| 我国资源环境可持续发展的投资战略分析 |
| 罗云毅 2009-12-01 |
| 摘 要： |
世界银行1997年的一项研究显示，根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，环保投入要在一定时间内持续稳定达到国民生产总值的1%-1.5%，才能有效的控制住污染；达到3%才能使环境质量得到明显改善。 |
| 关键词： |
世界银行，经济增长，环境质量，明显改善 |
|
|
一、环保投资现状
（一）环保投资总量不足
世界银行1997年的一项研究显示，根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，环保投入要在一定时间内持续稳定达到国民生产总值的1%-1.5%，才能有效的控制住污染；达到3%才能使环境质量得到明显改善。
1998年以来，从环保投资总量看，占GDP的比重呈稳步上升态势，从1998年的0.86%上升到2006年的1.22%，但比重仍然偏低。而相对于固定资产投资的比重，1998-2006年，比重非升反降，期间的波动幅度也比较大。2000年以来，环境保护投资在全社会固定资产中的比重呈明显下滑的趋势，反映出固定资产的增长速度要比环保投资快得多。“十五”期间，我国环保投资的年均增长速度达到18.8%，大大低于同期固定资产22%的年均增长速度，而且环保投资占固定资产投资的比例在2001-2005年间总体上呈现下降趋势。
（二）环保投资结构不合理
从结构看，按照目前我国环保投资统计的口径，环境保护投资范围主要包括以下三个方面：①城市环境基础设施建设投资；②工业污染源治理投资；③建设项目“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）环保投资。在这三项构成中，环境基础设施投资对环境保护投资增长的贡献最大，相对说来，老工业源的治理和新项目的环保投资相对不足。
1、城市环境基础设施建设投资在环境保护投资中的比重越来越大。1981-2005年，我国城市环境保护基础设施建设的投资量逐年增加，占同期环境保护投资总量的比例，从“六五”期间的31.2%提高到“十五”期间的58.2%。城市环境保护基础设施建设占同期环保投资总量的比例居高不下。
2、工业污染源治理投资比重小且呈下降态势。工业污染源治理项目投资比重在三项环保投资中比重最低，“七五”期间，我国老污染治理投资占全部环保投资的41.2%，在环境保护投资中份额最大，但2006年该比例已经下降18.9%。2000年，由于“一控双达标”等措施的实施，工业污染源治理投资达到239.4亿元，而随后的2001年、2002年、2003年工业污染源投资均小于2000年，这说明，随着全国工业污染源存量资源和全社会累计固定资产的不断增加，工业污染源治理投资比例并没有相应有较大的提高，工业污染源治理设施的更新改造、老污染源的强化治理并没有受到重视，实际上这些老污染源往往技术水平较低、排放量较大，稳定达标排放较为困难。老污染源是污染的主要贡献者，但在污染治理中的投资比重却最低。
3、“三同时”环保投资占环保投资比重略高于工业污染源治理投资。“十五”期间，建设项目“三同时”投资占环保投资的比例为25.3%，占实际执行“三同时”的建设项目总投资的比例多年来基本维持在4%左右，占全社会固定资产投资的0.74%。建设项目“三同时”环境保护投资所占比例一直大于老污染源治理投资，反映了新建项目往往比较重视环境污染治理投入，但仍难以保障不欠新帐。
（三）有效环保投资没有完成规划
“九五”期间，新建项目环保“三同时”投资仅实现783亿元，低于计划1200亿元。老企业污染治理投资实现763亿元，低于计划300亿元，只完成计划投资数的77%，而由于实施积极的财政政策，用325亿元国债安排了543个城市环境基础设施建设项目，投资额1622亿元，由此带动全国城市环境基础设施投资达到1873亿元，超过计划420亿元。
“十五”期间，环境保护投资总额达到8399亿元，超出投资规划1000多亿元，主要是由于城市环境基础设施投资过大造成的。由于实施积极的财政政策和各城市普遍关注城市基础设施建设，导致城市环境基础设施投资量超常规增长，这是“十五”环保投资超过预期的主要原因。实际上，最直接相关的工业污染治理投资低于规划数据，这说明“十五”期间大量资金用于与环境污染治理关系不紧密的方向，有效环保投资不足，没有落实到污染治理项目，环保投资需求与实际有效投资之间存在一定的差距。
（四）环保投资实际运行效率低下
环保投资存在的问题，不仅是投资总量不足和投资结构存在问题，而且，即使有限的投资也由于体制问题存在运行效率不高、没有发挥污染治理效力的问题。由于缺乏预算约束机制和有效的监督制度，用于污染治理设施的资金在建设过程中挪用、浪费现象严重，使得投入资金的实际效果大打折扣。国家用于生态环境的投资也大多存在浪费现象。在一些地区，各级政府耗巨资建成的污水处理设施半停半开，甚至闲置“晒太阳”成了排污厂，不能发挥应有的作用，同时，一些城市已建成的污水处理厂与管网不配套造成设施闲置，由此造成了巨大的资源浪费，
二、我国近期可持续发展投资趋势判断
（一）投资仍将不足
《国家环境保护“十一五”规划》提出，实现“十一五”环境保护目标需要环境保护投资约15300亿元，占同期国内生产总值的1.35%，只比“十五”期间略有提高。“十一五”期间，要改变环境保护滞后于经济发展的被动状态，实现不欠新账、多还老账，完成污染物排放总量削减10%的约束性指标，改善环境质量，实现社会经济环境的协调发展，就需要以加大投入为基础。但是，按照我国现有的环境保护投资统计口径，占同期GDP1.35%的比重是明显偏低的，如果去除掉城市环境基础设施中与直接污染处理关系不大的部分（比如燃气、集中供热、绿化等），实际有效的环境保护投资大约只占0.7%左右。这样的投资力度显然是不够的。
（二）投资重点与构成
水污染治理投资是环保投资的重中之重。“十一五”期间，水污染治理目标为实现COD减少10%，必须通过工程措施削减COD400万吨，其中：需新增城市污水处理能力4500万吨/日，形成COD削减能力300万吨；工业污水治理削减COD100万吨。据测算，为实现上述目标，“十一五”期间水污染治理投资共需要资金约6400亿元。大气污染治理。“十一五”期间，各种工业废气治理的主要目标是实现二氧化硫排放量减少10%，约需要资金6000亿元。
（三）投资将延续以往的格局
在15300亿元投资需求中，环境基础设施建设和监管能力建设项目需要投资8400亿元，占环境保护投资总需求的55%。这个比重比“十五”期间略有降低。工业污染治理需要投资6900亿元，占总需求的45%。按照“污染者负责”原则，由企业负责，要确保在建设项目投资计划中打足环境保护投资。其中，现有污染源治理投资约需2500亿元，新扩改建项目环保投资约需4400亿元。这两部分的投资虽然比“十五”期间有较大增加，但基本延续了比重偏低的老问题，考虑到这两部分的历史基数低，历史欠账多的问题，“十一五”期间的目标显然是比较保守的。
我们认为，“十一五”规划延续了环保投资不足的问题，环境欠帐将继续增加。在现有基础上略有增加的环保投资力度不够，基数太低，与实际需求相差太多。按照上述规划，“十一五”期间要实现“不欠新账、多还老账”的预期效果是不可能的。我国在即将到来的“十二五”期间需要成倍提高污染治理的投资，这不仅需要政府投资项目，而且需要给企业更高的环境标准，创造一个更严格的环境容量限制。
三、我国中长期可持续发展投资战略
（一）可持续发展的战略目标
我国可持续发展的战略目标是，在尽可能短的时间（2020-2040年）内，基本实现环境和资源的平衡，达到发达国家可持续发展水平。不仅要做到不欠新帐，还要还清旧账。
从中长期环境目标看，1998年以来，国家先后制定了环境保护有关规划和战略。1998年国家发布了《全国生态环境建设规划》，提出了未来50年的生态环境建设目标：在2020年，经济“三化”（轻量化、绿色化、生态化）达到世界初等水平，全部环境压力指标与经济增长相对脱钩；在2050年，经济“三化”达到世界中等水平，经济与资源、能源、物质和污染等完全脱钩，部分环境指标与经济增长实现良性耦合，部分实现环境与经济的双赢。2000年，国家发布了《全国生态环境保护纲要》，提出了未来50年生态环境保护目标：到2040年基本实现从石化能源向新能源的转变；到2050年，实现生态和资源退化的零增长。2004年，国家环境保护总局完成了《国家环境安全战略报告》，提出未来20年国家环境安全的两大阶段目标。第一阶段目标是控制环境恶化趋势，第二阶段目标是全面改善环境质量。
（二）可持续发展投资战略目标
1、一定比例的可持续发展投资是实现可持续发展目标的必要条件。2010年以后，也就是从“十二五”开始，需要加大可持续发展投资力度。其中，为实现预定的不增加新的污染的环境目标，要将环境保护投资力度提高到至少占GDP的2%。如再考虑到归还历史欠账的因素，投资力度还要加强。对温室气体减排，要达到我国对国际承诺的目标，至2030年至少还需增加投入8万亿元。
2、对未来时期可持续发展投资需求的数量化估计。一是环境保护投资。在某种意义上，环境保护投资是可持续发展投资最重要的组成部分之一。对未来二三十年的环境保护投资需求，我们以环境保护投资占GDP的2%为基准，2010-2020年，GDP年均增长7.8%；2021-2030年均增长7%，则2010年至2020年，环保投资需求的累计规模为11.4万亿元，2010-2030年，环保投资需求的累计规模为30.6万亿元。
二是温室气体减排投资。1997年，我国政府宣布，在达到中等发达国家水平之前，中国不会承担减排或限排温室气体义务。在达到中等发达国家水平之后，中国将考虑承担减排或限排温室气体义务。但作为一个负责任的发展中国家，基于我国目前工业化、城镇化快速发展的阶段性特征，我国将适当减缓温室气体排放强度。力争到2020年实现单位GDP的二氧化碳排放强度比2005年降低40%。为实现上述目标，我国需要从提高能效、扩大可再生能源规模和加快发展核电三个方面大规模增加投入，总体上的资金需求高达8万亿人民币。
（三）可持续发展投资的战略重点
针对全球变暖和高油价时代的新形势和我国环境资源的具体特点，未来一段时期的可持续发展投资重点主要在新能源、新材料、循环经济体系技术、水污染治理等。
1、新能源开发。根据国家发改委和美国能源基金会联合预测，2005-2020年，中国需要能源投资18万亿元，其中新能源、节能、环保需7万亿元。根据《可再生能源中长期发展规划》，未来15年可再生能源占全国能源消费总量比例将翻倍，风电、太阳能和生物质发电将实现跨越式发展，增长约15倍。到2020年可再生能源将提供能源消费总量的10%，可再生能源发电装机容量将达到1.21亿千瓦，约占全国总发电装机容量的12%。太阳能热水器集热面积将达到2.7亿平方米，地热采暖达到5000万平方米，地热供热水达到110万户，可再生能源供气用户达到约7000万户。
2、污水处理。根据2004年我国绿色核算结果，水污染治理成本的缺口最大，造成的环境退化损失也最大，因此加大水污染治理力度是未来一段时期的投资重点之一。据测算，2005年，全国城市污水排放量约359.5亿吨，但污水处理率仅为51.9%。2007年11月，国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》提出，到2010年，全国城市污水处理率不低于70%。据国家建设部估计，“十一五”期间，在污水处理方面的投资将达到3000多亿元。建设重点优先建设配套管网、加快处理设施建设、重视污泥安全处置、积极推动城市污水再生利用设施建设等几个方面。
3、治理沙漠化和水土流失的生态恢复。北方地区的沙漠化和沙尘天气越来越严重，治理沙漠化应该采取综合治理。有的专家提出将城市污泥和生活垃圾无害化处理之后资源化的路径，对综合治理水土流失和沙漠化是个值得借鉴的战略构想。
|
|
|
