| 当前财税改革的基本思路及政策趋向 |
| 于国安 2008-11-18 |
| 摘 要： |
改革开放里，我国财政经济工作取得了举世瞩目的辉煌成就。未来的一段时期内，改革仍然是推动财政经济发展的强大动力，在深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的伟大实践中将发挥着更加重要的作用。文章认为，财政改革的目标就是要建立公共财政，改革的重点是财政体制以及与此相关的一系列财政制度。由此可见，财政改革是今后一段时期内财政工作的重头戏，财政工作者在新的历史机遇面前有着更加广阔的空间和舞台，担负着重大而艰巨的光荣使命。 |
| 关键词： |
财税改革，公共财政，科学发展观，财政调控 |
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2008年是改革开放三十年。在这三十年里，我国财政经济工作取得了举世瞩目的辉煌成就。1977年全国财政收入为874亿元，而2007年则达到5.1万亿元，增长了58倍。从山东省来看，1977年地方财政收入只有56亿元，2007年达到了1675亿元，增长了30倍。财政实力的不断壮大，得益于改革开放和经济社会的快速发展，并为支持改革开放和经济社会发展作出了重大贡献。未来的一段时期内，要解决财政经济发展的一些深层次矛盾，保持财政经济持续、协调、稳定发展，同样需要依靠改革来清除前进道路上的种种障碍，改革仍然是推动财政经济发展的强大动力，在深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的伟大实践中将发挥着更加重要的作用。
2008年“两会”结束以后，温家宝总理在答记者问时主动谈到了公共财政问题。他说，一个国家的财政史反映的不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。并提出今后五年要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。笔者认为，温总理这段话不仅清晰地解释了财政的本质，对财政的评价和定位很高，而且明确了新时期财政改革的目标和重点，对今后的财政工作寄予厚望。财政改革的目标就是要建立公共财政，改革的重点是财政体制以及与此相关的一系列财政制度。由此可见，财政改革是今后一段时期内财政工作的重头戏，财政工作者在新的历史机遇面前有着更加广阔的空间和舞台，担负着重大而艰巨的光荣使命。
一、力口快推进公共财政建设，构建科学的财政体系
公共财政是西方国家普遍采用的一种财政制度，它是与市场经济相适应的财政模式。我国正式提出建立公共财政是在1998年，以后又将建立公共财政的要求写入中央有关文件当中。从公共财政理念的接受到公共财政框架设计，再到党的十七大提出完善公共财政体系，经历了一个认识不断提高、理论不断升华、实践不断丰富的过程。在当前新的形势下，如何加快推进公共财政建设呢?可以简单地把它归纳为建设“1+3+6"的目标模式，即遵循一条主线，强化三项职能，构建六大体系。
所谓一条主线，就是以其公共性－－满足社会公共需要为目标，作为财政收支安排的出发点和落脚点。“满足社会公共需要”这8个字，是公共财政的基本特征，或者说是公共财政的核心和灵魂。在当前社会风险和矛盾比较多的状况下，强调建设公共财政更加重要和迫切。因为满足社会公共需要，可以让广大人民群众享受更多改革与发展的成果，从而有效地调节利益分配关系，缓解社会矛盾，促进社会事业发展，维护社会稳定。
所谓强化三项职能，就是强化资源配置、收入分配和经济稳定三项职能，以此作为财政收支活动的基本定位。这三项职能既是财政公共性的具体体现，也是构建和谐社会所必需的。财政的公共性或者说满足社会公共需要，主要就是满足人民对公共物品和公共服务的需要、调节收入分配的需要、实现宏观经济持续稳定增长的需要。而强化三项职能正是满足社会公共需要的基本手段及重要途径，这样就把财政的公共性更好地体现在公共财政的各项职能当中，使公共财政的目标与职能更加紧密地融合为一体。如果资源配置不合理、收入分配差距过大、经济发展不稳定，社会公共需要得不到满足，构建和谐社会的目标也就难以实现。
所谓构建六大体系，核心就是要建立与市场经济相适应的财政体系，促进社会主义市场经济健康发展。经过三十年的改革开放，我国社会主义市场经济体制建设取得了重要的阶段性成果，但一些深层次的体制性矛盾也更加清晰地显现出来，特别是政府与市场的关系始终没有处理好。建设公共财政，就是要进一步明确政府与市场的分工，把政府的职能界定在满足社会公共需要上，把市场能够做好的事情交给市场去做，使市场配置资源的基础性作用和政府公共财政的职能作用得到更好地发挥。这里结合当前的财政经济形势，重点探讨一下如何构建六大体系。
（一）构建有利于科学发展的财政支持体系
就是要充分运用财政政策、财政杠杆，大力支持结构调整、自主创新和节能减排，促进经济又好又快发展。这些领域一般被认为靠市场调节就够了，那么财政为什么要介入呢?主要有以下几点理由：（1）经济结构、产业结构是一个国家重大的发展战略问题，关系到一个国家或地区经济发展的活力和竞争力。如目前西方发达国家第三产业所占的比重大都在70%左右，高的达到80%以上，而我国2007年第三产业的比重只有39.1%，山东仅为33.2%。这说明我国的经济还不够发达，经济结构还比较落后，竞争力不强，有必要通过财政政策加以推动。（2）产业结构在形成的过程中，存在着市场失灵的领域。因为资源总是由利润低的行业或产业向利润高的行业或产业流动。在流动的过程中，受利益的驱动，有可能会带来外部不经济，对社会造成不利的影响。比如环境污染就是典型的外部不经济现象，需要政府运用财政手段进行干预和调节。（3）资源在产业之间的流动是一个漫长的过程，只有当新的技术发明出现了，才能打破旧的资源配置平衡状态，发生大规模的资源流动，引发产业结构的调整。如果依靠市场机制自发来调节不仅时间漫长，而且有可能发生严重的资源浪费。加快推进技术创新步伐，有利于促进经济结构调整，提高资源利用效率。技术创新本身具有一定的公共性、外部性和风险性，也理应纳入公共财政支持的范围。由此可以看出，财政介入结构调整，是促进经济健康持续协调发展的必然选择。从当前我国的国情来看，经济结构矛盾突出、创新能力不强、能源日趋紧张、环境承载的压力越来越大，迫切需要进一步完善财政政策支持体系，加强财政的支持和干预力度来引导资源的合理配置，更好地发挥财政在促进发展方式转变方面的作用。
应该注意的是，财政政策必须与市场调节结合起来，促进和放大市场的正面作用，抑制和弱化其负面作用，这是财政介入结构调整的边界。比如，山东省在支持企业技术中心建设时，附加的前提条件是企业自身提取的技术开发费必须要达到销售收入的5%以上，目的是为了放大市场的正面作用，引导企业增加自主创新的投入。同样，财政支持节能减排则是为抑制市场的负面作用。当然，现在财政政策支持体系还不够全面，力度也不够大。比如在产业结构调整方面，由于历史等多方面的原因，山东的重化工业比重很高，能耗占到全国的十分之一，调整起来难度非常大。发展第三产业各级都下了很大功夫，省里还出台了按GDP万分之0.5的比例安排财政支持资金，但支持重点不突出、带动辐射作用不够强，缺少大政策、大动作，发展速度仍然较慢，近两年增长比例均低于1%。自主创新方面，与一些先进的省市相比，山东省的政府性研发投入还不够多，在全国的位次也比较靠后，使用也比较分散。节能减排方面，在投入大幅度增加的同时，政策利用还不到位。如江苏省2（106年就大幅提高了排污费标准，而山东省排污费标准偏低的局面尚未改变。省政府2007年出台的超耗能加价办法，对超过耗能标准的企业，可以按照基准价格的1-4倍来征收超标准耗能加价费，但目前全省只有淄博、枣庄、济南3个市刚启动实施，其他市则没有落实。这些问题说明我们在促进科学发展方面还需要进行深入研究，不断改进工作的方式和方法，摆脱传统的管理模式，积极寻找与市场的结合点，更好地引导和规范市场的行为。
（二）构建促进经济稳定增长的财政调控体系
只有社会供给与需求在总量和结构上都保持基本平衡，才能保证经济的稳定增长。要保持二者基本平衡，一方面要靠市场的无形之手，即市场的自发调节机制；另一方面要靠政府的有形之手，如货币政策、财政政策等调控杠杆。我国当前供求关系既存在总量失衡，也存在结构性失衡。如在投资方面，尽管社会总投资大幅度增加，需要从总量上控制，但仍有一些薄弱环节，如基础设施、社会事业等还需要追加投资；在价格方面，尽管某些产品特别是农产品价格大幅度上涨造成总体价格水平上升过快，但还有一些资源性的产品价格偏低、调整不到位。2008年中央提出实行紧缩的货币政策和稳健的财政政策，把防止通货膨胀、防止经济下滑和避免经济大起大落作为宏观调控的主要任务，就是要解决好总量失衡与结构失衡两个方面的问题。实施紧缩的货币政策就是要减少投资总规模，防止经济过热，防止通货膨胀。如最近央行将存款准备金利率又调高一个百分点，达到17.5%的历史最高水平，目的就是为防止信贷的过快增长，以约束总需求的增长，促进物价的稳定。而实施稳健的财政政策是为了在一些薄弱环节保持必要的投资强度，从而保证经济社会持续协调发展。
当前我国通货膨胀压力较大，价格问题是一个非常敏感的问题。2007年以来，我国农产品和上游基础类产品价格大幅上涨，在短期内给国民经济和人民生活造成了很大影响，财政在这方面也采取了很多的措施。一方面是支持增加有效供给，特别是农产品的有效供给。如对养猪、养牛、种粮等，政府都给予很多的财政补贴。对产粮大县、油料生产大县、养猪大县等，国家也给予奖励，目的就是调动农民发展生产、增加有效供给的积极性。同时，积极利用储备手段调节市场供求关系，平抑市场价格。粮食、猪肉、食用油、化肥等农产品和农资产品的储备制度都已经建立起来。另一方面，是对弱势群体，尤其是城乡低保人员、企业下岗职工、大中专学生等，财政不断提高保障标准和补贴水平，防止因价格上涨导致其基本生活水平下降。针对石油价格的过快上涨，对渔民、农村客运、城市公交、出租车等弱势群体和公益性行业也给予了大量补贴，这些都是财政调控的重要措施。财政就是要根据市场的供求关系和经济发展形势的变化，不断地调整政策和调控的力度，达到促进经济稳定增长的目的。
需要指出的是，财政补贴和价格干预作为一种应急的调控方式要谨慎使用。要相信市场价格杠杆的调节作用，某些产品价格波动会通过市场调节很快得到修复。我们在制定政策的过程中，应当充分考虑实行财政补贴和价格干预方式对市场的影响，比如对生猪生产实行的一系列政策套餐是否会造成新一轮的供大于求，对粮食过低的收购保护价是否会误导市场，等等。2008年已经对食用油、化肥等实行了临时价格干预措施，最近又对电煤实行了价格管制，并对电力企业给予适当的财政补贴。这种靠价格管制进行调控的方式，虽然能在短期内达到控制物价水平的目的，但从经济学理论上分析，价格管制必然造成供给短缺，因为管制会使生产者缺乏积极性，长期下去可能会使通货膨胀和能源紧张的形势进一步恶化。目前由于油价管制，我国成品油价格大大低于国际价格水平，这一方面造成一些企业因价格管制亏损停产，如炼油企业特别是一些地方小炼油厂难以为继，目前停产、减产的达到了30%。另一方面，国家为保证供给，又不得不给予石化行业大量的财政补贴，并且对进口环节的增值税实行先征后退。国内成品油价格长期低于国际市场价格的背后，就是因为有大量的财政补贴在支撑。据有关方面统计，制造业是消耗成品油的最大用户，占国内市场消费总量的 70%左右，制造的产品再出口到国外，等于是中国补贴了全世界。粮食问题也是这样，由于粮价偏低，使粮食又成为新的走私对象，不仅使大量的粮食补贴通过走私变相地流失到了境外，而且会进一步加剧国内粮食供应紧张的状况。这种通过价格管制和巨额财政补贴，支持维持低油价、低粮价的政策不符合公共财政支出的原则和市场经济的内在要求。因此，类似的价格管制和补贴政策在制定和出台时要审时度势，既要有所作为、发挥好政府的调控作用，又要有所不为、不能让政府这只有形的手压住市场这只无形的手。
（三）构建稳定可持续增长的地方财政收入体系
经济的稳定增长既是财政收入持续增长的前提，也是财政调控的重要目标。要加强财政调控就要不断壮大财政实力，要壮大财政实力、保持财政收入稳定增长。（1）要保证经济稳定增长，只要是经济增长不大起大落，财政收入的增长一般也不会有大的起伏。（2）要提高财政收入占GDP的比重。分税制改革以来，我国财政收入占GDP的比重不断提高，2007年全国财政收入占GDP的比重达到了20.8%，地方财政收入占GDP的比重平均为9.76%，山东省是 6.47%，比全国平均水平低3.09个百分点。如果山东省能达到全国的平均水平，就能增加800亿元的地方财政收入。由于山东省经济结构不够合理，农业所占比重较大，低税无税的行业和产品较多，服务业还不够发达，提高财政收入的比重，必须在加快经济结构调整步伐的同时，在加强征管、提高征管效率上下功夫。有专家分析，1994年我国的税收征管效率只有50%，目前已经提高到了70%，提高了20多个百分点，但是与西方发达国家相比，还有不小的差距，如美国的征管效率达到了85%。这说明目前加强征管的潜力还是很大的。（3）要提高税收收入占财政收入的比重。前几年山东税收占财政收入的比重一直在75%左右，2007年达到了78.1%， 2008年一季度达到79.8%，比前几年提高三四个百分点，这是非常不容易的。2007年非税收入占财政收入的比重全国平均为18.3%，而山东省是21.9%，高出全国平均水平3.6个百分点，有些县非税收入比重甚至达到50%-60%，财政的调控能力和公共服务能力明显不强。今后改革的主要思路是要正税清费，突出税收的地位，弱化收费的作用。通过增加税收规模，不断提高税收的比重，切实把经济发展的成果通过税收体现到财政上来。
需要明确的是，提高税收占财政收入的比重，关键在于增加税收。一些地方为了提高这个比重，把该纳入预算管理的非税收入游离于预算之外，这也是不应该的。由于非税收入项目的涉及面较广，应根据不同情况进行区别对待。一方面，对不符合市场经济发展要求的收费项目要进行清理，该由财政保障的要足额保证。如工商系统作为执法部门，不应再靠征收市场管理费、个体工商户管理费来解决自己的经费问题，这不利于市场经济的健康发展，也影响政府的形象。还有一些收入规模小、管理成本大的一些收费项目，随着财政保障能力的不断增强也应考虑取消，这样既不影响总体收入规模，还能产生良好的社会效果。另一方面，对一些调控作用明显、有利于地方经济社会健康发展的收费项目，有些要通过费改税，如养路费改为燃油税、排污费改为环境保护税，使其作用得到进一步的强化。对一些不能实行费改税而又必须保留的收费项目要切实加强管理，特别是要不断加强资源收入的征管。2007年山东省资源性收入占非税收入的比重达到了49%，这一比例还应不断提高，使其更好地发挥保护资源、增加财政收入的双重作用。
（四）构建以人为本、民生优先的公共财政支出体系
要不断调整财政支出结构，把更多的资金投入到公共领域，提供更多的公共产品和公共服务，努力推动中央提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标的实现。当前及今后一个阶段公共财政支出的重点，就是要增加教育、医疗卫生、社会保障、就业再就业、廉租住房、“三农”以及基础设施等方面的投入。目前山东财政用于民生方面的支出粗略地统计达到60%-70%，省级财政2008年安排的重点项目支出中，与民生直接有关的农业、教育、医疗卫生、社会保障、文化体育与生态环境等，占整个重点预算项目支出的77%。虽然公共性支出所占的比重较大，但由于受财力的限制，还有很多应该保障的还没有得到有效的保障，已经保障的目前还处于低水平、广覆盖的阶段。如一些地方的环保经费仍然靠排污费来解决，既挤占了环境保护投入，也不符合国家规定。农村新型合作医疗政府的补助标准2008年只有人均60元，农民收入低于农村低保标准政府给予的差额补助部分2007年全省平均只有40多元，与农民的实际需要相比还有很大的差距。村村通柏油路工程虽然覆盖率已经达到92%以上，但是农村公路的后续维护资金则是一个迫切需要解决的问题。廉租住房建设资金不足的矛盾也非常突出，建设部门统计近几年全省每年按规划测算，需要廉租住房建设资金7亿元左右，而2007年是我省近几年投入最大的一年也仅有2.4亿元。这些问题都是与人民群众利益密切相关的，是公共财政应当力保的。今后随着财力的增加，要进一步完善民生保障体系，使民生保障水平不断得到巩固、提高和加强。
需要强调的是，在不断增加民生投入的同时，应当把握好以下几点：（1）坚持量力而行。制定和出台涉及民生问题的政策，既要做到尽力而为，又要考虑到基层的可操作性。这几年中央出台的民生政策很多且较集中，基层财政的压力很大，如果出台的政策因超过财力可能而落实不了，就会影响政府的威望。（2）要防止包揽一切。过去在计划经济向市场经济转轨的过程中，许多应该由政府承担的民生责任交给市场去解决，这是不应该的。但如果从一个极端走向另一个极端，把所有的民生事项全部由政府来解决，这也是不正确的。财政应该关注民生、改善民生、保障民生，但不能包揽民生。不少的民生问题是典型的私人物品，应该依靠市场机制来解决，政府的责任主要是消除负的外部效应。 （3）要谨防福利陷阱。现在西欧、北欧一些福利性的国家不少已经陷入高福利、高税收的恶性循环，矛盾越来越突出，这种教训也是应该汲取的。现阶段我国应当将社会福利定位在满足社会居民基本公共服务需要上，一味地强调提高福利水平不仅现有财力状况承受不了，同时也会影响到社会分配的公正性，在一定程度上降低劳动者参与社会经济活动的积极性。
（五）构建公平合理、科学规范的收入分配制度体系
收入分配涉及各个方面的利益，是构建和谐社会的关键所在。调节收入分配是公共财政的重要职能。市场经济越发展，政府调节收入分配的意义就越重要。现在所有的社会矛盾大都与利益有关、与分配不公有关，加快研究和解决收入分配领域中存在的问题，是当前财政改革的一项重要任务。目前来看，我国不论是初次分配还是再分配，都存在一定的问题。在初次分配环节，突出的问题是企业效益大幅度增加，但是职工的收入增长缓慢。如山东省2006年全省规模以上工业企业实现利润是2632个亿元，分别比广东、江苏、浙江省多674.3亿元、730.8亿元和 1308亿元，但从劳动者的报酬来看，山东城镇在岗职工平均工资只有19 228元，比全国的平均水平低1700多元，在全国列第12位。再从企业缴纳的职工养老保险看，2007年山东省为297亿元，分别比广东、江苏、浙江省少226.8亿元、109亿元和2.6亿元。由此可以看出，山东工业企业实现利润比较多，在一定程度上是靠低工资、低保险实现的。实现利润多虽然对财政特别是中央财政的贡献大（所得税60%归中央），但职工收入上不去就会影响其生产和工作的积极性，长远看也不利于消费和财政收入的增长。收入分配领域的突出问题还表现在居民之间、行业之间、地区之间、城乡之间收入分配的差距越来越大。以行业差距为例，目前我国的垄断行业，如电力、石化、烟草、金融等行业的平均工资水平都大大高于其他行业，甚至有些企业出现了高管人员的天价薪酬现象。我国人均收入只相当于美国的1／25，日本的1／21，世界平均水平的1／4，而这些行业凭借自身的垄断性获取过高的收入明显带有不合理性。从再分配环节来看，目前我国的社会保障制度、税收制度、转移支付制度等都还有缺陷，其调节分配的功能尚未充分发挥出来。
需要说明的是，从初次分配和再分配的关系来看，初次分配是国民收入分配的主体，由于初次分配的不公造成的收入差距过大，仅仅依靠再分配的手段来弥补是难以做到的，也是力不从心的。因此，我们设计改革思路时，必须要把握好两者的关系。具体来讲，就是要按照中央初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系、再分配更加注重公平的要求，一方面通过制定企业的工资指导线、建立正常酌工资增长和支付保障机制、加强国有资本收入管理、加强垄断行业监管等办法，合理地规范国家与企业、个人之间的利益分配关系，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，劳动者报酬在初次分配的比重。另一方面，在再分配中不断完善财税调控机制，通过制定科学合理的社会保障制度、税收制度、转移支付制度等，合理调节居民之间、城乡之间、地区之间的收入分配差距，努力维护社会公平和社会稳定。
（六）构建公开透明、约束有力的公共财政管理体系
公平透明是民主理财、依法理财的基本要求，也是公共财政的重要特征。现在社会各界对财政的关注度越来越高，要求财政公开透明的呼声也越来越强烈。2008年“两会”后《经济观察报》发表了一篇评论员文章，对政府预算报告的公开透明性提出了质疑，认为如果预算报告真正是透明的，则可以在很大程度上使形象工程、政绩工程以及数额巨大的公款消费无处藏身。虽然他的这种提法未必能够真正解决问题，但是提出了预算要进一步公开透明的要求，表达出了要求看到更详细预算文本的迫切心声，体现出了社会公众对财政工作的关心，对于我们强化社会责任、改善财政管理是很有益的。
随着社会的发展，政府的整个预算草案逐步公开是个大趋势。现在纳税人的监督意识在不断增强，对财政的公开性、公平性的要求也越来越高，他们有权知道自己缴的税收是否得到了合理的使用。但是目前预算管理要达到真正的公开透明还有许多需要解决的问题。一是信息不全面。虽然各级给人代会的报告中也报告预算外资金这一块，但只限于收支总额，没有具体到部门和项目。二是信息不具体。财政公开发布的数据通常都是基本情况，而且发布的面也不够广，明细的资料普通公众是看不到的。三是审查时间短。按照目前的法律规定，由人大代表行使对预算草案的监督权和审批权，但由于人代会期间，预算审查时间不多，而且大多数代表又没有相关的专业知识，很难有针对性地提出意见和建议。比较而言，西方国家的议会60%的时间是用在审查预算上，议会对政府制约的主要机制就是控制预算。我们可以经常看到西方国家议会就预算问题所展开的激烈辩论，以及因预算通不过政府的一些非特殊领域部门关门的报道。这种硬性的、非常有序的财政约束机制，有利于实现政府资金的合理分配。公共财政的公共性不仅是指公共需要，而且预算的决策和执行也应该是公共的，也就是民主透明的。因此，我们应该积极创造条件，从制度方面深入研究和改革，走民生财政、民主财政、阳光财政的路子，逐步建立公开透明、约束有力、执行严密的公共财政体系，这不仅有助于依法理财、民主理财，也有助于推进政治文明建设。
二、积极推进税制改革，强化税收的调节功能
改革税收制度，对于科学发展至关重要。现行的税制主要是1994年分税制改革时设计的，当时税制设计更多地考虑了增收方面的因素。在这之前财政收入占GDP的比重不断地下滑，中央财政收入占全国财政收入的比重比较低，形成了中央财政向地方借钱的格局，中央的权威受到很大的影响。现在中央财政收入占全国财政收入的比重提高了，这几年一直在55%左右，也完全有能力、有实力进一步改革税收制度。尤其是现行税制赖以生存的社会经济环境发生了很大变化，税收的调节功能尚未完全发挥到位，许多方面已不适应新形势、新任务发展的要求，进一步深化改革、加快改革十分必要。
实际上，新一轮税制改革已经开始全面启动。先是前几年取消了农业税、农业特产税，继而又不断地调整消费税、出口退税，2007年还调整了个人所得税，统一内外资企业所得税制度也从2008年开始实施，城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税等也都重新进行了调整。新一轮税制改革的特点，不仅体现了重点照顾弱势产业和中低收入者的政策意图，而且更加注重税收的公平性，更加注重发挥税收的调节功能。今后一个时期，正在准备调整和需要进一步研究改革的税种，归纳起来主要有以下几个方面。
（一）在促进投资和技术进步方面，重点是改革增值税，将生产型增值税逐步转变为消费型增值税
从全国来看，增值税是第一大税种。2007年全国增值税占全部税收的比重为30.4%，山东是22.3%。所得税改革以后，增值税改革是下一步改革的重点。从2004年开始，国家先是在东北地区进行了试点，2007年7月份又在中部地区6个省26个老工业基地城市的8个行业开展试点，目的就是鼓励试点的企业开展设备更新和技术改造，推动产业结构调整和产品更新换代。当前增值税转型在技术上已经没有问题，之所以没有在全国尽快推开，也不仅仅是财政减收问题，主要还是考虑流动性过剩的压力。由于增值税转型扩大了抵扣范围是一个减税政策，再加上企业所得税内外资企业两税合并，内资企业由 33%的税率改为内外资企业统一实行25%的税率，这两项政策如果同时实施估计会向企业让利达2500亿元，而2007年国有企业税后利润近 1.5万亿元，如果马上搞增值税转型，可能会使流动性过剩的压力更大。随着宏观经济环境的变化和流动性过剩问题的解决，作为促进投资和技术进步的重要手段，增值税转型改革的进程应当加快。中央已经开始研究制定在全国实施的方案，近年出台的可能性比较大，各方面都应做好充分准备。
（二）在调节收入分配和存量财产方面，重点是完善个人收入所得税，研究开征物业税
个人所得税是调节收入分配的一个重要税种。今后的改革方向应该是，一方面改进累进级差的设计。现在我国实行的是9级超额累进税率，最高税率是45%，应逐步减少级差，着力保护中等收入以下人群的利益，加大对高收入群体的有效调节。统计表明，我国工薪收入占总收入的1／3左右，但个人所得税中工薪所得税占的比重是45%以上，这就意味着工薪阶层税负还是重了一些。目前虽然起征点已经由1600元提高到了2000元，但与通货膨胀的新形势和人均收入水平相比仍然偏低，应进一步提高个税的起征点。另一方面，实行分类与综合相结合的个人所得税制度。现在我国实行的是分类的所得税制度，没有考虑收入者的家庭负担状况，养活一个人与养活一家几口人的收入承担的税负都是一样的，应该逐步建立以家庭为申报主体的综合所得税制度，并考虑纳税人的家庭支出状况，比如将教育费、医疗支出等进行扣除。当然现在要做到这一点很难，但应积极创造条件逐步向这一方向改进。
财产税是各个国家普遍开征的一个地方税种，是政府调节个人存量财产的重要杠杆。我国目前没有真正意义上的财产税，现有的房产税、城市房地产税尽管在名义上可以归为财产税，但是设定的纳税人并非着眼于个人。2003年10月党的十六届三中全会正式提出开征物业税。物业税实际上就是房产税，即将原来的房地产税、城市房地产税、城镇土地使用费等合并在一起，并且相应地取消有关收费。我国目前选择了10个城市分两批进行模拟试点，但物业税在设计层面和技术操作上还有许多问题没有完全解决。美国是第一套房不征税，西方许多国家税率都是在1%上下，并且是让物业所有者逐年缴纳物业税。我国不少人认为还是以面积来计算比较好，有关方面传达的信息是税率初步设定在0.5%。现在是地方政府一次性收取土地出让金，实际上相当于提前预征了70年的房地产税。物业税设计是否将土地出让金纳入征税范围，房地产、金融和税务部门如何做到信息共享，房产的价值怎么进行评估等都需要认真研究探索。从现实需要来看，财产税改革非常迫切，也不断有舆论认为物业税应该尽早地出台，以抑制不断攀升的房价。在西方国家，物业税是地方财政的一个主要税种，所占比重一般在30%－50%。因此，要抓紧研究解决开征物业税的一些瓶颈问题，加快物业税改革的进程。
（三）在节约资源和保护环境方面，重点是改进资源税，择机出台燃油税，研究开征环保税
资源税改革对于加快发展方式转变、加强宏观调控、建设资源节约型和环境友好型社会具有重要的作用。据了解，资源税改革方案目前已基本确定，对燃油、天然气、煤炭等资源改变计征方法，由原来的从量计征改为从价计征，并将地热、矿泉水等水资源纳入资源税的征收范围，同时提高税额征收标准，目标税率可能确定为10%，分年度逐步改革到位。资源税改革的方案原定 2008年出台，但由于目前价格始终在高位运行，通货膨胀的压力比较大，政策出台可能会择机而定。笔者个人认为，资源税改革从短期看可能会引起价格上涨，但从中长期看价格主要还是取决于市场供求关系，价格上涨会减少对资源的需求量，起到抑制不合理需求、平抑物价的作用。因此，应加快资源税改革步伐，尽快改变我国资源税标准偏低、资源浪费严重的局面。
燃油税已列入“十一五”税制改革计划。开征燃油税不仅是为了规范养路费、解决税费转换的问题，更重要的是从资源节约方面考虑，发挥燃油税对燃油消费的调控作用。燃油税的改革可以说我们错过了非常好的机会，2000年原油价格在25美元时大家都认为应该开征燃油税了，但有关方面考虑价格还是太高而没有适时推出，然后成品油价格一路上涨，机会始终没有到来。2007年在节能减排的新形势下，燃油税改革又被提到重要议事日程，但国际油价已经达到了每桶140美元以上，开征的难度越来越大。目前美国燃油税占油价的比重约为30%多，而日本、德国、法国、中国香港等许多国家和地区油价中的一大半甚至2／3是燃油税。我国燃油中不含消费税、油价比国际市场价格低很多，这种状况与石油资源紧缺的新形势相比显然是不可持续的，同时国内油价偏低说明开征燃油税尚存在一定的操作空间，应抓住有利时机，及时推进这项改革。
环境保护税是西方国家较为普遍开征的一个税种。从国际经验看，环保领域的政府支出一般都有固定的收入来源，我国现在靠排污费是远远不够的，环保支出中很大一部分靠的是一般税收。未来用于环保的支出还会不断地加大，这就需要研究开征环境保护税，为环保支出提供稳定的资金来源。更重要的是通过开征环境保护税，从制度设计上起到保护环境的作用。据有关资料介绍，太湖蓝藻事件治理要达到20世纪80年代的水平，需要相当于三个三峡工程的投入，也就是五六千亿元的投资。这一方面说明当前我国的环境治理面临着巨大的资金压力，另一方面说明环境保护制度的缺失，使得企业缺乏节能减排的思想意识和内在动力。因此，开征环境保护税已经成为我国改善环境治理的迫切需要和必然选择。
（四）在公平税收负担、实行国民待遇方面，重点是在巩固完善已有改革成果的基础上，研究城建税的内外资统一问题
我国在统一各类企业税收制度方面已经迈出重大的步伐，目前统一了企业所得税、车船使用税、土地使用税、耕地占用税等税种，这一改革的意义不仅仅在于调整了标准，更重要的是统一了内外资企业税收的制度，解决了多年来内外有别、国民待遇不平等的问题。这些改革都是近一二年完成的，实施过程中难免会有这样那样的问题，特别是企业所得税的统一2008年刚刚实施，对实施过程中出现的问题应密切关注，不断加以修改和完善。比如，这次所得税改革实行法人纳税办法，不具备法人资格的营业机构应实行法人汇总纳税制度，这就打破了原有的利益分配格局。尽管国家已经出台了跨省总分机构企业所得税分配办法，但在具体操作过程中仍面临不少的矛盾和问题。妥善处理好总部和分支机构税收分配及地区间税源转移问题，有利于保证所得税改革的顺利实施。
城建税的内外统一应作为今后改革的重点。我国1985年、1986年分别开征了城建税和教育费附加，但对外资企业不征收。改革开放之初不征收是为了吸引外资，现在所得税这个主体税种都统一了，城建税也应该统一。外资企业与内资企业同样享受城市公共设施和教育设施，理应承担缴纳城建税和教育费附加的义务，这有利于平衡内外资企业的税费负担，有利于创造公平竞争的环境和统一大市场的形成。
此外，还要进一步完善消费税制度，研究开征社会保障税，逐步统一城乡税制。现在地方税体系缺乏主体税种，税种的规模也比较小。资源税、财产税等税种的改革有利于完善地方税制体系，也有利于增强地方政府提供公共服务的能力。同时，地方税制改革还应考虑如何下放税收立法权的问题。目前我国税收的立法权高度集中，地方政府几乎没有立法的权限。从长远看，在不影响中央宏观调控、不挤占中央税基、不妨碍周边地区发展的前提下，应将一些区域性较强的地方税种下放地方管理，由地方决定是否开征或者减免，发挥好地方税收对地方经济发展的调节作用。
三、深化预算制度改革，切实提高预算管理效率
我国在经历了1994年分税制改革以后，从 1998年开始推行了侧重于财政支出的预算管理制度改革，包括部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等方面。目前改革的总体框架和基本思路已经形成，今后继续深化预算制度改革，主要应从以下四个方面进一步巩固、完善和提高。
（一）在完善预算编制体系方面，重点是建立健全由公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的财政预算体系
公共财政预算是与公共财政相对应的概念，包括政府一般预算、基金预算和预算外资金三个部分。现在公共财政预算管理中的主要问题是三个部分相对独立，其中基金预算收入和预算外资金大都有专门的用途，资金分配的权利分散到有关部门，政府难以统筹安排，不利于集中财力办大事。今后改革的重点应是编制综合财政预算，将部门所有的收入，不论是一般预算收入、基金预算收入还是预算外资金，全都在一个账簿上反映出来，以便统筹安排政府的收入，提高政府的调控能力。
国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的一个重要组成部分。 1994年分税制改革时国务院规定，国有企业要上缴一部分利润，国家可以所有者的身份参与企业利润分红，但考虑当时国有企业经营比较困难，这一政策规定没有兑现。随着近年来企业利润的大幅度增长，再加上企业所得税税率下调，使企业税后利润进一步增加，适当集中一部分不会对企业发展造成很大的影响，试行国有资本经营预算的时机和条件已经成熟。2007年9月，国务院正式下发了《关于试行国有资本经营预算的意见》，启动了中央级的国有资本经营预算试点工作，山东省也从2008年开始试行国有资本经营预算，其中省属企业收取的比例大约是税后利润的10%左右。需要特别指出的是，建立国有资本经营预算不仅是把国有资本的运营状况反映到财政预算收支中来，更重要的是要结合编制国有资本经营预算，深入地研究和确定国有资本的进退问题，解决国有企业发展中的体制性、机制性矛盾，推进国有企业改革、国有企业布局和经济结构的调整。
社会保障预算是指政府为实现社会保障目标，依据有关法律法规筹集和分配社会保障资金的基本收支计划，它直接体现了收入公平分配、稳定社会经济、发挥国家预算整体调控功效的职能。目前社保资金征收还没有完全到位，恶意骗取社保资金、违规使用社保资金等问题也时有发生。2006年以前我国各地基本上都未编制社会保障基金预算，上海社保案发生后国家对社保资金的监管开始高度重视，社会保障预算的编制工作也明显加速。山东从2007年开始启动社会保障预算编制的试点工作，2008年要求全省所有的社会保障基金收支单位均要编制该项预算。 2007年全省各类社会保障基金当年收入达到 617.8亿元，今后随着经济的发展、制度的完善和社会保障预算的全面建立，预计社保基金收入还会有较大的增加。由于社保资金管理关系千家万户、承担着重大的社会责任，我们不仅要通过加强社保资金收支管理确保资金安全，又要通过编制和执行预算及时发现存在的问题，不断完善政策措施，更好地发挥社保基金的作用。
（二）在细化预算编制方面，重点是提高预算编制的完整性、准确性和科学性，解决外行看不懂内行说不清的问题
编制规范的部门预算是建设公共财政的内在要求，也是加强财政管理的重要手段。目前虽然各级财政都编制了部门预算，但是总体上讲预算编制还比较粗、管理还不够规范。比如，应该从部门预算当中反映出部门的所有收支，但是由于预算外收入还没有完全纳入预算管理，预算编制就显得很不完整；应该从部门预算当中看出部门的所有资金去向，但是现在仍然还不够具体，有些资金没有进一步细化到具体项目；编制部门预算的一项重大改革内容是实行零基预算，但现在很多预算项目包括基本建设支出项目，仍然采取基数加增长的编制方式。这些都需要在今后的改革中不断加以改进和完善，进一步提高预算的编制和管理水平。
随着政府收支分类改革的实施，政府预算的科学性有了很大的提高，原有的预算科目都是按经费性质（如基本建设经费、行政费、事业费）进行分类的，相同功能的支出分散在各科目中，形不成完整的概念。比如说教育方面，用于教育的基本建设和职业教育投入都不在教育的科目中列支，现在都可以在教育的科目下反映出来，究竟教育投资有多少，干了哪些事，一目了然。这样可以有效地解决外行看不懂、内行说不清的问题。这项改革在经历了2007年的平稳转换以.后，以后就开始按新的科目编制预算。今后还应不断完善收支科目，改进分类方式。比如说对企业的亏损补贴，虽然现在有很大一部分改为直接列支，但仍有一部分作为冲减财政收入并以退库的方式来解决，这种方式让人费解、弄不明白，也不公开透明，不利于加强社会监督。
（三）在预算资金使用方面，重点是提高资金的安全性、规范性和有效性，充分发挥资金的使用效益
国库集中支付改革是确保财政资金安全性、规范性和有效性的一项重大举措。国库集中支付通过将资金直接支付到商品劳务供应商和用款单位，减少了很多的中间环节，可以提高资金的运行效率，防止资金被滞留和挤占挪用。现在的主要问题是集中支付资金的规模不够大，范围也比较窄，县区的改革还不够快。今后要进一步拓展省、市级国库支付的资金范围，能实现集中支付的要全部实行集中支付，并逐步扩大到政府性基金和预算外资金，并且将改革向乡镇延伸。按照财政部的要求，到2012年以前，要将所有的财政资金都纳入改革的范围。
“收支两条线”改革是规范财政管理、提高资金使用效益的一项有效途径。这几年通过实行收支分离、罚缴分离、票款分离的办法，基本可以做到开票的不见钱、见钱的不管钱、管钱的不用钱，管理在逐步规范。省级从2008年开始将预算内资金、财政专户资金实行综合预算管理，财政专户资金在批复预算、资金拨付等多个环节，与预算内资金一样下达指标性文件，改变了过去部门申请、专户核拨、随意性比较大的管理方式。今后改革的重点是要结合编制综合预算，建立全口径的预算管理制度，实现真正意义的收支脱钩。全国人大财经委在2008年“两会”上建议在2011年前，将非税收入全部纳入预算管理，有的纳入一般预算，实行收支统筹安排，有的要纳入基金预算，实行以收定支和专款专用。
政府采购具有节约财政资金和引导经济发展的双重功能。从改革的效果来看，政府采购在节约资金方面作用非常大，2007年全国政府采购规模超过了4000亿元，节支率为10%左右，山东省是290亿元，节支率为15%。但是在引导产业发展、扶持自主创新方面，政府采购的作用尚未充分发挥出来。从改革的方向来看，今后应从深度上和广度上进一步推进政府采购改革。从广度上来讲，要扩大政府采购范围，做到法律范围内的项目应采尽采，并强化政府采购的预算约束。国际上政府采购占财政总支出的比重一般在30%左右，而我国只有12.8%，资金节约的潜力大得很。同时要进一步完善相关的制度，规范政府采购操作程序。从深度上来讲，就是要发挥政府采购的政策功能，这是财政资金实行政府采购有效性的重要体现。如国务院办公厅2007年发布了强制采购节能产品的通知，财政部也公布了新的节能产品采购清单，如果各级都能按照这一思路组织实施政府采购，对推动节能减排、自主创新、结构调整都会发挥重要的作用。
（四）在预算管理方面，重点是研究解决一些多年来没有解决好的难题，切实把预算管理水平提高到一个新的高度
提高部门预算编制的到位率问题。由于存在着预算编制和项目计划编制及审批不同步的问题，目前在预算编制时实行预留资金的做法。但问题在于一些有资金分配权的部门年初安排预算预留资金太多，一些发展类的专项资金更是存在着年初预算不到具体项目、到位率低的问题，这是造成部门预算不完整、预算编制较粗的重要原因。今后有预算分配权的部门，应严格执行年初预算预留比例的规定，做到按预算编制时间和要求同步编制投资计划或者项目实施计划，逐步提高预算资金的到位率。山东省财政厅从 2008年开始，要求当年编制下一年预算时，要提前组织下一年项目实施计划，落实到具体单位和项目的资金比例不低于40%；以后年度在总结经验的基础上不断提高。
提高预算执行的效率和水平问题。如果将预算编制视为政府和财政的决策过程，那么预算执行就是将这一系列决策付诸实践的过程。预算执行的效率，直接反映了一个国家和地区的财政管理水平。目前财政的预算执行正在逐渐走上规范、科学的轨道，但预算执行效率如何仍然是一个值得重点研究解决的大问题。虽然多年来一直强调要按时间进度均衡护款，预算进度总体上比前几年也有了很大的改进，但执行中前松后紧的问题始终没有得到有效的解决，一般是上半年的支出进度较慢，下半年主要集中在十一、十二月份，到了基层只能结转到下年使用，当年的资金不能充分发挥效益。财政资金拨出后使用效果怎样，财政部门也不能全面了解和掌握，重分配、轻管理的问题依然存在。今后要采取切实有效的措施，提高预算执行效率和管理水平。绩效评价就是一个解决预算执行前松后紧、加强财政管理的重要手段。如果年初安排的专款到年底才拨付到项目上，无论如何不能说这项资金的使用绩效是好的。要充分发挥绩效考评对预算编制和资金分配的激励作用，并且把绩效考评的结果作为下一年度预算安排的重要依据，促使部门单位加快项目筛选和资金拨付进度，切实提高资金的使用效益。
合理安排使用财政超收收入问题。这些年社会各界对财政超收收入使用的质疑比较多，2007年全国财政比年度预算超收了7239亿元，其中中央财政超收4168亿元，占58%左右。按照《预算法》和《预算法实施条例》规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行的结果报人大，不具有强制性。社会质疑的重点、焦点也就在于超收收入的使用脱离了人大的监督。今后应改进超收收入的使用办法，逐步将当年超收收入转到下年的预算安排使用。笔者个人认为应注意以下几点：（1）要科学安排预算，尽可能地少超收。据有关方面统计，2000－2005年全国财政收入的实际增长一直是财政收入计划增长的一倍左右，这说明预算安排是缺乏科学性的。近几年，山东省财政很注意改进这个问题，年初把收入计划打得较满，年底超收数量有限，矛盾不怎么突出。（2）要提前做好超收预案。财政部门过去有句老话叫做“八月十五放光明”，也就是说到了这个时候一年的收成多少大体上能够定下来；要及早向人大报告并调整预算，及时作出合理安排。（3）原则上超收要转到以后年度使用。中央财政已经从2008年开始将一部分超收收入，先转人中央预算调节基金，然后再转到下一年安排使用。地方财政也应当注意研究探索和改进，这样有利于规范预算管理，有利于提高预算的透明度，提高依法理财的水平，更有利于人大和社会的监督。
四、合理划分事权，健全财力与事权相匹配的财政体制
从当前财政实际来看，要真正实现这个目标需要一个长期的过程，必须在明确改革方向的前提下，积极探索建立符合我国国情的财力与事权相适应的财政体制。应重点研究解决好以下几个问题：
（一）合理划分各级政府的事权
判断一种体制是否合理，关键是要看中央与地方事权配置是否合理。从国内外经验来看，，划分事权主要应遵循三个原则：（1）受益范围原则。即属于全国范围内公共受益的事务由中央政府承担，属于地方和局部受益的事务由相应地方政府承担。在现实中，尽管有些公共产品可以明确地划分为中央政府的职责或者地方政府的职责，如国防、外交、国家安全等毫无疑问属全国性公共产品，但是大部分的公共产品、公共服务是由中央和地方共同承担的，只是分担的程度不同。如义务教育、生态环境、文化卫生、就业再就业、社会保障等，它既有外部性和受益范围的广泛性，又有区域性特征，应该由中央和地方政府共同负责。（2）效率原则。即哪一级政府处理行政效率最高，事权就归哪一级政府。要把有利于降低行政成本、更适合地方管理的事权下放给地方管理，并给予相应的财力，做到事权与财力、责任与权利相统一。像目前村干部的工资、村级政权组织建设等也要靠中央转移支付来解决，这种过长的拨款程序和管理链条，从效率上来讲是不合理的。（3）法律原则。即事权的划分和调整都应通过法律程序，保证相对的稳定。目前我国还没有一部专门划分中央和地方职责的法律，事权的划分变动随意性比较大。分税制改革以后，一方面中央往下放了很多的事权，包括部分高校、中央企业以及中央企业分离出来的一些社会事业，甚至包括一些国防和外交事务等；另一方面财权又是上收的。比如农业税、农业特产税取消以后，中央对不同的地区给予不同的补助，对东部地区只给补50%-60%，而在原体制设计里是地方的固定收入。所得税原来也是地方的固定收入，后来也改成了共享税，中央分享60%、地方分享40%。事权与财权的随意调整，不仅会给地方带来额外的财政压力，而且不利于各级政府间关系的规范。
（二）在划分事权的基础上尽可能做到事权与财力相匹配
过去在讲财政体制的时候，大家普遍讲到的一句话就是“建立财权与事权相匹配的财政体制”，从理论上讲没有人怀疑这句话的科学性，但是在现实中是难以实现的。因为财权在不同级次政府之间的划分绝不仅仅是一个数学问题，它的复杂程度也不是靠一种精确的数学方法能够解决的。“财力”与“财权”的内涵完全是不一样的。财力说白了就是有多少钱，财权是指一级政府筹集和支配收入的权力，事权是一级政府承担的事务和责任。要让一级政府完成它所承担的事权，就要给它筹集和支配资金的权力，就是事权与财权应该统一。但我国由于东中西部地区发展很不平衡，一些欠发达地区即使拥有全部筹资的权力，也仍然满足不了事权的需要。在这种情况下，上级财政可以给予财力补助，所以讲财力与事权相匹配就更现实一点。要做到财力与事权相匹配，可以有以下几个途径：（1）增加地方税种，健全地方税收体系，进一步提高地方税收占财政收入的比重，不断增强地方政府履行公共职责的能力。（2）完善共享税。现在共享税的比重过大，都不像是分税制了。有专家统计，共享税占全国税收的比重已经由1994年改革初期的 55%上升到2005年的85.14%，由此形成了一个小地方税、大转移支付的格局。今后应通过调整税收分享比例，增加地方财力。（3）在收入合理划分后仍不能满足事权需要的，上级财政应当通过增加转移支付的办法弥补地方财力缺口，使之尽可能地做到财力与事权相适应。
（三）在事权难以全部划清的情况下，争取在关系民生的若干重大领域支出责任划分上取得重大进展
我国是一个集中统一管理的国家，政府的层级又比较多，而且现阶段仍处在新旧体制的交替时期，政府间事权的划分很难准确界定。在这种情况下，可以先将关系民生的重大支出责任作为突破口，逐项加以解决。如农村义务教育，过去一直强调是以县为主，县乡的大部分财力都用在了义务教育方面。有调查表明，农村税费改革之前义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县承担，省里承担11%，而中央财政负担不足2%。2006年中央明确提出义务教育经费由各级政府共同分担，中央对山东的分担比例是40%，对中、西部地区承担的比例分别是60%、80%，财力与事权划分比较清晰。再如2008年中央出台的博物馆、纪念馆免费开放政策，也遵循财力与事权相匹配的原则建立了经费分担机制。中央级的博物馆、纪念馆属于全国性的公共产品，免费开放所需的经费全部由中央财政承担；地方所属的博物馆、纪念馆作为区域性公共产品具有较强的外溢效应，免费开放的对象不仅是本地也包括外地参观的居民，免费开放所需的经费由中央和地方财政共同承担。从事权和财力划分上看，这样安排是合理的。其他公共产品和公共服务，也可以参照类似的方法一项一项地确认，并根据各地经济发展水平确定各级政府的分担比例。在此基础上，待条件成熟后，本着效率优先的原则，将更适合地方管理的如农村义务教育、新型农村合作医疗、城市医保、农村救助等，连事权与财力一并下放地方管理。这是今后有可能实行且具有可操作性的一种比较好的思路。
事权与财力的划分，实质上是一个权力分配的问题，也是困扰财政体制改革的一大难题。财政体制的确定不仅取决于一个国家和地区的政治体制，也与其经济、历史、地理、文化等因素息息相关，必须进行统筹考虑。同时，事权与财力的划分，必须是相辅相成的，不能顾此失彼，造成事权与财力的脱节。我国目前的现状是，中央集中的财力已经达到了55%左右，地方财政收入比例则下降到45%左右，而地方承担的事务有人统计则由40%上升到75%左右，财力与事权严重地不对等。现在仍有一部分专家建议进一步集中中央财力，认为西方国家集中的比例都比较高。我认为研究这个问题，还是应该从我国国情的实际出发。中央调控的任务很重，集中一定的，财力是必要的。如5·12汶川大地震，如果中央集中的财力不足，资金不能及时到位，可能会使救灾工作无法迅速展开。但集中多少必须与事权的划分相适应，不同的国家事权的划分是不一样的。如一些发达国家的社会保障职能全部由中央政府负担，而我国的社会保障职能目前主要由地方政府承担。因此，不能一味参照西方国家的做法提高中央财政的集中度。在财政体制改革问题上，应该以党的十七大报告提出的统筹中央和地方关系、调动各方面的积极性为基本原则。既要确保上级集中必要的财力，用于宏观调控、实现政府意图，又要考虑基层的积极性和资源配置效率，使地方有能力履行提供公共产品、公共服务的职责，使各级政府的职能作用都得以充分的发挥。
五、规范转移支付制度，促进基本公共服务均等化
实现基本公共服务均等化，是建设公共财政的基本目标。当前基本公共服务供给的不均衡，与地区间财力水平的过大差异有直接的关系。因此，加快形成统一规范的转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，保障各地区基本公共服务支出的需要，是实现这一目标的前提和基础。
（一）转移支付是促进基本公共服务均等化的重要手段
从理论上讲，一个国家的公民无论居住在哪个地区都有平等享受国家最低标准基本公共服务的权利。而所谓促进基本公共服务均等化就是要逐步使全体公民在基本公共服务方面的权利得到基本的实现和切实保护，特别是要使困难地区和困难群众享受到社会平均水平的基本公共服务。人们常说，一方水土养一方人，但许多地方是一方水土养不富一方人。由于受经济发展、环境资源、财力状况等多种因素的影响，现在不同地区的政府提供公共服务的能力还存在很大差距，不同地方的公民享受的公共服务水平还很不均衡。比如基础设施建设方面，城市比农村要好得多；工资待遇方面，同是国家公务员工资待遇差距却很大，东部要比西部地区工资待遇高得多。在这种情况下，要实现基本公共服务均等化，除了落后地区加快自身的发展以外，加大转移支付力度是非常重要的手段。
需要指出的是，对基本公共服务差距，在认识方面应注意以下几个问题：（1）由于不同地区发展水平不一样，彼此之间适当存在一些差距是在所难免的。基本公共服务均等化并不是要绝对的平均化，绝对的平均化既不公平也没有效率，是搞不好也是不可能搞的，关键是要将差距控制在合理的范围之内。（2）在经济发展水平差距很大的情况下，财政转移支付制度在促进基本公共服务均等化方面只能起到一定的缓解作用，而不可能完全弥补由于经济发展水平差距而造成的基本公共服务的差距。（3）推进基本公共服务均等化需要一个过程。西方实行基本公共服务均等化是在实现工业化和人均GDP达到 3000美元之后，我国目前人均GDP只有2460美元。在这种情况下，只能根据自己的财力状况逐步实现均等化的目标。
（二）完善转移支付制度需要把握的原则
推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，是今后进一步完善转移支付制度的基本要求。具体来讲，要把握好以下三点：（1）要有利于均衡地区之间的财力差距。弥补财力差距的转移支付方式，应以一般性转移支付为主。目前我国一般性转移支付的规模还比较小，2007年全国达到2505亿元，仅占中央对地方转移支付的17.9%，与西方国家50%以上的比例差别明显。山东省省级一般转移支付规模也不大，近几年大都在12亿元左右。只有不断加大一般性转移支付规模，才能有效地缓解地区间财力差距过大的问题。（2）要有利于生产要素跨区域合理流动。我国市场经济发展很快，生产要素跨区域流动不断增多，但是生产要素流入地与流出地的税收能力与公共服务责任不对称的问题也逐渐显现出来。比如农村劳动力外出务工创造的税收留在务工所在地，而他赡养的人口与基本公共服务仍由户籍所在地提供，这就需要通过合理的转移支付制度设计，对生产要素流出地给予合理的补偿，以减少由此造成的地区之间公共服务提供能力的不均衡。（3）要有利于主体功能区的规划和实施。根据国家的总体规划，我国的国土空间将根据功能的不同划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四大类主体功能区。从某种程度上讲，主体功能区的划分能否得到落实取决于政府的决心和财政的支持力度，特别是禁止开发区和限制开发区，需要财政保障其基本公共服务的需要。今后应结合主体功能区规划和我省“一体两翼”发展战略，提高对禁止开发与限制开发区的转移支付系数，以便更好地满足当地居民基本的公共服务需要。
（三）规范和完善转移支付制度的主要内容
目前中央正在制定《转移支付条例》，目的是为了进一步规范和完善转移支付制度，把转移支付纳入法制化管理的轨道。要重点研究改革和完善以下内容：（1）优化转移支付的结构。现在转移支付的项目主要有税收返还、一般性转移支付、农村税费改革转移支付、工资转移支付、“五奖一补”转移支付、城乡义务教育转移支付、农村合作医疗转移支付，等等。这些虽然都是财力性转移支付，但大都具有固定的用途，属于非均等化的转移支付，地方财政不能进行统筹安排。今后改革的思路应该是’，逐步将一些财力性转移支付合并到一般性转移支付中，最大限度地增强地方统筹安排财力的能力。另外，税收返还虽然带有一般性转移支付的特征，但税收返还是当时中央为保地方既得利益而设计的，带有浓厚的历史色彩和一些不合理因素。经过十几年的发展，有不少专家提出不能将税收返还永久化和固定化，应逐步将其并入一般性转移支付中，这也是有道理的。（2）建立规范的专项转移支付制度。专项拨款都属于专项转移支付，其透明化、规范化程度比较低，且规模大、项目支出分散繁杂，基本上起不到均等化的目的。对于这类转移支付，应当加大整合力度，对已经到期、补助数额小、体现政府调控意图不明显的项目应予以取消，交叉重复的项目应该重新清理和归并，并尽可能地采取因素法加以分配。今后应研究实行严格的新设专项转移支付的审核程序，努力做到科学设置。同时，要研究专项转移支付的配套政策。目前，许多专项转移支付项目附有配套政策，远远超过了地方财政的承受能力，应当进行清理整顿，规范政策出台程序，将地方配套的总体负担控制在可承受的范围内。（3）完善一般性转移支付的计算办法。目前主要是按标准收入、标准支出的缺口确定一般性转移支付的规模，但是标准收入和标准支出的测算还不够客观和科学。对标准收入的测算，应该考虑产业结构等方面的因素，逐步淡化GDP的统计指标，因为 GDP的统计指标与各个省的实际税源不完全一致。如山东农产品、化肥、农机等在全国占的比重很大，这些都属于低税、无税的行业。如果按， GDP来考核的话，标准收入比实际收入大得多，不能准确地反映税收的努力程度。对标准支出的测算，也应该考虑总人口、城市化程度、农业大省等因素。如总人口的因素就应该充分考虑，因为公共服务均等化最终是体现在人身上。另外，地理环境、当地物价水平等方面的差异，也决定了不能用单一的因素来确定支出的标准。所以在衡量一个地区财政状况时，应当将多个因素纳入测算公式中，才能客观地判断这个地区的困难程度，使转移支付制度更加公平合理。
六、完善省以下财政体制，着力解决县乡财政困难
近年来，中央对省以下财政体制改革问题非常关注，多次提出要完善省以下财政体制。主要是因为1994年分税制改革以后，有些省市过多地集中了市县的财力，有些没有实行彻底的分税制，致使县乡财政比较困难。各省的财政体制由于受当地客观条件和改革思路的影响，不论是财力集中度还是在财权的划分上差异都很大。从山东情况来看，省以下财政体制应当说比较合理。省以下历次体制调整，省级始终本着财力下移的原则，保证市县有稳定的收入来源。如原体制中各市向省级的上缴递增比例先是由8%减到5%后来又减到3%，税收返还省里也没有参与分成，中央专项转移支付也全部分给了市县。 2007年县级收入比重达到了60.39%，而省级所占的比重只有14%左右，远远低于全国省级的平均水平。通过一系列政策的调整，有效地缓解了县乡财政的紧张状况，较好地保障了民生政策的落实和重点项目支出的需要。
今后一段时期，中央财政体制不调整，省以下财政体制很难做大的调整，但可以在现有的财政体制框架下，不断进行完善和优化，突出应抓好以下几个方面：（1）加大省对下的转移支付力度。近几年通过各级财政部门的努力，对省里重点扶持的51个财政困难县，县均享受的转移支付，由2004年的8301万元增加到2007年的 2.16亿元，人均财力转移支付由2004年的1.46万元提高到2007年的3.07万元。今后应在进一步加大转移支付的同时，用于公共事业的发展资金及其他专项资金，也应该重点向县乡倾斜，与转移支付资金一起形成减轻县乡财政压力的合力。（2）进一步完善省市共同帮扶县乡的机制。要积极探索建立县级最低财力保障机制，进一步强化省和市级财政调控财力差异的责任。对于那些平衡县乡财政差异效果明显的地方，省财政应给予适当奖励；对调节县乡差异措施不力或者差异过大的地方，省财政应减少对该市的转移支付，从而把省、市、县三级的责任、利益紧密地衔接在一起。（3）要完善财政困难县税收增长奖补政策。近两年省财政对财政困难县采取了“一揽子”扶持措施，比如“五奖一补”、税收增长返还等政策，其目的就是为了增强财政困难县的造血功能。对财政困难县上缴省级营业税和企业所得税比上年增长部分返还的政策已经到期，省政府确定在鲁南经济带和黄河三角洲继续执行。在制定激励政策的同时，还应采取相应的约束措施，解决激励有余而约束不足的问题，防止弄虚作假。（4）要积极推进县乡财政管理体制和方式的改革。中央提出有条件的地方可以实行省直管县试点，山东省从2005年起对财政困难县实行了省市共管的体制，现在对困难县的转移支付资金也直接测算到县、拨付到县、监管到县，实行了“直通车”管理，减少了资金拨付的中间环节。对30个强县、30个弱县也采取了直接到县的一些特殊政策和措施，这与省直管县的精神是基本一致的。对乡镇在保持资金所有权、使用权不变的前提下，大力推行“乡财乡用县管”改革，经济欠发达、财政收入规模小的乡镇， 2008年底以前原则上由县统一管理其收支，减少财政管理层次，增强基层提供公共服务的能力。今后应当沿着这个路子继续探索完善，逐步建立起符合山东实际的县乡财政管理模式。
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