业结果的具体信息。（4）消费者对政府监管结果评价应成为影响地方政府官员升迁的重要变量。（5）建立消费者集体诉讼赔偿制度以降低消费者的诉讼成本。（6）媒体舆论的独立性。
　　
　　（三）培育市场化治理机制的实现条件
　　
　　市场化治理机制也是消除“柠檬市场”、建立商家信誉的有效手段。市场治理机制实现的条件有：双边契约关系下的重复博弈、多方契约关系下的团体、第三方中介、完备的法律契约和高效执法、企业效用函数的改变。这些实现条件的培育也是实现消费者良性预期的长期措施。

作　　者：王彩霞

出　　处：《宏观经济研究》

单　　位：东北财经大学产业组织与企业组织研究中心河南财经政法大学经济学院

经济类别：公共管理

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