| 立足国内多方并举确保国家粮食安全 |
| 李国祥 2008-09-04 |
| 摘 要： |
2007年以来世界粮食价格大幅度上涨，全球一些国家和地区出现了粮食危机，爆发了社会骚乱。尽管我国粮食连续4年增产，国内粮食供给充裕，价格相对平稳，但我国农业也面临着土地和水资源短缺、气候变化、劳动力与生产资料成本迅速上升等多重压力，粮食安全“远忧”犹存。因此，要以财政政策为重点，通过继续深化改革，配套使用经济、金融、法律和行政等九大措施，进一步提高我国粮食安全水平。 |
| 关键词： |
粮食安全，粮食危机，财政补贴 |
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2007年以来世界粮食价格大幅度上涨，全球一些国家和地区出现了粮食危机，爆发了社会骚乱。尽管我国粮食连续4年增产，国内粮食供给充裕，价格相对平稳，可说是“近期无虑”，但我国农业也面临着土地和水资源短缺、气候变化、劳动力与生产资料成本迅速上升等多重压力，粮食安全“远忧”犹存。正是在这样的背景下，2008年7月2日，国务院常务会议通过了《国家粮食安全中长期规划纲要》。纲要提出了以财政政策为重点，通过继续深化改革，配套使用经济、金融、法律和行政等九大措施，进一步提高我国粮食安全水平的思路。
一、必须立足于扩大国内生产增加粮食有效供给
改革以来，我国粮食生产能力总体上逐步提高。从1978年到1998年，我国粮食总产量从3.05亿吨增加到5.12亿吨，迈过四个台阶，实现了从粮食短缺到粮食基本平衡、丰年有余的根本性转变。1982年首次突破3.5亿吨，1984年首次突破4亿吨，1993年首次突破4.5亿吨，1996年首次突破5亿吨。1998年我国粮食总产量曾创历史最高，为5.12亿吨。2007年我国粮食总产量为5.02亿吨。
长期以来，我国满足国内粮食不断增长的消费需要主要依靠发展生产来实现的。如果不将大豆包括在粮食之内，粮食进口量占国内需要量一直没有超过5%。2003年以来，大豆包括在内的粮食自给率明显下降，2005年当年粮食进口量占新增供给量达到6.4%。我国粮食自给率一直相对较高，表明发展国内粮食生产，提高国家粮食安全保障水平是国家的长期目标。
自2003年下半年以来，出现了全球粮食价格上涨周期，持续时间长，上涨幅度大，涉及的农产品范围广，影响广。以1998～2000年世界粮食价格平均水平为基数，2004年世界谷物价格上涨指数增加到111%；2007年，上涨谷物价格指数扩大到172%，比2006年涨幅扩大了近50个百分点。今年4月份世界谷物价格指数已经达到了284%，比去年同期上涨了近140个百分点。与国际市场形成鲜明对比，近几年国内粮食供求关系相当平稳，粮食价格只有小幅度上涨。
二、长期保障国家粮食安全面临严峻挑战
人口增长是我国粮食消费增加的重要因素。尽管改革开放以来我国人口出生率明显下降，但是人口总规模仍然从1978年的9.6亿人增加到2007年的13.2亿人。即使按照1978年人均占有粮食316.6公斤计算，1978～2007年期间我国新增人口3.59亿人，新增粮食用量达到1.14亿吨。
人口结构的变化，尤其是城镇化水平的提高，对粮食需求结构的影响相当显著。我国正处于城镇化加速阶段。城镇化加快，必然引起食品供求总量和结构两个方面的显著变化。2006年，城镇人均消费鲜奶量是农村居民人均消费奶及其制品的6倍。动物源性食品的增多，需要消耗更多的饲料粮。
在粮食需求不断增长的情况下，扩大粮食生产面临着严峻的挑战。农民种粮效益偏低严重制约农业持续发展。受农户所承包耕地数量的限制，我国绝大多数农户的粮食生产规模偏小。虽然我国粮食生产的土地产出率在世界处于领先水平，但是粮食生产的劳动产出率极其低下。农户种粮只能解决吃饭问题，而难以解决致富问题，严重影响农民种粮积极性。
从长期来看，我国发展粮食生产，面临着耕地减少、水资源短缺和气候变化等多重压力。2007年我国耕地面积比1996年下降6.4%，同期粮食播种面积下降6.2%。耕地减少和粮食播种面积减少速度相近。
耕地减少使粮油争地矛盾更加突出。2004～2007年粮油播种面积呈现出此长彼消格局。粮食播种面积连续4年增加，合计增加10168.5万亩，而油料播种面积连续4年减少，合计减少2781万亩。这意味着过去粮食生产扩大以油料生产缩小为代价而实现的。
三、着力构建国家粮食安全保障政策体系
在我国农业资源约束日益加剧的情况下，只有不断提高科技进步，才能够从根本上保障粮食的有效供给。改革初期，我国粮食单产只有2.53吨/公顷，2007年粮食单产增加到4.75吨/公顷，年均增长2.2%。今后，要根据粮食生产需要进一步明确相关科技进步的主攻方向，加强科技创新与推广应用。重点建设现代粮食技术体系，着力提高粮食单产水平和质量，推广节水技术。
保护和调动农民种粮积极性，让农民愿意种粮，是保障国家粮食安全的根本。随着农村劳动力转移规模的不断扩大，外出务工时间的增加，必然会出现转移出去农户的承包地需要流转出来。为了促进粮食规模经营，有必要建立农地流转市场。
增加粮食直接补贴力度也是提高粮食生产比较效益的途径之一。研究表明，近年来全国农民种粮每亩补贴收入平均增加1元，新增粮食播种面积近100万亩。据此推算，近年来的粮食直接补贴对粮食播种面积扩大的贡献大约占三分之一。国家直接向粮食生产者发放补贴是保护和调动农民粮食生产积极性的有效政策工具之一。
为了确保粮农实现合理的比较效益，还应在进一步深化粮食流通体制改革、完善粮食市场机制基础上，逐步建立粮食生产的市场支持体系。我国已经出台的粮食最低收购价政策是粮食市场支持体系的重要组成部分。随着国家财力的增强和运用配套金融政策手段的熟练，可借鉴发达国家差额补贴和无追索贷款的做法，建立健全我国粮食最低保护价政策体系。当市场价低于最低保护价时，政府将最低保护价和市场价的价差直接发给种粮农民。
保障粮食安全的核心是保障粮食生产能力。稳定发展粮食生产的最大制约因素是耕地。确保基本农田总量不减、用途不变、质量不降是实现国家粮食安全的基本保证。除了采取最严格的法律和行政手段保护耕地外，还应进一步调动地方政府和农民保护耕地的积极性。
加强农田基本建设是提高粮食安全保障水平的一条重要途径。要着力加强农田水利设施建设，尽快完善农业生产条件，加大土地复垦整理力度，加强中低产田改造。
不断增加金融信贷投入是有效地缓解粮食投资不足矛盾的重要手段。要通过金融手段发展粮食生产，鼓励工商企业进入农业，解决农户贷款难问题，形成信贷的有效需求主体，重点支持改善粮食生产经营条件和增加粮食生产投入，促进粮食生产综合生产能力的提高和现代粮食物流的发展。
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