| 统筹城乡视角下的农村金融发展对策－－以河南省为例 |
| 郑鑫 2008-03-05 |
| 摘 要： |
农村金融的落后是造成城乡差距扩大的关键原因之一。河南省农村金融面临的困境可概括为供需缺口巨大、服务种类单一、金融机构资产质量较差、金融组织结构不合理等四大类，其成因主要包括农村经济落后、农村金融组织管理机制混乱、城乡金融体系分割、农村信用环境差以及相关政策措施的缺乏与失当等五个方面。为解脱困境，地方政府应从成因着手，努力为农村金融发展创造条件 |
| 关键词： |
农村金融，内生发展，统筹城乡，金融服务，组织管理机制，信用环境，农村社会保障体系，信用监督体系 |
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从1994年开始，我国农村金融出现了存贷差，并且差额呈逐年扩大趋势，大量农村资金被金融系统转移到了城市。农村金融发展的落后严重损害了乡村农业和非农产业的资本积累，使资本更为迅速地向城市集中，这是造成我国城乡差距扩大的关键原因之一。河南省是我国第一农村人口大省，城乡金融差距显著，其农村金融发展面临的困境和成因在我国具有代表性和普遍性。
因此，对河南农村金融发展对策的讨论可以为我国统筹城乡经济协调发展的实践提供有益的探索。
一、河南农村金融困境分析
（一）农村金融供需缺口巨大
由于农村金融组织发展的滞后，农村的金融供给总量提高缓慢，难以满足新农村建设中日益增长的农村金融需求。农村金融供需缺口的存在集中体现在县域金融机构的资金外流。截至2005年末，河南省县域金融机构存款余额3947亿元，贷款余额2281亿元，与1999年相比存款增加了2282亿元，而贷款仅增加了509亿元。7年间，县域存款占全省金融机构存款的比重下降了3个百分点，而贷款则下降了15个百分点，存款大量流入了城市，2005年末，河南省县域金融机构上存资金余额为1614亿元，上借的资金余额为573亿元，仅通过该渠道就净流出资金1041亿元。2006年底，河南省农村人口占全省人口的67.5%，第一产业增加值占GDP的比重为16.4%，河南省农村居民储蓄存款占城乡居民储蓄存款的比重为23.6%，而所有金融机构信贷中农业贷款和乡镇企业贷款分别占各项贷款总额的10.3%和1.9%，合计仅为12.2%。
另外，根据世界银行2004年的研究，中国农村非农产业的资本边际收益率远远高于城市工业，2001年曾高达5.2倍。以上数据说明河南农村的金融需求还远未得到满足，巨大的金融缺口限制了农村经济的发展，同时也降低了金融资源的使用效率。随着新农村建设的深入开展，农村的金融需求必将快速增长，为农村金融供给提出了更高的要求。
（二）农村金融服务种类单一
在农村金融需求数量上得不到满足的同时，现有农村金融服务的种类又过于单一，阻碍了农村资本的形成。
首先，农村融资渠道单一，正规渠道只有间接融资方式，直接融资方式则主要以非正规甚至是非法的民间金融形式存在，农村企业很少通过发行股票债券来筹措资金，金融机构之间同业拆借无法进行，农民个人的货币结余也只能选择储蓄存款，没有更多的投资渠道购买证券、保险，从而更多地依赖间接融资。
其次，农村金融的中间业务产品极少，目前只有结算、汇兑等少量传统的中间业务，抵押、担保、承兑、贴现、承诺、咨询服务、代收代付等业务还很少。
再次，农村地区证券、信托、基金等投资银行业务尚属空白。另外，在服务种类无法满足农村金融的同时，现有的服务项目价格又过高，造成了农村金融服务的低效率。
2003年底发布的《中国人民银行关于扩大金融机构贷款利率浮动区间有关问题的通知》规定，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，2]；2004年发布的《中国人民银行关于调整金融机构存、贷款利率的通知》把农村信用社贷款利率最高上浮系数调整为基准利率的2.3倍。目前河南农村信用社的贷款利率普遍接近上限，一年期贷款利率一般在10%左右，不仅高于商业银行的贷款利率，甚至高于民间借贷的利率，过高的利率使众多中小企业和农户望而却步。
（三）农村金融机构的金融资产质量差
农村金融体系的风险整体较高，金融资产质量整体较差。农业银行虽然剥离了大量的不良资产，但其不良贷款率在各大商业银行中仍是最高的。农业发展银行在办理粮棉油收购专项贷款过程中，资金时常被挪用、挤占，贷款回收率低，目前积累了大量的不良贷款。农信社的风险问题更加突出。农信社几乎承担了历次农村金融改革过程中产生的大部分成本，再加上长期以来产权不清、经营管理混乱，不良贷款率居高不下，大量农信社资不抵债，经营十分困难。
2005年末，河南省县域金融机构不良贷款余额为824亿元。尽管经过各方的不懈努力，比如，人民银行通过发行央行票据对全省农村信用社置换其不良资产达119亿元，贷款的不良率有了大幅度下降，由2000年的49%降至2005年的36%，但这一比率仍高出全省金融机构贷款不良率16余个百分点。
（四）农村金融组织的结构不合理
河南农村金融组织虽然表面上具备了农村信用社、农业银行、农业发展银行等合作性金融、商业性金融和政策性金融机构，但在结构上还存在很大的缺陷，各类金融机构都未能在支持农村经济中发挥应有的作用。继工行、中行、建行等商业性金融机构在农村地区的分支迅速撤并以后，作为农村地区惟一国有商业银行的农行也显示出较大的"城市化"倾向，其支农的效果不佳，在县域内的贷款也更多地投向工业领域，对农业的直接支持不足。农业发展银行名义上是政策性银行，但目前的状况是业务过于单一，不能向一般的涉农企业和农户提供贷款。农民和农村地区中小企业接触最多的依然是农村信用社。可以说，农信社在农村地区居于垄断的地位，但由于其自身存在大量的经营管理及体制问题，社员的利益往往无法得到保障，近些年来农信社的商业化倾向也与河南省农村经济落后的省情不相适应，一定程度上损害了广大农户的利益。在正规金融发育不良的同时，民间非正规金融则在法律上被否定，得不到正常发育的机会。另外，河南省农村金融还存在很大的地区结构差异，从发放的贷款分布来看，2000年到2004年间，有的县（市）贷款增加了6个亿，而有的县（市）贷款减少了5个亿。
二、河南农村金融困境的成因剖析
（一）农村经济落后
经济增长与金融发展是正相关的。一方面，发达的金融系统可以提高经济中储蓄和投资的总水平，增加资本形成的数量，并通过竞争保证资金首先流向投资风险小、回报期短、盈利水平高的产业和地区，提高投资的效率和边际收益，从而提高资本运用的质量，这被称为金融发展对经济增长的"引致增长效应"（Growth-Inducing Effect）。
另一方面，经济增长对金融发展也具有巨大的推动作用。首先，经济增长为金融发展提供了需求拉力，作为经济增长的主要内容和表现的投资增长和消费增长，都需要足量和适当的金融服务为其提供支持；其次，经济增长为金融发展提供了供给推力，这主要是伴随经济增长而逐步完善的通信、交通等基础设施系统，以及市场经济观念－－尤其是信用观念的深入人心，使金融交易成本大大降低，有力地推动了金融发展。
然而，河南省农村经济还很落后，城乡差别巨大，并且仍在继续拉大。2006年，河南农民人均纯收入为3261.03元，城镇居民人均可支配收入为9810.26元，前者仅相当于后者的33.24%。农村地区的金融需求虽然处在上升阶段，但由于农村地区整体经济环境及相关制度的缺乏，农村地区的经济机会与城市地区相比不够明显，无法对金融机构（尤其是商业性金融机构）形成有效地吸引。农村与城市之间巨大的基础设施差距也使农村金融机构成长缓慢，同时加剧了农村资金向城市的集中。因为完善的基础设施往往意味着更高的投资回报，并且农村居民所必需的医疗、高等教育、文化娱乐等资源大部分集中于大中城市，农村居民在这些方面的消费也加剧了农村地区的资金流失。目前河南省的城镇化率还很低，特大城市和小城镇功能都不完善，众多中小城市急需大量资金投入以提升自身实力，迅猛而大规模的城镇化也会对农村金融的发展造成一定的挤压。农村金融发展的滞后又使农村经济的货币化水平难以提高，不利于货币政策的实施，也不利于农村地区乘数效应的实现，这又反过来限制了农村金融的发展，形成了恶性循环。因此，河南农村金融欠发达的根本原因依然是农村经济的欠发达。
（二）农村金融组织管理机制混乱
我国正处于经济体制转轨时期，农村金融也正在从计划金融向市场金融转轨，但我国（尤其是包括河南在内的内陆地区）的农村金融向市场金融转变的步伐太慢，农村金融服务体系的计划经济色彩仍很浓厚，其中影响最为深远的一环就是产权改革缓慢，有效的治理结构尚未建立，组织管理体系混乱，非规范化运行。农业银行虽早已启动商业化改革，但有效的公司治理结构尚未建立，委托代理关系效率低下，经营目标多元化以及价值标准政治化，导致了经营管理的混乱、有效的激励约束机制的缺失、经营行为的扭曲。农信社长期以来产权关系模糊，"三会"形同虚设，政府干预严重，"内部人"控制，内控制度缺失，违规经营也就成了必然的结果。非正规的民间金融虽然产权关系清晰，但长期以来得不到政府的承认，缺乏有效的外部制度约束，出现了管理的真空。民间金融市场上鱼龙混杂，部分民间金融机构违规经营，加剧农村金融市场的混乱。河南省作为我国的欠发达地区，亟须建立现代管理机制以提高农村金融组织的服务效率，但是与我国的区域政策相适应，农村金融组织改革的试点及重点也走过了东部、西部、东北，最后才注意中部的过程，致使河南农村金融组织效率长期处于较为落后的水平。
（三）城乡金融体系分割
在金融体制改革过程中，存在严重的城乡改革分割现象，造成了城乡二元金融体系。城乡金融改革的不同步，执行不同的标准，实际上是歧视农村金融政策的延续，人为地割断了城乡金融体系之间的统一，这显然同我国当前统筹城乡发展的政策方向相悖。这种改革的分割恶化了金融发展的城乡差距，并且削弱了城市金融对农村金融的带动作用。以服务城市工商业为主的城市金融产品完全外生于农村经济，在城乡二元结构明显的背景下，当相对发达的城市金融向农村扩展业务时，出现种种不适是必然的，因为农村金融需求具有很多独特的属性。应当注意的是，河南的城市经济发展还很落后，城市建设的很多指标都处于全国平均水平以下，由此决定了河南的城市金融实力整体较弱，从这个角度看，"城市带动农村"的金融发展模式对河南来说也是不现实的。更为严重的是，长期以来，我国在农村地区执行的是比城市更加严格的金融管制，以便农村金融资源向城市单向流动，为工业发展积累资金。金融体系改革不仅没有促成农村金融体系的完善，反而让农村金融体系承担了改革的大部分成本，进一步削弱了农村金融体系的实力与活力。
（四）农村信用环境差
首先，作为传统的农业大省，加上长期计划经济的影响，河南农村地区的普通居民信用意识不强，对市场经济规则不熟悉，当有资金需求（尤其是消费资金需求）时也更倾向于向亲友求助，而这种以血缘和人情为基础的民间金融形式本身就带有极高的风险性，在很大程度上恶化了农村信用环境。
其次，河南省农村地区的小企业大多从事高污染高风险低效率的"四小"工业，即小煤窑、小造纸厂、小水泥厂和小砖瓦厂，它们占用的大量贷款往往会给农村信用环境造成混乱。
最后，各地政府的地方保护主义进一步恶化了农村信用环境，调查表明，我国"直接或间接行政干预形成的银行不良资产占不良资产总额的80%左右"，而农村地区则是地方保护主义的重灾区。
（五）相关政策措施的缺乏与失当
相关政策措施的缺乏与失当在三个方面的表现最为明显。
第一，缺乏对商业性金融机构服务农村的利益诱导机制。商业银行（包括国有商业银行）的经营是以营利为目标的，在农村投资环境不佳，又没有政策诱导的情况下，它们都将重点放在了城市，实行自上而下的资金管理模式，使大量农村资金向城市集中，其在农村的分支机构实际上成了"抽水机"。这些分支机构不仅要向央行缴纳法定存款准备金，还要向上级行缴存二级准备金，改制前的邮政储蓄资金则全部要上存。而且，目前四大国有商业银行内部上存资金利率普遍比一年期存款利率高1-2个百分点，基层的分支机构为了规避风险和回避责任，更倾向于将资金上存，缺乏放贷的动力。
第二，对农村工业的政策失当。乡镇企业在解决农村剩余劳动力就业、提供部分公共产品等方面发挥了重要作用，近年来，随着各项优惠政策的取消，乡镇企业的职工人数逐年减少，大量企业停产、倒闭，进而给金融机构造成大量呆账坏账。
第三，政府对农村地区民间金融过多的干预阻碍了农村金融的发展。地方政府对民间金融采取了"一刀切"式的限制，并试图通过建立全新的农村金融组织来取代现有的民间金融形式。然而，现有的民间金融形式在很多方面具有一定的合理性，更重要的是其对于农村经济来说是内生性的，在农村金融体系中发挥着不可替代的作用，不应该也不可能完全取缔。由政府及非官方组织推动的农村金融组织创新带有明显的外生性和强制性，这在很大程度上放大了农村金融发展的成本，削弱了农村金融发展的可持续性。
三、河南农村金融改革与发展的对策建议
市场经济条件下，农村金融体系的建设和改革应该主要依靠市场力量和国家的宏观调控，但这并不意味着地方政府对农村金融的改革与发展会束手无策，相反，相对于上级政府，地方政府具有明显的信息优势，在农村金融体系改革中可以并且应该大有作为。河南农村金融改革和发展涉及方方面面，必然是一项长期而艰巨的任务，针对河南农村金融体系存在的问题及其成因，在近期内，河南省各级政府可望从以下几个方面取得突破。
（一）规范地方政府参与金融活动的行为
政府在金融活动中的任务应当是创造适当的政策、法律环境，促使各金融机构有效的发挥功能，而不应直接干预金融机构的信贷活动，更不应自己直接提供担保等金融服务。当前盛行的地方保护主义已严重影响了农村金融的效率和信用环境，急需规范。一是要改进对地方政府官员的考核机制，强化对地区整体信用状况、投资收益率、资源消耗率、生态环境状况等效率指标的考核；二是上级政府通过立法和司法手段，明确规定地方政府在金融活动中的合法行为边界。
（二）加强农村公共基础设施建设
农村金融体系的完善需要农村经济的繁荣，尤其是要缩小农村经济与城市经济的差距，在此过程中，地方政府有责任充分发挥手中的财政资金的作用，重点扶持农村路网、水网、通信网等公共基础设施建设。一方面可通过带动农村地区的投资来拉动农村金融需求，并使普通农村居民逐步熟悉和适应现代金融服务；另一方面可降低金融机构开展农村金融业务的成本，增加各金融机构向农村拓展业务的积极性，减少农村地区的资金外流，缩小城乡金融差距。
（三）扶持并引导乡镇企业二次创业
乡镇企业是农村工业化和城镇化的主力军，在一定程度上替代政府为农村地区提供了大量公共产品和服务。在当前乡镇企业普遍面临二次创业的关键时期，政府应对那些符合产业政策、具有较强的外部经济性的乡镇企业予以扶持，恢复一部分曾一度实行的优惠政策，引导其在解决农村就业、提供公共产品等方面继续发挥作用，进而加快小城镇的建设步伐，并降低农村地区的金融风险，改善农村信用环境。
（四）建立并完善农村社会保障体系
农村社会保障体系的建立和完善可以有效减少农民对土地的依赖，对城镇化和农业现代化有重要意义，同时完善农村社会保障体系也必将直接推动农村商业保险的发展，从而促进农村金融体系的完善。农村社会保险体系主要包括农村养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面，目前河南省在这三个方面都还比较落后，尤其是农村最低生活保障制度的覆盖面还非常有限。在建立和完善农村社会保障体系的过程中，也应当注意把农村困难救助制度建设等相关工作有机地结合起来。
（五）完善农村金融监管体制
农村金融机构组织管理机制混乱与农村金融监管体制的缺陷有很大关系。央行的地方机构及相关组织应当在明确各农村金融机构经营业务范围的前提下，以建立统一的城乡金融市场为目标，对农村金融提供更多的关注和更多的监管服务，进而使各农村金融机构在有效监管下进行大胆的内部改革探索，协助农村信用社理顺产权关系和治理结构，扩大农业发展银行的业务范围，规范农村地区各商业银行和民间金融的信贷活动。
（六）完善农村信用监督体系
针对当前农村地区信用环境恶劣的现实，政府应发挥积极而适当的作用。积极推动人民银行及其他政府部门对农村地区个人、企业以及乡村集体单位的信用评级工作，并制定优惠政策，鼓励其他金融机构开展信用监督业务，在适当的时候创立民间性质的独立而权威的信用监督管理机构，对其业务范围不设城乡和地区限制，并最大限度地实现跨区域的信用信息共享。
（七）建立政策性农业保险和农业信贷风险补偿机制
农业投资不足的关键原因是农业的高风险性，农业一直被视为弱质产业，因为农业生产要素中土地等自然资源占重要地位，受气候、季节、自然灾害等不可抗力影响巨大，农业生产的特性决定了农业对保险业务的巨大需求。然而，由于农业的风险超出了商业保险的承受范围，仅靠以营利为目的的商业保险无法满足巨额的农业保险需求。当前急需政府提供不以营利为目标的政策性农业保险，作为一种公共服务，保证农业生产的顺利进行。另外，为了鼓励商业金融对农业的投资，降低商业金融投资农业的风险，政府应当尽快建立适当的农业信贷风险补偿机制，为农业现代化进程中的资金投入提供保障。
（八）积极扶持和引导民间金融创新
对民间金融的管理不能采取一概打压的简单做法，而应当积极地扶持和引导。有调查表明，民间金融中造成恶劣影响的主要是消费性信贷活动，而为满足生产性投资的民间信贷方式有很多具有强大的生命力，这些信贷方式具有强烈的内生性，相对于正规金融，农民更乐于接受。因此，当前应当对民间金融活动进行充分的调查研究，对其中有益的金融形式赋予合法的地位，并提供合理的制度安排，引导民间金融在可控的范围内发挥积极作用。这不仅有利于对民间金融的监管，从而有利于改善农村信用环境，而且有利于培育新的土生土长的农村金融机构，尽快打破农村信用社垄断农村信贷市场的局面。
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