| 论保障农村金融发展的保险机制之构建 |
| 张长利 2011-09-22 |
| 摘 要： |
虽然农业保险、存款保险和小额保险各自具其特定的功能与作用，但在稳定农业生产者收入、提高农业生产者信贷清偿能力、改善农业生产者信贷地位、保护农村金融机构的竞争能力、促进农村金融体系稳定等方面能够协同发挥作用。必须注重将其作为一个系统来对待，促进其协调发展并发挥整体功效。 |
| 关键词： |
农村金融，金融发展，农业保险，制度构建 |
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近些年来，由于诸多因素的影响，我国农村金融风险逐渐显现，导致农村金融运行不畅，严重阻碍了农村经济的发展。保险是重要的风险管理手段。为有效防范和化解农村金融风险，保障农村金融的可持续发展，保护各农村金融关系参与方的利益，亟需在农村金融风险管控领域引入社会化保险机制，包括农业保险、存款保险和小额保险，并构建起相应的法律制度体系以提供法制保障。
一、农业保险法律制度的构建
目前，我国已在全国范围内开展农业保险试点工作，但农业保险法制化严重滞后。《农业法》对农业保险有原则性规定，但过于笼统，可操作性不强，有的规定尚需重新探讨。《保险法》规定农业保险由法律、行政法规另行规定。国务院2007年、2008年和2009年立法工作计划都将《政策性农业保险条例》纳入，但迄今一直未能制定出来。立法的滞后影响和制约农业保险的试点工作。笔者建议，应尽快制定出台《政策性农业保险条例》，为农业保险试点工作提供法律依据。《政策性农业保险条例》应对农业保险的立法目的与立法原则、性质、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任、财税支持措施、监督管理、法律责任等问题作出明确规定。立法应该明确农业保险的政策性。在农业保险经营主体组织形式上，应规定建立多元化经营主体体系，主要组织形式应包括商业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司、农业保险合作社、外资或合资保险公司等。对农业保险给予财税政策支持，包括免缴登记费、年检费，财政拨付部分合作制农业保险组织开办费，对投保农户给予保险费补贴，对农业保险经营的组织给予管理费补贴，对农业保险经营组织给予税收优惠。规定对保险公司应提供金融支持，如农业保险经营主体因赔付率高而经营亏损时，应当允许其从政策性银行申请一定额度的无息或低息贷款，用于支付赔款，财政给予利息补贴；建立多元化的资金运用机制，允许农业保险经营主体开展面向农户的公共性、政策性、低利率的放款。应设立专门的农业保险监督管理机构，负责对农业保险进行监督管理。
为促进农村金融的健康发展，可以考虑借鉴发展中国家农业保险立法经验，在政策性农业保险行政法规中规定，凡参加农业保险的农业生产者可以优先获得农村金融机构的信贷支持和利率优惠；或规定鼓励借款（投保）农业生产者、保险机构和农村金融机构在合同中特别约定，在发生灾害事故后，保险赔偿金可由保险机构直接支付给放款银行；或规定凡获得农业信贷的农业生产者，必须参加农业保险。
在进行农业保险试点的基础上，我们还要积极探索构建农业巨灾风险管理制度体系，包括农业再保险制度、农业巨灾风险基金制度、农业保险风险证券化制度，有效分散农业巨灾风险，补偿农业巨灾损失，保障农业保险制度健康运转。
二、农村存款保险法律制度的构建
自美国《1933年银行法》确定建立存款保险制度并在降低银行失败方面确实起到了重要作用以来，许多国家和地区纷纷效仿。特别是最近20年来，金融危机不断发生、危害越来越大，存款保险的价值受到公众与政策制定者的青睐。各国在设计本国的金融安全网时，都对存款保险给予了极大的关注。建立存款保险制度也是国际金融组织在给发展中国家金融体系结构提供建议时的一条重要原则。目前至少有近95个国家或地区建立了显性存款保险制度。
我国正在研究建立显性存款保险制度。建立存款保险制度意义重大，影响深远。为慎重起见，需要先行试点，再逐步推广。笔者建议，可以先从村镇银行、农村资金互助社、农村商业银行、农村合作银行等农村金融机构人手，启动农村存款保险制度的试点，既作为支持农村金融发展的新举措，也可以逐步积累存款保险制度运行的经验。
将农村金融机构纳入我国存款保险制度试验范围具有必要性。其一，农村金融机构在发展过程中面临着社会认可度低，竞争力弱，吸收存款困难；注册资本数额小，抗风险能力受到自身规模的限制；在单一地区经营，从事的贷款业务风险大；缺乏市场退出机制等难题。建立存款保险制度可以提高公众对农村金融机构的信心，改变农村金融机构的竞争条件，促进农村小银行的发展；可以有效处置问题农村金融机构，节约处置成本，构建完善的农村金融机构的市场退出机制；有助于维护农村金融体系的稳定。其二，农业生产者、农村企业作为中小存款人处于社会的底层，缺乏足够的金融专业知识，没有能力识别其存款银行的风险情况与资产状况。一旦农村金融机构出现经营失败等问题，其利益必然首当其冲受到严重影响。建立存款保险制度可以保护农村中小存款人的利益，保护其存款安全。其三，有助于加强对农村金融机构的监管，防范农村金融风险。世界上绝大多数国家的存款保险机构与银行签订的存款保险合同中，都约定了存款保险机构有监管的权利。相当多的存款保险制度被授予一定的审慎监管权。通过存款保险机构代表存款人对投保银行的监管，能够促使投保银行依法合规经营，有效防范金融风险，缓解银行业监管机构因监管资源不足对村镇银行等新型农村金融机构监管不力的矛盾。
专门建立针对农村金融机构的农村存款保险制度具有可行性。其一，农村金融机构特别是村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构尚处于起步阶段，影响面不大，没有历史包袱，不受条条块块因素的制约，存款保险制度建立和推行的成本较低。其二，国外针对特定类型或特定区域内的银行业金融机构单独建立存款保险制度的经验可资借鉴。最早建立存款保险制度的美国，其存款保险制度的建立经历了三种不同形式和阶段。早期的存款保护是区域性的，如各州建立的保护方案。1983年建立了行业性存款保险制度，如商业银行和互助储蓄银行的存款由联邦存款保险公司（FDIC）提供保险，而储蓄与贷款协会的存款则由联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）提供保险，直到1989年后者合并到前者才形成全国统一的存款保险制.度。根据英国MAXWELLSTAMP公司的研究，由于农村信用合作社业务范围有限，存贷款总额较低，地域限制相对狭窄，同时区域内缺乏正式的进入业务竞争以及信用社的管理、财务和信息系统不够健全，世界上绝大多数国家对农村信用社单独设立存款保险制度。其三，农村金融体制改革受到社会各界的充分重视，农村存款保险制度的建立具备有利的外部环境。作为保障农村金融发展的重要举措和金融安全网的重要组成部分，建立农村存款保险制度易得到各方面的理解和有力支持。其四，如果农村存款保险制度的先行试点成功，既可以为农村金融改革提供制度保障，也可以为我国正式建立统一的存款保险制度积累经验。即使试点失败，也不会引发金融危机。
笔者建议成立由国家财政出资的农村存款保险公司。该存款保险公司为政策性金融机构，职责包括：收取保费，对存款人进行赔付；管理存款保险基金；参与问题金融机构的处置，充当金融机构市场退出的清算人；对参保金融机构进行监管等。在保险方式上，应采取强制性保险，强制农村存款金融机构加入存款保险体系。存款保险制度试验初期的承保对象包括村镇银行、农村资金互助社、农村商业银行、农村合作银行等。由于农村信用社的改革尚未完成，暂不作为承保对象纳入。可对农村信用社加入存款保险制度设定过渡条款，在其符合一定条件之后再加入农村存款保险制度中来。存款保险的范围应包括农村存款人在农村金融机构的各类存款，包括活期存款、定期存款、储蓄存款，不包括大额可转让定期存款单存款、各类投资理财类的存款、银行同业存款、政府存款、内部人存款等，以促使这些存款人对银行施加有效的市场约束。应设定最高全额赔付限额。最高全额赔付限额建议设定为10万元，对超过限额的部分按比例赔付。最高全额赔付限额可以随着农村经济的发展、农业生产者收入的增长和物价指数的变化再作调整。由于村镇银行、农村资金互助社、农村商业银行、农村合作银行面临的风险状况和信用等级基本相同，存款保险费率应采取固定费率。为避免加大投保农村金融机构的负担，也防止投保农村金融机构将负担转嫁给农村存款人或借款人，存款保险费率不宜过高。在存款保险基金总额达到投保存款总额的一定比例后应开始减免征收。存款保险基金的资金来源包括财政初始出资、保险费、保费的投资收益、清算倒闭存款金融机构回收的资金。存款保险基金不敷使用的情况下，可以从政府、资本市场和中央银行紧急借款以及向投保银行征收额外保费。农村存款保险公司有权要求投保银行提供资产负债表、财产目录或其他报告；有权对投保银行的主要业务账目、重要经营行为、不良资产状况进行检查；对投保银行提出改进意见或警告，甚至取消其投保资格；在必要时可报请有关监管机构处理。在投保银行濒临倒闭时，农村存款保险公司可以对其进行救助；在投保银行被关闭时，农村存款保险公司可以担任接管人和清算人。
我国应尽快进行存款保险立法，对农村存款保险公司的设立、职责与经营范围、管理体制、存款保险方式、投保银行的范围、存款保险业务（包括保险额度、保险费率）、保险赔付、存款保险基金及其筹资来源、存款保险公司与银行业监督管理机构信息共享机制、问题银行的处置、法律责任等问题作出规定。
三、小额保险法律制度构建
小额保险的产生和发展与小额信贷的发展密不可分。小额信贷是小额保险产生的基础，小额保险正是基于对小额信贷的补充产生的田。国际上许多小额保险都与小额贷款机构相结合，针对小额贷款的客户提供产品；小额保险产品都与信贷业务直接挂钩。小额保险计划能够吸引各种金融机构在农村地区的信贷投入；而小额金融机构建立了完善的机构框架，更接近目标群体，得到人们的信任，更适于提供小额保险。在农村地区，农村信贷的借款人或其受益者可能因为疾病、残疾或意外死亡等原因陷入窘境，影响金融机构的贷款回收，危及信贷资产安全。发展小额保险不仅可以完善农村灾害救助体系和农村社会保障体系，还有利于完善农村金融支持体系，减少农业生产者的不确定性支出，降低低收入群体因疾病、残疾或死亡而导致的还贷风险，促进农村金融体系的健康发展。为了更好地规避风险，小额保险机制率先被印度、孟加拉和菲律宾等发展中国家引入。配合农村小额信贷开展的信用保险成为规避贷款风险的有效方式，小额信贷人寿保险成为最常见的小额人寿保险产品。其他小额人寿保险、小额健康保险、小额意外保险对提升农村借款人的信用地位，保障农村金融机构的信贷资产安全具有重要作用。
我国目前规范小额保险的法律文件主要为：2008年6月，中国保监会颁布的《农村小额人身保险试点方案》，决定在山西、河南等9省区进行试点；2009年4月，中国保监会发布的《关于进一步扩大农村小额人身保险试点的通知》，将农村小额人身保险的试点范围扩大到19个省区。另外，《保险法》中有关投保人、保险人等的权利与义务的规定对于小额保险也基本适用。这些规定构成了我国目前有关小额保险的基本法律框架。这些制度存在立法层级过低，内容过于原则和笼统，可操作性差的明显不足，对小额保险的特殊问题缺少法律界定。从严格意义上讲，到目前为止，我国小额保险业务并没有真正开展起来。这与我国小额保险法律制度建设的滞后不无关系。
我国应该尽快制定专门的法律或行政法规规制农村小额保险，为农村小额保险提供法律保障。小额保险法律制度的主要内容应包括：小额保险的定义、性质、适用范围、产品类型、小额保险机构、小额保险代理、小额保险再保险、小额保险财税扶持措施、小额保险合同制度、会计核算、投诉渠道与纠纷处理机制。笔者认为，小额保险立法在明确小额保险具有营利性的同时，应侧重于强调其公益性、政策性、社会性。小额保险适用于农村低收入群体。小额保险的产品类型包括小额人寿保险、小额健康保险、小额意外伤害保险。尝试建立小额信贷与小额保险的耦合机制，规定凡获得小额信贷的农业生产者必须购买小额保险。在小额保险机构的组织形态上，可借鉴国际经验，降低准人标准，适当允许保险公司之外的非政府组织、互助组织、社区组织等作为小额保险的提供者，实现小额保险供给主体的多元化。进一步拓宽小额保险的代理销售渠道，允许乡镇化肥销售点、种子站、卫生站、农技站、农机站、农民专业合作社等基层机构代理销售农村小额保险。鉴于小额保险产品条款设计比较简单，应降低个人代理人销售小额保险的资质要求，鼓励村干部、乡村学校教师、村医生等作为代理人销售小额保险。国家应该为小额保险提供财税优惠政策支持，包括减免农村销售小额保险的营销员的营业税，减免保险公司经营农村小额保险业的营业税和所得税，为农村低收入人群提供小额保险的保费补贴。立法应规定减免小额保险提供者的监管费、给予小额保险提供者较宽松预定利率等鼓励性措施。应规定建立完整的小额保险监管体系，加强小额保险产品的监管，包括小额保险产品的分类监管、产品报备制度监管。
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