| 回顾与展望：中国古代城市规划法律文化探析 |
| 牛锦红 2010-12-01 |
| 摘 要： |
尽管传统城市规划法律思想与制度远未形成完整体系，其鲜明的“礼”法相结合的特色并不适应当代社会发展之需，但传统中也不乏值得借鉴的文化因素，文章全面回顾古代城市法律文化的发展脉络，对古代城市规划法律思想与重要法律制度进行了探讨。在此基础上，初步总结了传统城市规划法律思想和法律制度的特点以及有益启示。 |
| 关键词： |
古代城市，城市规划，法律思想，法律制度，启示 |
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中国从奴隶制繁荣的的西周一直到几千年后的封建制王朝清朝，朝代更迭变幻，而城市的规划与发展却有着惊人的相似性与延续性。古代城市从选址到规划再到格局形态上都明显呈现出古代城市规划与发展中自己的特点。这是古代城市规划法律思想与制度共同作用的结果，体现了中国古代特有的城市规划法律文化背景。
一、古代城市规划法律思想概述
关于城市规划法律思想与理论的论述主要反映在古代的一些典籍中，如《周礼》、《周易》、《尚书》、《礼记》、《史记》、《管子》、《吕氏春秋》等等古代经典学术书籍中可以看到。古代城市规划法律思想有以下主要内容：
（一）礼制思想为主导的古代城市规划法律思想
中国古代的“礼”是指社会生活交往中各种行为礼节，礼制作为儒家文化的核心内容之一，在几千年的中国传统文化中占据着重要地位，自周朝一直沿袭至晚清时期，渗透到社会的方方面面。体现在城市建设上则为都城之形制规划。《周礼·考工记》记载之“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市”成为后世众多城市建设形制的模板。中国历代城市布局和建筑群体设计的目的不是自身，而是有着更为重要的政治目的，“匠人营国”制度的规划理念是皇权至上，弘扬礼法，以及由此推出的城市营建等级制度。从原则上来说，城市规划和建筑群体安排必须依循《周礼》所确立的等级规定，成为等级制度的象征性符号。《周礼·考工记》作为周朝的城市建设的制度，对城市建设中的型制、等级、尺度有着明晰、精确的表述，从哲学理念上，主要突出皇权至上、弘扬礼法的方面。自古以来，中国的大小城镇，总以四方形为多，以对称和中轴线为中心，根本原因就是这个城市的布局要符合“天意”，体现“正统”的观念，表达等级的要求。在《周礼》六篇中，除了《考工记》以外，均以“惟王建国，辨方正位”之句开始。《周礼》的理念是必须建立以王为中心的等级空间，以明上下尊卑。第一句话说只有“王”才能建立“国家”“（惟王建国”）。紧接着的第二句话意思很清楚，所谓“辨方正位”，就是要把政治权力空间化。因为只有权力空间化了，才能体现“王”所建的“国”。结果是，“辨方正位”就演变成了一套空间等级制度，用以指导城市的布局和建筑规划了。
另外，在《管子·度地》中管仲说：“……故圣人之处国者，必于不倾之地，而择地形之肥饶者。……故百家为里，里十为术，术十为州，州十为都，都十为国。……天子中而处，此谓因天之材，归地之利。内为之城，城外为之郭，郭外为之土阆：地高则沟之，下则堤之。命之曰金城。”这段问答，从城市选址，到城镇分级，再到城市型制、结构都有细致的阐述，尤其“天子中而处”的思想、“内为之城，城外为之郭，郭外为之土阆”三套城垣的城市型制，与《周礼·考工记》的城市建设思想有着理念上的同源性，有着城市空间结构上的相似性，都体现了城市规划中的礼制思想。另一史料《吕氏春秋·慎势篇》，其文中“古之王者，择天下之中而立国，择国之中而立宫，择宫之中而立庙”所体现的“择中说”同样是古代都城规划选址的礼制指导思想的再现。
除了古代都城营建之外，影响了我国上千年的传统聚居形态“里坊制”，也被认为是封建社会都城“礼”与“法”结合的产物。隋唐规划建设了都城长安，并且设立了严格的里坊制。这类城市的布局通常都较为整齐划一，平面布局呈正方形，“宫殿与民居不相参”，采用中轴对称形式，突出城内的主要建筑（宫城）。城市居民的住宅也有严格的管理，，全城共划分为108个坊，坊有坊墙，坊里有严格的管理制度，日出开坊门，日落关坊门，只允许三品以上的贵族官吏可以直接开坊门。坊内有很大的府第、寺庙，一般居民住宅通常在大府第背后，坊在建城时一次划定，逐渐建成，整个城市向着整齐划一的方向迈进。因而，长安城规模宏阔，经济繁荣，格局规整，轴线分明，皇宫地位突出，显示了无上的皇权和高度繁荣的文化。另外，左思《魏都赋》之曹魏邺城其宫城里坊、道路的严谨布局等等都充分展示了“礼”制主导的城市规划法律思想。直至今日，其对我国城市数千年的思想影响也并未消除。
荀子之“礼者，法之大分，类之纲纪也”的“礼”“法”相济，表明古代社会“礼”制其实就是法的重要表现形式，这种礼制为主导的城市规划法律思想居主导地位的局面一直持续到封建社会解体。这期间的杰出代表就是明清的北京城规划。明清规划建立起来的北京城，规模宏大、中轴对称，宫居于中部位置，气势恢宏、奢华无比，几乎可以成为古代礼制城市规划的典范。
（二）“象天法地，天人合一”为补充的古代城市规划法律思想
在《周礼·考工记》“匠人营国”之前，有一段文字即“匠人建国”：“匠人建国，水地以县，置以县，以景，为规，识日出之景与日入之景，昼参诸日中之景，夜考之极星，以正朝夕。”仅仅43个字，即是周朝建设城市的选址制度。这段文字的大意是：建设城市，必先以水平地（庄子曰：水静则平中准，大匠取法焉），置戈（即8尺之臬）于平地中央以测量日影，以平地为圆规，参照日出之落影与日落之落影，并夜晚的北极星，以确定其方位、太阳高度角等。这段文字表明，周朝初期的都城营建，是以象天法地为理念，以水平地、置臬测景为方法进行规划的过程。参照《周礼·考工记》中的“匠人营国”制度可知，在“九经九纬”、“左祖右社，面朝后市”的定位之前，有一个象天法地、平地测景的过程，没有这个过程，则无法进行城市的定位，也无法确定宫室的轴线和建筑的间距。由此可以看到，在皇权至上、社稷至上的等级制度背后，是师法自然、顺天合地的哲学理念，是以水平地、置臬测景的规划方法。
另外，《管子》认为，“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上。高毋近旱，而水用足。下毋近水，而沟防省”（引自〈立政篇〉）。城市选址不能忽视自然环境，而应该合理利用，这给城市合理选址提供了一定的依据。鲁国的济南城，受到这种思想的影响，在处理山水与城市的关系上匠心独具，四个城门并不对称，既利于防御，又创造了独特的城市景观。“一城山色半城湖”，“家家泉水，户户垂扬”的城市意境就是其写照。从另一个角度来看，这种思想也具有初步的自然主义倾向。《管子》中对城市建设的叙述，主要是从国家治理方略上的解说，提出对城市建设中突出的种种问题的解决办法，从哲学理念上，主要凸显顺天合地、因地制宜的方面。
以上城市规划的法律思想可以用吴子胥的话总结为“象天法地，天人合一”。《吴越春秋·阖闾内传》“子胥乃使相土尝水，象天法地，造筑大城”之记载展示了吴子胥在建都上的“象天法地”观，而秦都咸阳更是体现此观念的极致典型：《三辅黄图·咸阳故城》述之“始皇穷极奢侈，筑咸阳宫，因北陵营殿，端门四达，以则紫宫，象帝居。渭水贯都，以象天汉；横桥南渡，以法牵牛”。其余如汉长安之“体象乎天地，经纬乎阴阳，据坤录之正位，仿太紫之圆方……徇以离宫别寝，承以崇台闲馆，焕若列宿，紫宫是环”等，都是“象天法地”之宇宙图景观的体现。“象天法地”宇宙图景观源于古代人类对天地的敬畏，把天作为自然万物的主宰。“象天”、“法地”的基本思路即是将天地之法则应用于城市建制中，体现了原始“天人合一”的自然哲学理念。“天人合一”思想可认为是中国古人看待人与自然关系的基本态度，强调建立人与自然的和谐关系。“天人合一”即指人的行为应该象天、则天、顺天、应天，把握自然规律，遵循自然法则，按自然规律办事。体现在城市规划上，就是城市规划应该顺应自然，师法自然，提倡城市、人、和自然的和谐相处。
古代不同时期的著作兼有“天子中而处”，皇权至上、弘扬礼法的城市规划理念，并有“象天法地”“师法自然”为补充的规划法律理念。多种著作在城市建设与规划理念方面具有同源性，对同一事物（城市）的认知都是较为全面的，但出发点不同，导致侧重点不同。
（三）经济发展对古代城市规划法律思想的重要影响
中国古代的城市规划法律思想主要受礼的影响较深，受政治因素影响较重，但中国古代城市规划法律思想也受到经济因素的深度影响。如《管子》对城市的土地利用提出分区制，为城市商业和手工业发展创造条件。这种处于萌芽状态的城市土地利用分区思想虽然不同于现代的城市功能分区，但是已经有意识的开始将城市建设与城市商业发展联系起来，符合古代城市经济发展的一般规律与条件，对城市经济发展与建设都有着重要意义。再如唐朝开始的里坊制，里坊制虽一定程度反映了礼制的城市规划法律思想，但也一定程度上体现了经济发展对城市规划法律思想的影响，典型的城市是唐朝的长安，与秦咸阳城规划建设不同，其城市规划对居民生活的改善起到了一定作用，里坊制使内外有别，为坊内的居民生活提供了较为安静与安全的环境。在唐宋时期，城市商圈范围得到空前的拓展。唐朝中叶以后，随着城市商品经济的发展，狭小的市场空间已经难以容纳不断扩张的城市商业，于是坊市制度对商业的空间限制逐渐被突破，即在城市的住宅区开始出现临街的店铺，而坊市的界限开始变得模糊了。至此，自先秦以来的坊市制度被完全打破。市场不再由官方设立。北宋开封城里商店星罗棋布，分布于官衙、寺观、官邸之间，计有五、六千家之多，买卖交易十分活跃。当时扬州、成都、洛阳等城市的商业贸易，也类似于开封的情况。所以，古代城市规划法律思想必然要受到经济发展规律的制约和指引。
二、古代城市规划法律制度的回顾
在中国历史上，国家曾规划建设过诸多城市。有当时全国政治中心城市：如汉唐时的长安，元明清的北京；有作为当时全国政治中心，又作为全国经济中心的城市：如北宋的开封和南宋的临安；还有长时间作为区域经济中心的城市，如成都、广州、苏州等。无论是哪种类型的城市，它们都不是盲目出现的，中国历代统治者为城市规划建设制定了相应的法律来加以规范，中国古代的城市规划建设是有法可依的。
（一）习惯法－－以礼为依托的城市规划法
古代中国城市规划建设的主要法律渊源是中国的习惯法－－礼，即主要依靠礼制的内容来规划建设城市。其中，最具代表意义的是《周礼》。由于该书的“冬官司工”一章早已失传，仅“考工记”一篇存世，因此难窥全貌。但就已有的史料而言，该书系统地记述了周人城邑建设体制、规划制度及具体营建制度，而且还载有井田方格网系统规划方法。“这是我国古代传世的极其重要的城市建设文献，也是世界上仅存的最古老而又较为全面的城市规划史料。”也可以说这种习惯法的规划法其实起到了现代《城市规划法》的总体规划作用，是全国性的总体城市规划法。
汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”，开启了以礼入律的法律儒家化进程，中华法系在这一阶段逐渐形成。尽管在汉代以后的城市规划建设过程中，以律为主体的法逐渐活跃起来，但直到中国封建社会结束，礼在城市规划建设方面发挥着重要的作用，起着总体规划法的指引作用。
（二）制定法－－诸法合体中的城市规划法
汉代以后，涉及城市规划建设的法律渊源已经多元化了，不仅礼、律、令是城市规划建设法律渊源，而且许多单行法规和判例也被纳入到城市规划建设法律渊源之中，判例法如秦“廷行事”、汉“决事比”、魏晋“故事”等。当时城市规划建设法的特点是诸法合体，没有独立的城市规划建设法。尽管如此，这一时期的法律中仍然包含有不少关于城市规划建设方面的内容。
首先，在中央制定法中有大量的以城市规划内容的法律。比较有代表性的法律有：南北朝时期的《梁令》；北周的《大律》；唐朝的格、令、敕，如唐开元年间制定的《营缮令》，是历史上第一部关于城市建设方面的完善的行政法规汇编，同一时期的《唐六典》中的工部卷也归入了大量城市规划建设方面的法令；明朝的律、榜文、大诰、条例，如明朝律典《大明律》以及《万历重修会典》中都有城市规划建设方面的内容；清朝的条例、事例、则例等，如清朝的《钦定工部则例》更是城市规划建设方面法律的集中规定。总之，至明清时期规划建设法已有集中化、专门化的趋势。其次，中国古代国家法律不仅包括中央政府的立法，也包括地方政府制定的相关立法。地方立法在中国古代出现较早，由地方长官发布政令的做法，至迟在战国时期就已存在。如战国时期吴子胥颁布的一系列城市规划法令。至明清时期，地方立法出现了繁荣的局面。在地方性法规中有许多内容涉及城市规划法方面。
再次，从具体规划法律制度来说，古代的城市规划除了作为总体规划法的“礼”外，具体的城市规划法律制度还有：①城市土地制度，包括住宅用地标准、城市土地征收、土地交易制度；②城市住宅制度，包括住宅建造规格、居住管理制度；③城市建设制度；④建筑审批及违法建设查处制度。
三、古代城市规划法律文化的特点与启示
（一）法律文化中的礼制思想对当今《城乡规划法》制定与实施的启示
1.礼制思想注重城市规划主干法的稳定性与延续性
古代城市规范法律文化有一显著特点，就是主干法具有较大的稳定性与延续性。从古代《周礼》确定了城市规划的基本思想与原则后，中国几千年来直到晚清，城市规划法的基本主导思想未曾改变，在法制方面也是如此，如“会典乃载大纲，则例乃定细目，一为永久不变之制，一为随时损益之法。”说明国家基本的法律中规定的城市规划的内容具有稳定性与延续性。反观目前对《城市规划法》修改（《城乡规划法》制定前后）的议论，有不少学者认为应当大改法律，甚至要求作为主干法的城市规划法要有可操作性，要事无巨细，全部规定在《城乡规划法》中，这种想法是不切实际的，也是有害的。城市规划法应该及时修改，但法律的修改要考虑法律的稳定性与延续性，涉及城市规划的基本原则和制度要经过仔细考虑和调研，经过严格的法律程序才可以修改。一般情况下，是不能随意修改法律的。至于可操作性的城市规划法内容，完全可以通过行政法规、地方法规、部门规章或单行法规等法律形式来解决，这样的目的是让《城乡规划法》更有法的权威性，让城市规划更有长远性，从而更好地保护城市的可持续发展。
2.传统城市规划法律文化更注重城市规划案件中的调节作用
传统城市规划法律制度的最大特点，就是礼制的传统贯穿始终，虽然“法”的成分逐渐扩大，但“礼”的思想一直根植人心。因此，法律制度的重点在于调整内部秩序。在礼治思想的深刻影响下，“无讼”价值观念下产生的调解和调判在中国历史上发挥了积极的作用，古代城市规划中的一些民间纠纷，往往十分注重以调解的方式加以解决，即使在法治日益完善的今天，这种理念仍然具有强大的生命力，“无讼”价值观念在一定程度上可以说是中国法律文化的优秀遗产，在制订和实施城市规划法律制度时应当充分加以利用，为当今“和谐”社会的创建开辟新的途径。尤其在目前城市规划和拆迁过程中，各种利益冲突在法律面前有时难以调解和解决，对于古代城市规划法律文化中的有益部分，如果善加引导和利用，必然能够发展出切合中国实际的法律制度和法律实践。
（二）传统城市规划法律制度的刑事性突出，其管理模式对当今《城乡规划法》的启示
传统城市规划作为国家进行行政管理的手段，其法律制度具明显的“管理模式”传统。对公民权的忽视和“国家利益的至上性”已经成为法律的“本土资源”而深深地根植于中国人的价值观念中。这也是当今探讨城市规划法律制度变革不可回避的历史背景。古代城市规划法律制度明显的“管理模式”体现在刑事处理上，当礼的调节在城市规划的实施中不起作用时，国家会注重法的刑事性，但传统城市规划法律制度忽视刑事性产生的负面影响。尽管古代相关城市规划方面的刑事处罚法律制度为数不少，但实施效果却并不理想，统治者追求“令行禁止”，而违反法律的行为却层出不穷。
城市规划法律制度的刑事性从一个侧面反映这种文化的公法性和国家本位，这既是中国古代社会的特性，也是社会保持有序发展的条件。与西方法律文化中的私法传统形成巨大的反差是历史形成的客观文化差异，在当今城市规划法律制度的探索中，只有尊重并充分利用这种自身的特性，才可能创设适合国情的制度。因此，城市规划法律制度要得到真正有效地实施，不能停留在理想的说教上，也不能偏重于城市规划的立法活动，而要深入分析法律制度涉及的各方的利益关系，从而建构有效的实施机制。
（三）师法自然、注重环境保护的法律文化对当今《城乡规划法》法律原则的启示
师法自然，“天人合一”是一种思想，是一种方法，其目的是“合”。也就是人与自然的和谐、人与社会的和谐、人的身心的和谐，这正是人生活的最美好状态，这也正是我们之所以要沿袭传统文化的原因所在。有城市以便来，城市建筑与规划就引发和改变了人们的生活方式和生活意识，建筑和规划是对自然的改造，改造自然时，人即是手段又是目的，改造自然的最终目的是使人生活的物质环境和精神生活达到最美好状态，最理想境界。如《宸垣识略·形胜》一文对城市选址的风水及气势进行了分析，“冀都是正天地中间，山脉从云中发来，前则黄河环绕，泰山耸左为龙，华山耸右为虎，嵩山为前案，淮南诸山为第二案，江南五岭诸山为第三案，故古今建都之地莫过于冀……以今考之，是邦之地，左环沧海，右拥太行，北枕居庸，南襟河济，形胜甲于天下”。可以发现，古人规划与建设城市的视角正与当今城市规划的宏观思路相符，城市尤其是新城的选址以及城市未来的发展方向必须建立在对城市宏观区域联系的研究基础之上，要注重自然与环境对城市整体规划的影响。由此，古代对城市规划的法律思路可见一斑。
我们呼吁尊重自然，尊重环境、追求整体和谐、尊重精神自由、希望我们在具体的城市规划和建设过程当中，处理好解决好新建筑与原有建筑以及周边整体环境和城市文化印记的关系，它们最理想的关系应该是“新”与“旧”相映成趣﹑相得益彰。时至今日，“象天法地、天人合一”、师法自然生态观的内涵进一步拓展，将人与自然作为一个整体而不是对立面看待，强调人与自然亲近、共存、共荣的思想观念在当今城市的可持续发展中占有重要的地位。为此，我们在制定和实施《城乡规划法》与《环境法》时，必须要考虑师法自然，“天人合一”的传统规划法律思想，注重自然与环境对城市规划法律制定和实施的影响。
四、结语
综上所述，中国城市规划与建筑在自己的发展过程中形成了区别于西方的独特体系和风格，这也正是与西方法律文化截然不同的中国法律文化思想理念在建筑与规划上的印证，是中国人追求精神自由的生活方式的体现。古今中外、古往今来不同类型的城市规划与城市建筑是不同的法律文化、不同的生活方式和不同的建筑形式的结合。中国古代城市规划法律文化有着丰富的内涵，城市规划法律文化博大精深，各种文化扎根其中，吸取丰富的营养，会蕴育出灿烂多姿的城市规划法律思想与制度。探讨传统规划法律文化，目的是在前人的基础上进行创新和发展，我们应当加以重视。目前，当人们重点关注经济全球化背景下城市规划法的发展方向时，我们应当以平和的心态看待我国的历史。传统城市规划法律制度的精华与糟粕并存，只有深入分析并结合国情加以扬弃才是正确的做法。割裂历史而指望全盘移植西方规划法律制度乃至法律文化以实现所谓的“国际接轨”，其结果只能是为此付出沉重的代价。
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