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城市议题与社会复合主体的联合治理

张兆曙　　2010-08-16

摘　要：

全能体制的现代化造就了一种“部门分立体制”，但同时也导致跨部门的复合性事业因缺乏匹配的治理主体而逐渐衰颓。本文立足于杭州市推进城市治理的3个典型案例，提炼联合治理的社会组织形式、参与结构与运作机制等“杭州经验”。研究发现，伴随着领域困境的治理失效而引发的认识升级，复合性事业的衰颓被作为公共性的城市议题而建构起来，相应的治理方式也从政府的单极治理走向多元社会主体的联合治理：即在政府的主导下结成跨部门边界的社会复合主体，社会复合主体在保持法人地位的前提下，通过整合行政的、市场的以及民间社会的资源再造一种跨部门的治理结构，并形成多元社会主体共同负责的组织运作方式。社会复合主体的实践意义在于，多元社会主体的分化和复兴社会主体性的过程并不是简单地相互摆脱，而是一种关系的再造。

关键词：

复合性事业，城市议题，联合治理，复合主体

——对杭州3种城市治理实践的组织分析口张兆曙

　　一、引言
　　
　　中国改革不仅是一个制度转型的过程，同时也是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。随着政治权力的退让和市场作为基础性制度的发展，从整体性社会中产生出各种类型的社会主体，并拥有以决策权为核心的自主性（杨雪冬，2007）。于是，当代中国社会逐渐形成三大系统或三大部门的社会主体，即国家系统或第一部门的政府组织、市场系统或第二部门的企业组织以及民间系统或第三部门的社会组织或民间团体（俞可平，2007；郑杭生，2006；何增科，2002）。与此同时，不同社会主体的运行目标、运行规则、价值指向和社会功能也开始自行其是，中国社会由此进入一个多主体、多中心、多轨运行的时代。社会主体的分化及其功能的专一化，同时意味着对总体社会的分割，并由专门的社会主体与之匹配，造就一种“部门分立体制”。比如政府负责提供公共产品；经济建设的主体是企业组织；民间公益事业由社会组织或民间团体承担等等。
　　
　　尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割，进而形成纯粹的部门性事业。然而，并非所有的建设领域都能进行这种分割，并依靠单一社会主体负责。实际上，现代社会广泛存在着各种跨部门的事业。本文将这种具有跨部门特征的建设领域定义为复合性事业。复合性事业具有3个方面的意涵：第一，作为一个整体而存在，不可简单机械地分割；第二，跨部门的关联性和复杂性，往往与社会民生、文化遗产、环境保护等社会问题缠绕在一起；第三，对整体社会而言，复合性事业的发展或衰颓具有一种扩大化的积极或消极影响。这就决定了任何单一的社会主体都无法在功能上匹配复合性事业的需要。因此，要避免复合性事业的衰颓，必须仰仗复合的智慧和集体的行动，“通过政府、企业、社会组织、个人的合作（和体制再造），使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促”（郑杭生、杨敏，2008），实现社会主体形式及其实践活动的双重超越。简单地说，就是需要一种特定的社会组织方式对复合性事业进行联合治理。
　　
　　马克思指出，“整个所谓世界历史不外是人通过人的劳动而诞生的过程”（《马恩全集》第42卷，1979）。在制度经济学看来，任何社会组织方式或制度安排也不是出自任何智者的设计，而是源于千百万人互动的结果，或人们的创造性实践（柯武刚、史漫飞，2001；道格拉斯·诺斯，1995）。这些论断启示我们，联合治理的组织方式并没有某种理论上的预成，而是由社会实践活动创生的。因此，我们不能停留于理论上的规划和观念形态的设计，而应该从现实的社会实践出发，寻求来自于实践的智慧和启发。本文将立足于杭州城市治理实践的3个典型案例，讨论联合治理的组织方式。
　　
　　二、社会复合主体的创生：挑战与选择
　　
　　（一）初级现代化过程中的“城市代价”
　　
　　历史上的杭州是一座生态之城和文化古都：杭州以“湖光山色”著称于世，素有“人间天堂”之美誉，被马可·波罗赞为“世界上最美丽华贵之城”；杭州拥有8000多年历史的跨湖桥文化和5000多年的建城史，历史的长卷赋予了杭州深厚的文化底蕴。同时，进入21世纪的杭州还是一个经济强市。据统计，杭州目前的经济总量保持着全国省会城市的第二位、全国副省级城市的第三位，人均GDP超过5000美元，已经达到中等发达国家的发展水平。20012005年，全市生产总值由1568亿元增加到2942亿元，年均增长14.1%；财政总收入由188亿元增加到520亿元，年均增长28.9%；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别由10896元、5330元增加到16601元、7655元，年均分别增长11.1%和9.5%（杭州统计年鉴，20012005）。
　　
　　自改革开放以来，中国工业化的进步和GDP的快速增长在全球范围内赢得了好评。与此同时，环境污染（及其他负面效应）也作为工业化及经济快速增长付出的高代价而为世人关注（周晓虹，2008）。这种“GDP崇拜”（沈杰，2006）及其后遗症是工业化早期的一个通病，杭州也不例外。当历史的车轮驶进21世纪之后，曾经的生态之城和文化古都在“旧式现代性”（郑杭生、杨敏，2003）的浪潮中失去了她的魅力和韵味。在那种非人性化的钢筋混凝土、污浊的环境和空气、缺乏历史纵深的建筑和城市文化中，人们体验着英国诗人艾略特于《荒原》中所展示的“现代城市的荒凉”。具体地讲，杭州在初级现代化的过程中付出的城市代价主要表现在3个方面。
　　
　　一是历史文化资源的遗落。杭州作为长江下游最早的文明形态（跨湖桥文化）、运河文化的重要集结地、南方重要历史故都和“中华第一城”（余杭良渚文化古城遗址），这种“跨越时空的坚韧力量”（郑杭生、杨敏，2008）给杭州留下了丰富而宝贵的历史文化遗产，包括历史文化名镇、古桥古井、古宅邸建筑、古塔、寺庙、书院及藏书楼、出土文物、石刻碑碣、近现代史迹、古街巷、传统制作工艺以及其他各类遗迹。然而，这些重要的历史文化遗产却在城市的现代流变中逐渐散落和消逝。以下两个事实足以说明这个问题：第一，作为杭州最重要的文化象征之一并拥有百年历史的西泠印社，却在城市的快速发展中面临着“文化断流”的危险；第二，进入21世纪之后，杭州50年以上的特色建筑和古建筑只剩下8000多间（王国平，2005）。
　　
　　二是环境污染与生态破坏。杭州是一个缺乏地矿、能源、土地等传统资源的城市，但是杭州却拥有独具特色的环境优势和宝贵的生态资源，五大类型的水体（钱塘江、京杭大运河、西湖、西溪湿地、钱塘江人海口）烘托出杭州的环境与生态品位。从某种意义上说，杭州的历史是一部因水而生、因水而立、因水而兴、因水而名、因水而强的历史（王国平，2006）。然而，伴随着初级现代化的涤荡，杭州开始与“生态之城”的美誉渐行渐远，最突出的表现是城市水域遭到严重的破坏与污染。截至2002年，西湖面积较1920年减少了近3000亩（杨彬镛，2007）；京杭大运河（杭州段）变成了一条最大的城市臭水沟；全国唯一的城市湿地（西溪湿地）面积不断缩水、水质污染严重、生态十分脆弱。
　　
　　三是传统产业的“文化空心”。丝绸、茶叶代表杭州最重要的传统产业并曾在国家行业体系中占有重要的地位，其中，杭州的丝绸文化和茶文化对产业的支撑与养护功不可没。但是在片面追求GDP的过程中，市场对文化的“挤占”反过来造成了传统产业的“自残”，曾经的“贵族产业”开始显示出没落的迹象。立足于低端市场的粗放经营，缺乏长期效应的贴牌加工，企业间的恶性价格竞争，产、学、研、商的各自为政等等，使杭州丝绸文化与茶文化的魅力仅仅停留于历史的想象中，现实的体验则徒有虚名。杭州的传统产业逐渐失去了“文化养分”而造成产业的“文化空心”，进而受到强烈的冲击和挑战。
　　
　　（二）城市议题的建构
　　
　　如前所述，作为“GDP崇拜”的后遗症，历史文化遗产问题、环境生态问题以及传统产业的“文化空心”问题等客观社会事实，几乎在中国的每一个城市都存在类似的状况。在普通公众或地方政府的视野中，这些问题通常被理解为一般性的领域困境（它的存在、根源和解决办法都具有领域性）。然而，从本世纪开始，这些一般性的领域困境逐渐升级为杭州重大的城市议题（即跨领域的城市公共问题或社会问题）。
　　
　　在社会问题的理论范畴中，城市议题的形成涉及3个基本要素，即客观事实、公众的主观察觉及其态度、行动倾向。其中，建构主义更加强调客观事实以外的社会过程（比如贝克尔强调的“标定”或“觉察”），进而把社会问题意义上的城市议题视为一种主观建构。也就是说，即便某种客观事实确实存在，如果没有公众主观上的问题意识，并期待借助某种一致行动去化解，它就很难成为一个社会性的问题（Becker，1966；Cubereta1，1964；Mauss，1975；Spector&Kitsuse，1987）。在这里，“构成社会问题之基础的客观事实只有随着公众及其舆论对它的觉察以及态度倾向，才会成为社会问题”（周晓虹，2008）。
　　
　　在《国家、市场与社会：秦淮河污染治理的多维动因》中，作者把N市“秦淮河治污”这一城市议题的形成归结为：在围绕住房商品化、市场化开始的大规模的城市化或新的“造城运动”过程中，以集中展示城市形象或政府政绩的重大事件（比如该市要在2005年举办“中华人民共和国第十次全国运动会”）为契机，并作为非常时期的“政治任务”、“一号工程”和“重中之重”等特殊要求，加上媒体对“问题”的渲染、批评、发动及民间社会的呼吁，进而被城市公众建构起来（周晓虹，2008）。在这个城市议题的建构过程中，媒体显然具有至关重要的作用。一方面，媒体报道能够引起公众的广泛关注，并不断增加受众的数量（博曼，2006）；另一方面，无论是政府的推动还是民间社会的呼吁都在很大程度上需要借助媒体的渲染。但是，更为重要的原因则是该市要举办“全运会”这一展示城市形象和政府功绩的大型活动所产生的特殊动力。这种方式在全国各地的城市建设和治理中具有某种普遍的意义，即借助大型活动（比如奥运会、世界杯、亚运会、全运会、世博会等）增进城市认同和推进城市发展。
　　
　　作为非常时期或特殊情况下的特殊产物，上述城市议题的形成及其解决问题的一致行动，往往缺乏一种制度化的安排和长效的运作机制，因而它很有可能随着非常时期的结束而终结。相应地，城市议题所关注的问题则有可能重新回到原来的状态继续存在。有意思的是，发生在杭州的领域困境之所以升级为重大的城市议题，并不是非常时期的特殊产物，而是在常态时期被建构起来。在笔者看来，常态时期建构起来的城市议题及其向实践领域的延伸，具有更好的延续性、更持久的生命力以及制度创新和价值分享的潜力。当然，这种常态时期城市议题的建构也就不同于非常时期城市议题的建构过程。
　　
　　由于缺乏大型活动集中展示城市形象或政府功绩的特殊动力，在这种情况下，单靠媒体的报道和渲染未必能使各种领域困境上升为城市议题。尽管20世纪90年代以来，增加了媒体批评、暴露问题的空间，但本质上媒体仍然是服务于国家和政府宣传的工具进而存在一定的限制。也就是说，只有在政府的推动下，媒体才具有建构城市议题的工具意义。因此，杭州城市议题形成的主要动力仍然是政府。具体地说，是来自于政府对领域困境的治理失效而引发的对客观事实的“认识升级”。我们不妨以京杭大运河（杭州段）的治理为例，来说明这种城市议题的建构过程。
　　
　　自改革开放至21世纪初，为了改善运河水质，杭州进行了两次大规模的专项整治。第一次是从1983年开始的京杭大运河与钱塘江沟通工程，用水系贯通的办法把“死水”变“活水”进而改善水质，并解决运河的人为淤塞、束窄等问题。第二次是19932001年开始的运河（杭州段）截污处理工程，总投资9.63亿元（王英翔，2007）。从这两次专项整治的特点来看，基本上是依靠政府的财政专项资金，进行集中整治。然而，到1998年，市区工业污水直接排入运河的比例仍高达67%，运河水质均为“（劣）五类”（郑蕾，2008）。根据杭州市环境检测站发布的数据，运河（杭州段）在19861998年，污染程度在此期间无明显变化，水质呈持续恶劣状态。其中，重点污染工业废水排放量在“七五”期间为1.29*l0⁴万t/a，“八五”期间为1.49*l0⁴万t/a，1996、1997、1998年为1.67*10⁴万t/a，呈显著上升趋势（陈芳等，1999）。
　　
　　这表明，把运河污染作为一种领域困境并仅仅依靠政府的力量进行治理，是一种无效的选择。领域困境的治理失效，迫使当地政府对运河污染这一客观事实及治理方式进行反思和再认识。从见诸报端或政府红头文件、领导人讲话以及电视媒体的讨论中，我们发现运河污染问题已经远远超出了领域困境的范畴。也就是从这一时期开始，运河污染及其治理逐渐与城市文脉、民生、可持续发展、产业升级、创业环境、商贸旅游等事关城市命运的大问题联系起来。伴随着“治理失效”与“认识升级”，运河治理成为一项跨领域的系统工程和公共性的城市议题。正是在这一背景下，2002年杭州市第九次党代会确立了运河历史上最大的治理工程（即运河综合整治和保护开发工程）。但是，由于政府财政无法承担上百亿元的工程预算，需要寻求市场力量和民间社会的支持，城市议题的建构则是发动非政府主体参与综合整治的舆论前提。
　　
　　（三）从城市议题到社会复合主体
　　
　　由领域困境升级为城市议题至少表达了两个含义：第一，在初级现代化过程中的城市代价是复合性事业衰颓的结果，没有任何一个单一社会主体能够挽救它的命运；第二，要求一种治理方式的变革，即从过去仅仅依靠政府实施的“单极治理”走向多种社会主体共同推进的“联合治理”。从某种意义上说，联合治理才是真正意义上的“善治”，也就是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务，使不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程（全球治理委员会，1995；俞可平，2000）。然而，仅仅从认识论上讨论联合治理并不能从根本上解决问题，重要的是“谁与谁以何种形式”进行联合治理，即联合治理的社会组织方式。
　　
　　复合性事业是一种不可分割的系统工程，不能对其“分而治之”。比如，就历史文化遗产这一“文化议题”来说，尽管在分析的意义上，可以把城市文化分解为诸如器物、组织和价值等不同的文化层次或文化要素，但是城市文化是一个整体性的绵延，是一个由不同层次或要素构成的复合系统，文化的本性是“一个都不能少”。如果采用分割、分治的方式对城市文化进行肢解，器物就变成了纯粹的商品，组织变成了乌合之众，价值变成了噱头，城市文化的整体韵味也将会随之变成无法还原的“文化碎片”。复合性事业的衰颓和城市议题的形成，推动着城市治理实践的不断创新。基于复合性事业的不可分割性和跨部门特征，杭州在城市治理的具体实践中，把构建新型社会共同体作为应对城市议题的行动选择，以匹配复合性事业对功能性主体的需求。这种新型社会共同体即社会复合主体。从杭州的经验来看，社会复合主体的治理实践表现为，政府、企业和社会组织等三大部门主体及其延伸机构，以城市认同为基础，通过特定的体制安排和激励机制，对城市议题进行联合治理，依靠复合主体的新动力推进复合性事业的发展，并在发展中相互受益。
　　
　　要使行政、市场以及公民社会这3种力量和机制在城市治理中得到有效的发挥，并弥补相互的缺陷，必须以相关社会主体的公共责任为前提。城市议题的建构过程就是一个建构公共责任的过程。但城市议题所建构的公共责任主要是一种观念形态的或“形而上的”公共责任，因而是一种缺乏约束力的公共责任。从这个意义上说，仅仅观念形态的公共责任并不足以拯救复合性事业的持续衰退。这就需要为观念形态的公共责任奠设了一个物质形态的组织基础（即共同体），并建立一套相对匮乏的行动准则和规范体系，使观念形态的公共责任凝聚为组织形态的公共责任进而走向一致行动。这正是涂尔干主张重建社会共同体（即“法人团体”）以拯救现代性危机的意义所在。因为，只有在共同体里面，道德、精神和观念的力量才能变成一种具有约束力的结构性力量（即组织力量），进而对工业和商业体系中的错乱关系进行拨乱反正，培植社会团结互助的热情（涂尔干，2000）。作为社会共同体的“法人团体”之所以能够完成这一使命，不仅在于共同体成员从中获得了相互认同和沟通的纽带，而且也在于这种组合确立了职业伦理和法律准绳，为行动反思、价值判断和信任建立了一套公共制度（渠敬东，1999）。就杭州复合性事业的危机而言，在政府权力不断收缩、私益性经济主体不断成长、民间组织不断自治的背景下，社会复合主体的构建对相关社会主体公共责任的强化与一致行动具有十分重要的意义。
　　
　　重建人类共同体是几个世纪以来人类社会发展的内在追求（丁元竹，2008）。尽管不同的社会和不同的国家在现代化的进程中会有十分不同的社会遭遇，但任何一个国家都必定存在由各种共同体承担的社会领域，并“以积极、建设性的方式来增进社会共同性”（杨敏，2008），尤其是重建社会团结的纽带和积极的公民意识。正如德鲁克所言，“在历史上，共同体是人们命中注定的东西；在后资本主义的社会和政治体制中，共同体则必定会成为人们为之献身的东西”（彼特·德鲁克，2003）。然而，作为一种社会合作关系，杭州在应对复合性事业衰退的过程中建构的社会复合主体，并不是简单地将各种独立的社会主体结合或合并在一起，而是在保持法人地位的基础上相互嵌入（包括结构和功能的嵌入），建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同社会主体在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。当然，在不同社会主体的发育程度、资源状态以及社会动员能力不均衡的条件下，政府在复合主体中的地位显得比较突出，但并不代表政府对企业、社会组织等其他社会主体的吞没，而是一种全新的组织架构、运作机制以及治理模式。
　　
　　三、典型案例：社会复合主体的治理结构
　　
　　（一）西泠印社复合主体：公共平台型的治理结构西泠印社创建于1904年，是一个以“保存金石，研究印学，兼及书画”为宗旨的民间社团和杭州重要的历史文化遗产。社址坐落于西湖景区孤山西麓，南至白堤，西近西泠桥，北邻里西湖。在西泠印社的发展历程中，俊采星驰，名家迭出，社员遍及全国20多个省份和港、澳、台地区，以及日本、韩国、新加坡等国家，成为我国金石篆刻领域历史最悠久、影响最大的民间学术社团之一，享有“中国印学研究中心”、“天下第一名社”的盛誉。作为百年字号的名社，西泠印社的文化积淀并不仅仅局限于非物质文化遗产，还包括由金石篆刻艺术延伸出来的园林景观、古建筑遗址、文物、博物馆、出版社和文化产业等。然而，从20世纪90年代开始，西泠印社的发展几乎走上了绝境：一是历史文化遗产的保护、传承和光复事业（以下简称文化事业）面临严重危机，社团活动日渐萎顿、社团组织松散，传统的社团雅集活动几乎停止，社团高级人才的不断退社、流失或有名无实，孤山社址常年失修，出版活动流于形式；二是用以反哺文化事业的文化产业严重亏损，商标纠纷不断，财务混乱。
　　
　　在改革开放前的多次体制变动以及改革开放之后的“文化冷落”中，西泠印社一直处于持续衰颓的状态。面对城市文化遗产的失落，新一轮的改革（2003年）改变了单纯依靠财政输血、政府扶持等缺乏持续发展能力的常规思路。西泠印社的体制性困境集中体现在企事不分、相互掣肘，导致文化事业和文化产业均无法向前迈步。因此，解除两者之间的相互钳制，使文化事业和文化产业归位于各自的运行规律，成为西泠印社体制改革的第一步措施：即“企事分家”，形成市场化的企业主体（即西泠集团）和民间性的社团主体（保留“西泠印社”的名称）。企业主体和社团主体在法人地位和结构（人员）上相互独立，并以企业主体和社团主体为龙头对相关的文化产业和文化事业进行整合。其中，西泠集团涵盖了出版、文化艺术、展览、拍卖、广告传媒、印石文化用品、书画等延伸产业；西泠印社（社团）负责民间性的社团事务（比如组织社员大会、商讨社务、鉴赏雅集、作品交流等社团活动）和学术研究（包括鉴定与收藏研究、篆刻研究、中国画研究、书法研究、社史与印学理论研究等）。
　　
　　企业和社团的主体明晰化过程，在拓展文化事业和文化产业发展空间以及理清企事关系的同时，必须处理好一个关键问题，即文化事业和文化产业的再整合，实现“文化支撑”和“经济反哺”的良性互动，避免文化产业与文化事业在各自的轨道上分道扬镳。也就是说，西泠印社的文化复兴与产业发展并不是简单的“分家”就能解决的。西泠印社体制改革的第二步措施是，在企业主体和社团主体之间“嵌入”一个政府性的事业主体，即西泠印社社务委员会（以下简称“社委会“），并由社委会对企业主体和社团主体进行协调、沟通与整合，构建集事业法人、企业法人和社团法人于一体的公共平台。社委会归杭州市委宣传部和市政府文化国有资产管理领导小组垂直领导，下设社委会办公室、社委会产业发展处、信息处、文物管理处（负责印学图书馆和文物库房）、社团事务处，并管理中国印学博物馆和《西泠印社》编辑部。至此，西泠印社社会复合主体的基本架构已经基本形成，见图1。
　　

图1：公共平台型社会复合主体治理结构简化图（西泠模式）

　　社委会的成立把市场化的企业主体和民间的社团主体串联起来，在西泠印社的“文化品牌”之下形成了“三位一体”的社会复合主体。很显然，西泠印社复合主体的终极使命是促进文化事业和文化产业的互利双赢。西泠印社的历史遭遇证明，事业主体（社团）与产业主体（企业）的一体化（即企事不分）并不能带来预期的前景，反而走向了文化事业和文化产业的双重衰颓。因此，西泠印社复合主体的创新之处在于：并不寻求文化事业和文化产业之间简单、机械的复合，而是通过社委会这一政府代理人的介入，实现文化事业与文化产业之间柔性的、间接的复合。具体而言，由社委会的下设机构“社团事务处”（政府性）兼“社团秘书处”（民间性），打通了民间社团与政府之间的隔离，弥补了民间社团发育不成熟的问题；由社委会办公室和社委会产业处（政府性）兼集团综合管理部和集团董事会办公室（企业性），负责西泠印社的品牌推广、授权和管理以及国有资产的监管，沟通政府与企业之间的关系。但这种政府主体与社团、企业之间的复合并不是无限的，政府主体（社委会）并不干预社团和企业的核心事务，比如社团的印学研究、企业的市场运作等。从这个意义上说，西泠印社复合主体主要是通过政府的介入补强民间社团和市场化企业自我实现的“短板”。
　　
　　（二）运河治理复合主体：综合协调型的治理结构
　　
　　作为一个城市（环保）议题，运河污染积重难返的主要原因有两个：第一，运河功能的衰颓导致了沿岸经济社会的整体性衰颓，两岸生活带逐渐沦为一个低收入的生活区，富有水乡韵味的运河景观逐渐被散乱拥挤和设施不全的厂房、危旧房屋、棚户区所包围和淹没，工业废水和生活污水肆意排放。第二，污染治理中“集体行动的困境”，即“寻求自我利益的个体不会采取行动以实现他们共同的或集体的利益”（奥尔森，1995）。运河流经杭州的4个城区（江干区、下城区、拱墅区和余杭区），分属多个行政主管部门（交通、环保、规划、水利、旅游等）的多头管理，还涉及沿岸众多单位、组织、企业和社区等。由于不同城区、管理部门和其他社会主体在利益上的相互博弈、扯皮和掣肘，导致运河污染多次治理失效。
　　
　　随着公路交通、铁路交通的发展及其逐渐高速化和网络化，运河运输功能的衰落是一件不可逆转的事情。因此如何在运河功能衰颓的前提下解决两岸经济社会的发展问题，是运河综合治理与保护开发的一个重要前提。这就需要对运河进行一种功能转换或者挖掘新的功能，以承载运河的历史荣耀。杭州的思路是把运河（杭州段）打造成“世界级旅游产品”，以运河的旅游功能（及其衍生功能）接替传统的运输功能，充分挖掘和利用运河杭州段丰富的自然景观和文化资源，推进运河两岸基础设施和环境的改造与整治，以完善旅游服务和提升旅游功能⑥。
　　
　　将运河打造成世界级的旅游产品，是一项浩大的综合性建设工程。同时，要走出运河治理中“集体行动的困境”，必须改变多龙治水的格局。出于这两方面的考虑，杭州成立了一个市政府直属的事业机构杭州市运河综合保护委员会（以下简称“综保委”），并赋予综保委对运河治理实行统一规划、统一协调、统筹资金和统筹推进的职能。综保委的成立及其职能赋权建立起一个公共权威，对于避免运河治理中的相互钳制具有重要的意义。然而，综保委的作用并不在于借助其公共权威的身份，以强制的方式避免“集体行动的困境”，而是以公共资源（比如由综保委统筹规划和使用的运河两岸各500米、局部1000米范围内的土地资源、市政府的财政注资、获得授权的政策资源等）为杠杆，对涉及运河治理的相关社会主体进行协调，并在此基础上构建运河综合治理的社会复合主体。见图2。
　　　

图2：综合协调型社会符合主体核心治理结构简化图（运河模式）

　　运河治理社会复合主体包括由内而外的3个圈层。第一层由政府性事业主体与市场化企业主体的复合，构成运河模式的“核心决策”圈层。政府性事业主体即综保委，市场化企业主体是由政府注资成立的杭州市运河综合保护开发集团公司（以下简称“运河集团”）。运河集团与综保委实行“一套班子、两块牌子”的建制（以下简称“综保委／运河集团”）。第二层是具体承担运河综合整治与保护开发工程的“运作实施”圈层，主要由三类机构组成：一是“综保委／运河集团”分别向4个城区的延伸，与各城区党政联合成立的集指挥部和开发公司于一体的区级复合机构；二是综保委向运河核心事务（比如河运交通）管理部门的延伸，成立的市交通局分指挥部；三是“综保委／运河集团”自我延伸出来的职能机构，比如规划技术处、工程管理处等等。第三层是“意见智库”圈层，主要专家学者、市民群众、新闻媒体以及由政府资助的民间研究机构（运河研究院）等社会主体构成，主要为“综保委／运河集团”实施运河保护与开发提供意见建议、民意诉求、方案论证及行动的配合等。
　　
　　在运河模式的治理结构中，有两个显著特点：一是综保委与运河集团“一套班子、两块牌子”的复合架构。这种复合方式不同于西泠印社复合主体，综保委与运河集团之间是核心事务上的、全方位的复合。其中的逻辑在于：运河集团作为运河治理的投融资主体，主要职责是通过市场化运作，募集资金、吸引企业加盟，为运河治理提供资金保障，这就必须借助公共权威（即综保委）的组织动员能力、信用体系以及政策资源；对综保委来说，如果不借助市场运作，仅仅依靠政府有限的财政投资，显然难以完成上百亿元投资规模的建设工程。二是在社会复合主体中建立了一种对话协商、汇集民意、民主参与的社会合作架构，培育了一个围绕运河治理这一城市议题展开讨论的公共领域，一方面充当综保委／运河集团的“意见智库”；另一方面也对“综保委／运河集团”进行监督、制约，避免运河保护与开发沦为政府的形象工程和纯粹的商业经营。
　　
　　（三）丝绸女装复合主体：行业服务型的治理结构
　　
　　丝绸和女装是杭州最具有地域特色和发展前景的都市产业。首先，杭州丝绸在唐代享有“天下为冠”的盛名，南宋时期发展成为全国丝绸中心；女装产业与杭州特有的柔性、雅致、精细、秀美、风仪等江南水乡的人文气质具有一种亲合性。两大产业充分体现了杭州的历史与文化内涵。其次，丝绸和女装产业具有较强的延伸性和扩展力，从桑蚕养殖、剿丝、纺织、印染、面料处理、设计到制衣等等，构成一个巨大的产业链条。而且这个产业链条，既有创意性强、品牌附加值高的高端产业（比如设计、高档服饰），又能带动劳动密集性产业（比如纺织、服装加工等）的发展，增加就业机会。第三，符合绿色消费的趋势和理念。丝绸女装的主要原材料是蛋白纤维，具有独特的舒适感和环保性，因而拥有广阔的市场潜力。
　　
　　实际上，杭州的丝绸和女装产业基础已经相当雄厚（见表1），但没有明显的比较优势。2005年，全国丝绸产业的工业总产值为1329.00亿元，杭州为74.45亿元，仅占5.6%；全国女装产业的工业总产值为4953.60亿元，杭州为169.93亿元，仅占3.4%（资料来源同表1）。也就是说，杭州的丝绸和女装产业离真正意义上的“丝绸之府”、“女装之都”还有很大的差距。
　　
　　总体上讲，制约杭州丝绸和女装产业发展的主要因素有3个：一是丝绸产业的核心技术（比如印染处理技术）落后，降低了丝绸及其延伸产品（包括女装）的质量和档次。杭州的丝绸产品主要以低端市场为主，大多数沦为国外企业的初级原料。二是技术创新和品牌意识不强，产品的附加值不高，应有效益没有充分挖掘。丝绸产品的花色品种单一，深加工不足；女装产业缺少国际化的名牌，贴牌加工是杭州市丝绸与女装出口的主要方式；为了争夺市场，本地企业之间陷入恶性的低价竞争。三是相关资源未能实现有效整合。杭州的丝绸与女装行业资源丰富，但缺乏对产、学、研、商等各类资源进行有效整合的机制和平台，没有形成协同发展的格局。
　　
　　如果仅仅依靠某种单方面的行动，显然无法带领整个丝绸与女装行业走出低端市场和粗放经营。这就需要借助联合的力量实现相关资源的“互融互强”，进而提升行业的整体水平。杭州的实践是成立复合性的行业共同体（即丝绸女装战略联盟），依靠跨领域的合作，采用整体运作及文化与经济相互融合的方法，借助项目带动与活动、会展推进的手段，促进丝绸与女装行业的超常规发展。丝绸女装战略联盟的建构过程分为两步：第一步是在杭州市女装发展领导小组（2001年）的基础上，成立杭州市丝绸与女装产业发展领导小组（2005年，以下简称“丝绸女装领导小组”），代表推进丝绸与女装产业的政府主体（办公室设在市经委），主要负责行业发展规划的制订、扶持资金和政策的执行、产业主体与政府间的信息沟通、促进和协调不同社会主体的合作、项目实施与管理等等。第二步是以丝绸女装领导小组为核心，整合丝绸与女装行业相关的知识界、媒体界、行业组织及龙头企业，构成四位一体的复合架构，见图3。
　　

表1：杭州市丝绸产业和女装产业的产业基础（2001-2003）

图3：行业服务型治理结构简化图（丝绸女装模式）

　　从组织科学的角度看，丝绸女装战略联盟主要是一个在结构的复合上“务虚”、功能的复合上“务实”，以“行业振兴”为战略目标的行动复合体。丝绸女装战略联盟的运作轴心是政府购买服务或项目资助，并依靠购买服务“制造”行业认同，促进相关社会主体在行动实践中的相互协作。政府购买服务的方式主要有3种：一是资助民间社团的行业服务，包括丝绸与女装协会、商会的品牌推广活动，比如杭州丝绸·女装万里行活动、中国丝绸日活动、中国杰出女装设计师发现计划；二是资助高等院校、科研院所开展丝绸和女装产业方面的科学研究、技术创新及其转化；三是资助网络、杂志、报纸和电视等媒体对丝绸和女装产品的展示与推介、流行趋势的跟踪与发布、品牌推广活动的策划与宣传。从产业升级的角度而言，政府购买服务的一个重要使命是再造丝绸与女装产业的“文化根基”（比如文化创意、技术创新、流行趋势的主导、时尚元素的融人、品牌建设、行业文化的培育、历史内涵的挖掘等），实现文化与产业的相互渗透与融合，借助文化的魅力走出粗放状态。这个文化根基的再造过程即梁启超所言“人类心能所开积出来之有价值的共业也”（梁启超，1989）。从这个意义上说，“丝绸女装战略联盟”既是一个行业共同体，同时也是一个文化共同体。
　　
　　四、社会复合主体的运作机制：引领多元主体共同负责
　　
　　（一）利益协调机制利益关系是社会复合主体持续存在的重要前提，因此如何协调和满足不同社会主体的利益要求是一个关键的问题，否则有可能导致共同体的破裂。在社会复合主体中，存在两个基本的面相，即相容性利益（Inclusiveinterest）和排他性利益（Exclu-siveinterest），其中，前者是在非市场条件下的共同利益，后者是市场条件下的利益分割（奥尔森，1995）。这两个面相构成社会复合主体的基本利益关系，也是协调不同社会主体利益关系的立足点和出发点。尽管公共平台型、综合协调型和行业服务型社会复合主体的治理结构各有特点，但在协调利益关系上则具有相同的特征。
　　
　　第一，相容性利益。对社会复合主体来说，相容性利益即复合主体的共同利益，主要表现为一种附着于共同体的公共物品或公共资源，它是复合性事业的发展为复合主体的参与者所创造的共享平台、空间、机遇、综合效应和影响力。相对而言，相容性利益的分享过程并不阻碍相互之间的利益实现，任何一个共同体成员在公共物品中受益，都不会对其他成员构成利益损害。“当（分享）集团扩大时，集体物品（即相容性利益）的供给会自动地扩大”（奥尔森，1995）。对社会复合主体的参与者来说，相容性利益意味着相互之间“一损俱损、一荣俱荣”。因此在相容性利益面前，“讨价还价或策略性的相互作用远没有这么普遍和重要”；而且“个体不大会以拒不参加来获取更多的收益”（奥尔森，1995），除非这种相容性利益缺乏足够的吸引力。从公共物品的形态上讲，相容性利益首先是不可分割的；其次是无形的。也就是说，社会复合主体的相容性利益需要两个前提做保证，即“整体性”和“软实力”（Softpower），综合起来就是“整体性的软实力”。这两个前提构成了杭州强化复合主体利益相容性的基本着力点。
　　
　　在公共平台型、综合协调型和行业服务型社会复合主体的运作过程中，解决“整体性”问题的具体办法是做大做强“可以共同享用、但无法分割”的“公共物品”。比如（试图）把西泠印社建设成全国知名的文化品牌和民间社团，把运河治理成“中国的塞纳河”和世界级旅游产品，把丝绸与女装产业打造成“丝绸之俯”和“女装之都”等等。然而，这种复合性事业的“整体性建设”不能完全依靠“看不见的手”来组织。原因很简单，跨越三大部门的社会复合主体不同于纯粹市场化的企业主体构成的“行动集团”，社会复合主体参与者的动机和诉求并不单纯是市场取向的，还有政治性的和民间公益性的取向。在这种情况下，社会复合主体中的“公共权威”（即政府主体）对于推进“整体性建设”具有重要的意义。杭州的经验是借助政治系统及其资源优势进行有效的社会动员和经济激励，解决民间社会与市场主体的“进入”问题，使多元社会主体为增进其共同利益而投入复合性事业的“整体性建设”。
　　
　　软实力建设是社会复合主体强化利益相容性的另一个支点。所谓软实力，是指通过吸引力而非武力威逼或经济诱惑达到目的的一种能力（JosephS．Nye，Jr．，1990；范英，2007）。在社会复合主体的框架中，软实力的提升能够惠及所有共同体成员，“放大”每个参与者自我实现的能力和机会。现代经济学认为，软实力以文化、人才素质、公共服务、区域形象以及制度吸引力为基础，其中文化是软实力最重要的来源。“当世界进入21世纪，文化不再是锁在博物馆里的历史，开始融人、被呈现、被操作、被经营于各行各业、各城市地区，文化成为可以运用来使自己更有价值、更有品位、更有格调、更有特色、更有吸引力的特殊元素”（王颖，2005）。文化可以用一种大道无形的方式占领城市竞争的战略高地。正是基于这种文化的巨大魅力，社会复合主体选择了文化作为软实力建设的切入点。具体办法是把文化融入到复合性事业的建设过程中，用文化的力量“点化”复合性事业的“硬财富”。在杭州城市议题的联合治理中，文化始终占据着重要的位置。比如，西泠印社复合主体把传承金石篆刻文化融入到西泠印社文化产业的发展中；运河保护复合主体把保护运河文化遗迹和修复人文生态作为运河综合治理的首要任务；丝绸女装复合主体通过填补“文化空心”推动丝绸与女装行业的产业升级。
　　
　　第二，排他性利益。对社会复合主体的排他性利益而言，核心问题是“蛋糕”的分割比例。任何一个共同体或行动集团，无论其成员来自哪个领域，都有现实和特定的利益要求，而且都具有某种程度的自利动机和相互博弈的倾向。在固定规模或数量的公共物品中，某一成员的利益增加意味着其他成员的利益减少。就排他性利益而言，在没有强制的条件下，如果社会复合主体不能实现利益分配的有效改进，将会埋下分裂的种子，进而动摇多元社会主体联合治理城市议题的制度化过程。对于这个问题，微观经济学和福利经济学贡献了一个重要的原则或标准，即帕累托改进（Paretoimprovement），意思是在不损害任何一方利益的前提下使其他个体的福利得到提高。
　　
　　在既定“蛋糕”和静态的条件下，帕累托改进多少带有某种“乌托邦”的味道。拉维·坎布尔认为，“由于很少有只产生直接赢家的计划，所以这一标准是导致政策瘫痪的处方如果严格遵照这一标准，则很少会有值得提倡或实施的计划”（拉维·坎布尔，2004）。也就是说，如果仅仅停留于“蛋糕”的分割比例上做“文章”，则很难找到真正实现帕累托改进的分配方案。杭州的社会复合主体走出利益分配困境的核心经验是：政府退出排他性利益的分配，减少利益分配的成员数量，从而提高了其他参与者的利益空间。形象地讲，相当于“三个人挣钱、两个人分享”。“政府不拿走一分钱”是杭州构建社会复合主体的一个基本前提和原则。作为社会复合主体的发动者与核心参与者，政府承担着启动资金的注入、政策资源的供给、政府延伸机构（比如社委会、综保委和丝绸女装办等）的运作成本、资助民间社团或购买服务等重要的职能，但政府并不分享复合主体带来的直接利益，政府追求的是间接和长远利益，比如培植税源、优质资产、城市软实力的提升、投资环境的改善、对人才的吸引力等等。总之，政府“舍弃”了静态的和短期的“蛋糕”比例换来了间接和长期利益，从而实现了整体利益关系的帕累托改进，即任何一个主体利益的增加不会损害其他主体的利益。在这里，“政府不拿走一分钱”不仅是一种利益姿态，而且意味着政府职能的重大转变。
　　
　　（二）行动整合机制
　　
　　社会复合主体是对治理结构欠缺的一种反应，它的行动逻辑是借助结构性的力量对城市议题进行联合治理，在集体行动的过程中保护和分享共同利益。然而，所有这些“共同体的想象”都必须建立在行动整合的基础上，否则一切美好的愿望都将会沦为一种“虚幻的想象”。我们应该看到，跨部门的共同体一旦形成，就会在“共同体的围墙”之内提供了“集体生存之道”所必需的行动资源，特别是对社会内部主要界限的打通将有助于产生合作与妥协精神，从而为社会复合主体的行动整合奠定了坚实的基础。但是，共同体的行动整合并不是一个自然发生的过程，它是围绕着时间、空间、资源、机遇、诉求和责任以及行动者的反应而有意识的建构起来的。
　　
　　第一，共享平台与行动整合。前文已经提到，复合性事业的逐渐衰退是在不断治理的过程中发生的，本文所涉及的三大城市议题均存在类似的情况。其中的一部分原因出在“问题的定位”和相应的治理方式上。定位于领域困境的单极治理，由于缺乏相关社会主体的联动与配合，很容易陷入一种治理与破坏的“零和游戏”（甚至“负和游戏”）。相对而言，在杭州的新近实践中，定位于城市议题基础上的联合治理则呈现出另一种景致，即复合主体内在的结构性力量直接对共同体参与者提出了协同的要求。但是，仅靠外部的要求并不能从根本上解决行动的整合问题。作为一种巴拉德意义上的“协调系统”，社会复合主体整合行动的关键在于，能否在参与者的贡献和满足之间实现某种均衡。也就是说，共同体应当提供必要的诱因，以调动参与者的动机、满足其需求。如果提供的诱因与贡献达到均衡或超过个人的贡献，整合的目标便能达到，共同体自身便可存续与发展；否则就会衰落，乃至消亡（邱泽奇，1999）。
　　
　　建构和提升共享平台是社会复合主体最重要的诱因，它能够为加入共同体的成员创造新的收益或者一种“可以实现的虚拟利益增量”（仝志辉，2008）。比如把西泠印社从一个地方社团重新注册提升为全国唯一“在民政部登记、委托地方管理”的国家级社团，把运河综合治理提升到“申报世界文化遗产”的平台上运作，把丝绸女装产业的发展提升到“丝绸之府”和“女装之都”的平台上推进等等。共享平台的构建和提升带来了多方面的积极影响：首先是协同场域的形成，避免了相关法人主体在“共同性”问题上的迷失；其次是发展空间的拓展，打开了复合性事业对单一社会主体“关闭”的空间，能够吸纳多元社会主体参与复合性事业的联合行动；再次是共享平台形成一种整体性的推动力和影响力，能够为参与主体的自身成长带来某种发展的机遇，而行动上的协同与合作则是分享这种推动力和影响力的前提。因此，与其说社会复合主体的行动整合是一种“事实”，毋宁说是一种作为诱因的共享平台所营造的行动“环境”，它带来的不是刚性的约束，而是借助“预期”引领着相关社会主体走向一体化进程。这样一来，社会复合主体不仅从组织上，而且从内在动机上清除了行动整合的障碍，实现了从共识（城市议题的建构）到结构（共同体和共享平台的建构）再到行动实践的逻辑转换。
　　
　　第二，总体性资本与行动整合。就资本的部门属性而言，总体性资本即涵盖政治资本、经济资本、人力资本和文化资本等多种资本类型的总体构成（包括类型构成和总量构成）。在跨部门的社会共同体中，总体性资本的构成往往随着共同体的容纳状况而变化。改革开放30年来，社会主体的分化过程意味着维系复合性事业的资本类型逐渐单一化，在文化、环保及公益事业领域尤其明显，这是复合性事业不断走向衰颓的一个重要原因。因此，构建社会复合主体的过程，就是要通过国家（政府）的介入和多元社会主体的参与，再造一种支撑复合性事业发展的总体性资本。在这里，社会复合主体充当了总体性资本的组织基础和制度性关系，只有参与社会复合主体并在行动上进行配合，才能在总体性资本所产生的综合效应中惠及自身。
　　
　　存在于社会复合主体中的总体性资本实际上也具有科尔曼和布迪厄意义上社会资本的含义，即“社会关系网络所蕴涵的、在社会行动者之间可转移的资源”（刘春荣，2007）。从资源共享的角度而言，社会复合主体内部的互动有助于提高参与者通过纵向、横向等社会性联系汲取资源的能力。然而更重要的是，借助共同体的架构和互动所形成的社会资本，塑造了一种相互认同的机制与合作框架，为摆脱集体行动的困境提供了一种解决途径。正是在这个意义上，普特南将社会资本视为一种组织的特征（比如信任、规范及网络等），认为它们能够通过促进合作来提高社会的效率（Putnam，1993）。具体地讲，这种社会资本不仅在社会复合主体的组织层面上促进了参与者之间互惠规范和制度性关系的形成，而且在观念层面上使参与者产生了共同的期待和相互信任，有效地抑制了集体行动中的“搭便车”倾向，进而将不同部门的社会主体融为一体，推进城市议题的联合治理。
　　
　　第三，归责与行动整合。尽管复合性事业的衰颓是一个公共性的问题，但从治理实践和相关者的利益出发，问题的归责是不可避免的。归责是行动整合的一个重要前提和必要条件，否则，行政的、市场的以及市民社会的等多元主体就不可能实现行动上的自洽（Self-consistent）。然而在自然状态下，问题的归责过程极有可能导致不同社会主体的相互指责推委，进而暴露、强化甚至制造矛盾和冲突：“在各不相同甚至彼此冲突的归责努力中，既有可能把一些本来不存在矛盾的群体推到冲突的前沿阵地，也可能强化已有群体和组织之间的矛盾和冲突，还有可能因为某一归责话语而产生出许多新的利益群体以及彼此之间的冲突”（李友梅，2008）。由于导致复合性事业衰颓的因素极其复杂，不同的因素又相互缠绕、相互叠加，从而增加了归责的难度。这就需要借助某种制度性关系来改变这种状况，否则，复合性事业将会在利益相关者的博弈中继续衰颓。
　　
　　杭州的实践表明，多元社会主体的相互嵌入并没有模糊社会复合主体内部的责任边界。这主要得益于各种固定下来的制度性合作关系：首先，“政府退出排他性利益分配”（即前述“政府不拿走一分钱”）的合作基础，有助于在共同体内部建立一种政府主导的信任结构和权威认同，并奠定了政府担当意见领袖和调解人的地位，从而减少了归责过程中的意见分歧，简化了归责过程，降低了归责成本；其次，利益的相互融合机制、总体性资本的共享机制以及共享平台的设置等制度安排，有助于化解归责过程中利益的冲突、提高归责治理的规范化和制度化；最后，在社会复合主体中保持独立的法人地位，有助于明确归责治理的承担主体。总之，社会复合主体所建构的各种制度性合作关系，为归责治理和行动整合提供了信任、合作、互惠以及规范等方面的保证。需要说明的是，通过归责实现行动整合，并不意味着对复合性事业的“分割”，而是在合理分工的基础实现对复合性事业的“共同负责”。
　　
　　五、小结与进一步讨论
　　
　　本文之所以把社会复合主体的联合治理实践冠以“杭州经验”，不仅在于其治理结构和运作机制的分享价值，同时也是基于这种治理实践所取得的成就而言的。
　　
　　首先看西泠印社的情况。自2003年组建西泠印社复合主体以来，西泠印社的文化产业总体销售收入年均增长53.9%，净利润年均增长151.5%，经营性国有净资产年均增长48.85%；2006年被国家商务部首批重新认定为“中华老字号”；2007年销售额达到6597.8万元，利润2882.1万元。另一方面，西泠印社的文化事业也开始重现盛景，从2004年起，恢复中断多年的春秋两季雅集等传统文人集会活动，业内有影响力的高级会员数量达历史最高水平；到2005年开始已成功举办三届西泠印社国际艺术节；2006年，西泠印社的“金石篆刻艺术”被列入第一批国家级“非物质文化遗产”保护名录；2007年和2008年分别举办“百年西泠·中国印”大型海选活动和“百年西泠·西湖风”国际篆刻创作活动；此外，国际国内鉴赏会、研讨会、展览和艺术讲座等已经在西泠印社的社团活动中常规化，社团的印学研究、出版活动、文物保护、社址修缮等彻底走出了困境。
　　
　　再看运河治理。从2002年开始，经过联合治理实践的逐步推进，到2006年运河综保一期工程竣工后，主城区的运河水质历史性地甩掉“（劣）五类”和“臭水沟”的帽子，部分河段已经达到和超过“四类”水质的标准；而杭州市环境监测中心的检测数据表明，随着运河综保第二期工程的实施，2007年运河干流各断面水质指标年均值比2006年又有进一步的改善。2007年有关机构曾对1000户居民家庭和500名运河游客进行抽样调查，91.6%的市民和游客认为运河整治后的总体环境“很好”（34.4%）和“较好（57.2%）”。随着运河人文生态的修复，运河两岸的景观绿化带已经成为杭州居民最惬意的休闲、健身场所，沿岸的历史街区、古建筑遗存等人文景观已经成为运河申报世界文化遗产的重要资本，运河观光已经成为一条水上旅游的黄金路线。更重要的是，到目前为止，除市财政提供少量启动资金以外，运河综合保护已投入的近百亿元资金均由市场化手段来自行筹措。
　　
　　最后是丝绸女装产业。在社会复合主体的联合驱动下，杭州的丝绸与女装产业在“产业升级”和“品牌战略”上迈出了坚实的步伐。从2005年成立丝绸女装战略联盟开始，到2007年已经拥有10个中国名牌和4个驰名商标，其中2007年新增中国名牌4个、驰名商标3个。2008年，获得北京奥运会4个丝绸礼品特许经营权中的3个。同时，在丝绸女装战略联盟的框架内形成了强劲的复合支撑体系：2007年获得2项丝绸纺织类的国家“科技进步奖”；俄罗斯和中东市场的开拓弥补了因金融危机而萎缩的欧美市场；2008年武林路专业市场相继获得“中国时尚女装第一街”和“中国特色商业街”的称号以及“商业文化建设贡献奖”，杭州市重点建设工程“中国四季青服装交易中心”一期已经建成开业；政府资助的中国杰出女装设计师发现计划已经完成第二期的人才选拔和海外培训，并成为杭州丝绸女装产业转型升级的重要人才支点。
　　
　　制度经济学提醒我们，任何一种制度安排都需要更长的时间才能充分暴露问题和缺陷，并检验其生命力。但是，社会复合主体的治理实践目前所取得的成就，已经为其生命周期的不断伸延奠定了基础。更重要的是，在共同体的治理过程中，杭州的复合性事业历史性地走出了“边治理边衰颓”的怪圈。目前存在的问题更主要地表现为社会复合主体的进一步成长和完善问题。比如，进一步完善复合主体伙伴关系的管理技术和微观措施；如何在提高合作能力的基础上进一步淡化行政色彩；作为复合主体的推动者，政府如何在政策资源之外创造更有潜力的合作“诱因”等等。因此，缺乏长时段的检验并不能否认社会复合主体所建构的“制度性合作关系”的前景。总体而言，社会复合主体的治理实践可以归纳为3个方面：第一，伴随着领域困境的治理失效而引发的“认识升级”，复合性事业的衰颓被作为一种城市议题而建构起来，相应的治理方式也从政府的“单极治理”走向多元社会主体的联合治理；第二，联合治理并不是分散状态下的“行动集合”，而是在政府的主导下构建打通部门边界的新型共同体（即社会复合主体），通过“集体行动”的方式应对复合性事业的衰颓；第三，社会复合主体在保持独立法人地位的前提下，通过整合行政的、市场的以及民间社会的资源和力量再造一种跨部门的治理结构，并通过利益协调机制和行动整合机制的创新形成一种多元社会主体“共同负责”的运作方式。
　　
　　在这里需要进一步讨论的问题是，就国家（政府）、市场和社会的关系而言，城市议题的建构和社会复合主体的联合治理表达了什么样的社会含义，将会产生什么样的影响。
　　
　　托克维尔在150年前写道：“如果人类准备保持文明化或准备变得文明化，那么联合的艺术必须同增进地位平等以相同的比率增长和改进”（转引何增科，2000）。城市议题产生一种“共同的焦虑”，避免复合性事业进一步衰退成为相关社会主体的共同任务，这就“击穿了现代化早期所处心积虑地建构起来的各种边界”（李友梅，2008）。城市议题因此成为一种跨越社会部门、跨越不同领域进行社会动员的重要力量。从这个意义上说，复合性事业的危机和城市议题发挥了类似于U．贝克所宣称的“风险政治”的效应，即催生出一种“将社会各个领域都发动起来的亚政治”（Beck，1999）。但是，城市议题所激发的参与热情转化成现实的、有秩序的自觉行动，必须借助特定的社会组织形式内在的结构性力量进行总体性的协调，同时要使相关社会主体“体会到这种组织形式的好处，并对他们的义务的性质和权利的范围形成明确的和切合实际的概念”（托克维尔，1988）。否则，空有参与热情而缺乏组织载体，任何努力都会流于形式。因此，对城市议题的联合治理不仅要求在认识论上考虑相关责任主体的不同需求和功能，“协调在理论逻辑上彼此扦格的不同需求（和功能）之间的关系，（而且需要）在社会制度和社会组织层面寻找实现其整合的实践路径”（肖瑛，2008）。这构成了杭州经验最重要的成果之一，即多元社会主体的分化和复兴社会主体性的现代性过程并不是简单地相互摆脱，而是一种关系的再造。
　　
　　国家理论的代表人物曼（Mann）将国家能力（Statecapacity）分为专断权力（Despoticpower）和基础权力（Infrastructualpower）两个部分。前者是国家（政府）根据自己的意志独立做出决定并单方面采取行动的能力；后者是国家（政府）通过“现有设施”（比如现有的体制安排和运作机制等）渗入和协调社会力量，进而将政治决定施及整个治域的“现实执行力”（Mann，1985）。就杭州实践的历程而言，从政府的单极治理到社会复合主体的联合治理，至少表达了两个方面的含义：第一，政府单极治理的失效意味着国家的基础权力不能匹配专断权力的要求，依靠“部门分立体制”下国家系统的“现有设施”无法有效地动员社会力量实现国家的政治决定。也就是说，“现有设施”对国家基础权力构成一种限制。第二，为了提升国家基础权力从而匹配国家专断权力的要求，需要对“部门分立体制”下国家系统的“现有设施”进行某种改进，以增强国家渗入、协调社会力量的能力和范围，这就需要一种跨部门、跨领域的组织架构和运作机制，克服“现有设施”对国家基础权力的制约。从这个意义上说，社会复合主体实际上充当了一种国家渗入、协调社会力量的结构性和功能性“设施”。
　　
　　在这个过程中，国家（政府）、市场和社会的关系发生了有趣的变化。城市议题的建构和社会复合主体的联合治理充当了一种国家、市场和社会关系重构的新机制：一方面，城市议题的公共性使得社会主体的跨部门联合成为可能；另一方面，当社会复合主体被有意识地建构为某种特定需求或目标的载体时，这种跨部门的联合并没有侵害社会主体性，反而促进了市场和社会两个部门的主体性。
　　
　　首先是在社会复合主体的联合治理中，企业的社会责任和公共意识得以增强。杭州社会复合主体的联合治理之所以能够走出“边治理边衰颓”的怪圈，在很大程度上得益于企业社会责任和公共意识的增强。相对于自然状态而言，社会复合主体的相互嵌入及其结构化效应，对企业履行社会责任和提高公共意识带来两个方面的变化：一是，复合主体把外群体转变成内群体，把政府对企业的外部监管和民间组织对企业的外部监督转变为一种内在结构性的力量，进而把企业的经济行为与社会责任及公共意识统一起来，并贯穿在企业的自我行动中；二是，社会复合主体的合作关系一方面为企业带来了政策资源、共享平台、发展空间和资本网络，另一方面也为企业提供了组织规范、相互责任和制度性约束，对参与其中的企业来说，两者相互辅成，从而使企业社会责任和公共意识嵌入于一种具体的制度性关系和组织体系中，而不是停留于企业良心。
　　
　　其次是复合主体跨部门的合作带动了社会的成长。在社会复合主体的联合治理中，国家（政府）、市场与社会三大部门的相互支持、相互促进以及相互受益，对社会的意义显得尤为重大即用合作的方式带动了社会的成长。在杭州社会复合主体的典型模式中，政府通过“嵌入式补强”（即西泠印社复合主体）、“培育公共领域”（运河保护复合主体）和“合作式职能外包”（即丝绸女装复合主体）等3种方式，吸纳民间组织组成复合共同体，使各种民间组织参与到城市议题的联合治理中来。正是借助这种与政府的伙伴关系，民间社会增加了对市场施加影响、表达意见和行使权利的能力⑧。在杭州社会复合主体的案例中，我们看到各种民间组织无论是组织化程度还是对国家和市场的影响力都有很大的提高，而组织化程度和影响力恰恰是社会成长的标志。这表明，社会的成长未必只能依靠以“公民权”的觉醒为核心的“面对国家”和“面对市场”的维权抗争来推动（沈原，2008），社会与国家、社会与市场同样可以在相互合作中走向现代“公民社会”和“能动社会”。

作　　者：张兆曙

出　　处：《管理世界》2010年第2期

单　　位：浙江师范大学法政与公共管理学院

经济类别：城市发展