| 对深化中央国有企业改革思路的探讨 |
| 臧跃茹，刘泉红 2008-02-25 |
| 摘 要： |
近年来，国企特别是央企盈利能力大幅上升，垄断行业超额利润引起争议，国企存在潜在风险，国有企业定位和布局不够明确，央企改革的总体思路：整体布局，经营性国有资产都要有方向一致的改革路径，分类改革，区别国企的竞争性与公共性职能，攻坚破难，深入推进垄断行业央企改革。 |
| 关键词： |
国有企业，企业改革，自然垄断，超额利润 |
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近年来，国企特别是央企盈利能力大幅上升。2007 年央企利润近万亿，被认为是迎来了“央企的盛宴”。这与国资委对其加强内部激励、改善管理等努力有关，国资委以出资人角色，通过推行董事会制度试点，完善公司治理结构，整体上市以及各种方式的企业重组与调整，央企的面貌发生了很大的变化。但是国企的盈利也产生了一些争议，担忧、质疑的声音很强。央企的利润许多来自于垄断行业，宏观形势、行业景气很大程度决定了这些垄断企业的盈利，事实上有些企业的净资产回报率并不高。垄断行业改革滞后导致的资源配置效率低下、分配秩序失衡等以及部分行业供给严重不足等问题，极大影响了我国经济的整体竞争力和社会的公平公正与和谐。特别是垄断性企业带来的超额利润并没有回馈给国家和社会，而是以做大做强之类的理由留在了部门和企业，并且部分地转化为这些行业经营者和职工的收入、福利等，引起社会公众的不满。
从国民经济运行安全角度考虑，对不改制的国企依存度过高存在潜在的风险。企业留存利润过多，扩大投资、盲目扩张的冲动很强烈，而治理结构不完善导致这种决策的约束监督机制不健全，结果有可能管理失控，有可能效率不高，有可能引发债务危机和财务黑洞。一旦经济周期性波动或增长放缓，对市场反映最慢的国企的各样问题将会暴露出来。居安思危，经济繁荣时不要盲目乐观，对潜在的风险要有防范意识。
在建立社会主义市场经济体制过程中，国有企业改革还有一些深层次问题并未解决，尤其是国有企业的定位和布局并不十分明确，人们还存在含混不清的看法，有的观点完全相悖。最具争论点在于：哪些属于国民经济的重要行业和关键领域？对于竞争性的行业是否需要“国退民进”？还是进行“优进劣退”？如何“有进有退，有所为有所不为”？这些问题关系着这些央企发展的目标和改革的方向。
对国有经济存在的理由及相关国有企业的功能和作用，人们仍然有不同理解。认识不同是基于我国国有企业发展的历史性和阶段性。我国国有企业，除了弥补市场失灵，还肩负稳定经济、主导经济、发展经济的功能。因此，要根据国家完善社会主义市场经济体制的总体要求以及经济发展的阶段性特点，细分国企的作用和定位：
（1）承担涉及国家安全和市场稳定的特殊职能的特殊企业，具有社会公共产品属性。这类企业属于特殊的企业法人，或者说并非严格意义上的市场企业法人。企业的工作必须服从和服务于国家利益、公共职能、政策性职能的需要，而不是追求利润最大化。（2）具有公共性、政策性功能和市场竞争功能双重职能的企业，一般处于垄断领域，当双重功能发生冲突时，公共服务性功能高于赢利性目标。（3）更多的企业，一般没有政策性职能的要求，基本处于战略性竞争领域或自然垄断行业的非垄断业务环节，承担着重要领域产业发展的任务，现阶段体现国有经济的影响力和带动力。
根据以上定位，着眼于到2020年建成完善的社会主义市场经济体制的要求，国有企业特别是央企改革还需要进一步深入，改革的总体思路是：
中央层面国企改革不仅应包括国资委管辖的这150多家工商企业，还应包括金融类国企和相关部门下属的多家国企。
体现国有经济控制力的行业划分：
－－涉及国家安全的行业，包括直接影响着国家安全的行业和战略性资源行业。具体行业是：国防军事工业，航空航天工业，核工业，石油工业，这些行业应由国有资本绝对控制。
－－自然垄断性行业，需要市场准入门槛和政府管制的行业，具有网络性特征，资本刚性沉淀属性较强等自然垄断特性，一般是提供基本公共服务的行业。这类行业国有经济应当保持控制力，政府通过管制尤其是价格监管予以控制。
－－提供重要社会公共产品和公共服务的行业，具有很强的外部性，直接为社会生产和居民生活服务，以社会利益最大化为目标，这类行业需要发挥国有经济的控制力。需要发挥国有经济影响力和带动力的行业：
－－支柱产业。根据不同的发展阶段，选择如钢铁、石化、发电、煤炭、有色金属、装备制造业中的重要行业等，作为主导支柱产业。
－－具有战略制高点作用的高新技术产业，代表着国家的科技水平，是未来竞争力的根本体现，需要加大政府投入，并发挥国有经济的先导作用。
适当收缩央企的分布范围和战线，将有限的资本投向更重要的行业和领域，集中优势，突出重点。对于那些国有经济发挥作用不明显的行业，那些非关系国民经济命脉的竞争性行业，以及资金规模和技术要求不高、进入壁垒较小的行业，应根据具体条件制订相关领域退出方案。
第一类，履行公共性职能的纯粹的国有企业。这类企业采取国有独资形式，属纯粹的国有企业，特殊企业法人，非市场竞争主体的准公司或非公司企业。如储备类企业、核心重点保军企业等，不以盈利为目标，服务于国家，把承担政府的政策性、公共性、特殊性职能放在重要地位。对这类企业要加大国家的支持力度并采取相对严格的管理手段。企业资金全部或大部分来源于国家，政府对企业的收支进行严格监管。暂时通过一户一案的公司章程管理，将来政府通过公法或特别法来实施管理。
第二类，履行经营性职能和公共性职能兼半的国有企业。履行经营性职能和公共性职能双重职能的国有企业，一般具有垄断性或部分垄断性的特征，大多涉及基础设施、提供公共服务产品的部门，如铁路、邮政、电信、电网及城市基础公共设施，采取国有独资或国有控股形式。这类企业实施公司化经营，在政府管制下开展有序竞争，企业自负盈亏。国家对其实行董事会委托代理关系和政府行业规制双重管理，尤其要通过价格监管防止企业制定垄断高价来实现垄断利润，保证企业的公共福利性高于自身赢利性。
第三类，完全竞争条件下国有资本参、控股的混合所有制企业。完全在市场竞争下的国有资本控股、参股的股权多元化的混合所有制企业，属一般企业法人。在国外被称为国家参与制企业。混合型企业应是我国国有企业改制后最主要的类型。这类企业就行业特征看，属国民经济发展中的支柱性产业，如银行、石油石化、有色、港口、民用航空、机械制造、冶金，以及新兴的工业部门。混合型企业与其它各类所有制企业在《公司法》和市场竞争原则的约束下公平竞争，企业享有经营自主权，以盈利、提高国际竞争力为目标。政府以股东控制为主，通过市场的方式用少量的资本控制这些重要的行业和重点企业。政府根据需要，可以增加投资、增持股份以提高控制力和影响力，也可以减持这类企业的股份，提高企业的经营效率，减轻国家的财政负担。
第一，政企分开，如铁路体制改革尽快启动，现在是政府和企业界限不清。
第二，结合规模经济和监管的需要，进一步将自然垄断领域的“大垄断”变为“小垄断”。意义在于：自然垄断的规模经济并不是越大越好；打破“大垄断”为“小垄断”，有利于形成“标杆竞争”，为监管机构提供被监管企业的成本等信息参考，有利于监管机构实施价格监管。
第三，垄断产业中要区分自然垄断业务和竞争性业务，在当前的技术条件下，仍然具有自然垄断属性的业务包括：电力行业的输电、配电环节；电信的本地通信业务；铁路的网络业务；车站以及民航的机场等。竞争性业务包括：电力的发电、售电环节；电信的长话、移动和增值业务；铁路和民航的客货运输服务。
垄断行业多数属于国民经济的命脉产业，对垄断行业的竞争环节引入竞争机制，其中的央企实行产权多元化改造，并不会削弱国有经济的控制力。一方面，国有经济的控制力并不意味着一定要保持国有独资或者国有绝对控股。单一的产权结构不利于形成有效制衡的公司治理机制，难以从根本上改变国有企业的传统经营机制。另一方面，国有经济的控制力并不代表不允许非国有资本进入。事实上，非国有市场主体作为增量进入，不会削弱国有经济的力量。
第四，加强对自然垄断环节的价格、质量、普遍服务等的监管。强调依规监管，健全监管机构，鼓励公众通过公开听证会等渠道积极参与监管规则制定和具体的监管过程,形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系。
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