| 变集体所有为公共所有的新型土地生产关系创制 |
| 孙津，封颖 2006-11-30 |
| 摘 要： |
创制一种新型土地生产关系的目的是为了超越责任制的局限，建立产权和经营权之间的有效连结机制，从而为城乡统筹意义上的共同富裕提供相应的经济基础。这种创制的基本途径是革新土地的集体所有制，并以由此而得到的产权落实为新型合作经济提供必要的资格保证。本文认为，创制新型土地生产关系包括设置土地委员会、实行产权的物权化，以及建立新型合作经济等方面的内容。 |
| 关键词： |
集体所有，公共所有，土地生产关系，土地管理，责任制 |
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社会主义新农村的创制主要有两点旨向:一是建立能够超越责任制局限的新型土地生产关系，其直接目的是在产权和经营权之间建立有效的连结;二是建立适应农村转型的新型经济社会的整体生态，这不仅直接涉及到土地制度，尤其需要相应的城乡统筹(孙津、郭薇，2006)。这些创制实际上是农村继续深化改革要做的主要工作。本文主要针对责任制的局限以及集体所有制的现状和存在的问题，提出并说明创制一种公共所有的土地生产关系的必要性、可能性以及基本途径。对此，可以从三个主要方面来讨论，即社会主义新农村对责任制的超越、公共所有对集体所有的延续和发展，以及运作模式中的公共资格代表和利益主体代理。
一、社会主义新农村对责任制的超越
社会主义新农村是社会主义政治理念和农村发展模式两个方面的创新，而这两个方面又是互为因果和互为表里的，即建设一种既具有社会主义性质又不同于过去(以及现在)发展模式的新农村。如果新农村既无新义，其社会主义性质也不清楚，那么不管接下来的工作怎么做，“社会主义新农村建设”就只是一个空洞的口号。所以，当我们说社会主义新农村的真实含义在于农村新型生产关系和社会经济生态创制的时候，一个必需的前提就是要明白这个创制的基本含义是什么。创制所包含的内容是广泛的，但其核心无疑是体制和制度方面的新创设，而各种责任制就是现在农村的基本体制和制度，因此社会主义新农村对责任制的超越不仅是创制的题中之义，而且也是下面提出并讨论公共所有制的现实依据和认识前提。
从理论上讲，任何经济活动中的所有权和经营权都是有清楚定位和连结的，惟独责任制，不仅其所有权稀里糊涂、无从落实，而且这个制度本身恰恰是以所有权和经营权的分离(即非连结)为其成立前提的。所以，尽管责任制是一个明智的办法，但至少从逻辑上讲它只能是一种实施时间越短越好的过渡性措施，以便为新的、能够更有效促进生产力提高和分配公平的生产关系创造条件。
事实上，责任制局限所反映的是改革开放在选择上的某种迫不得已，因为它不过是为了在保持社会主义公有制前提下把原有的生产力潜能发挥出来所采取的一种带有权宜和过渡特征的制度安排。本来，新民主主义革命在土地制度上所完成的是一种平均地权，但这一革命本身的社会主义方向既不允许以私有制形式来平均地权，各种客观条件的局限(比如农村人多地少、整个国民经济发展能力太低等等)也使分散和平均化的土地私有制无力支撑现代化建设的经济经营。于是，人民公社体制终于把平均了的地权本身公有化了，但与之相应的政社合一体制使得集体内的成员既无法对自己负责，也无法或不愿意对集体负责。所以，接下来的改革理所当然地选择了责任制，也就是使农民有一个办法对自己负责。但是责任制本身既没有改变所有制，也没有提供对经营权本身真正负责的保证，相反，不完整的经营权是与作为承包责任制量化依据的平均化地权相分离的。所以，不管是迫不得已还是明智选择，责任制能够调动和发挥的仅仅是有条件的经营权本身所具有的生产力潜能。
显然，任何积极性都要有其实施对象和条件才能持续生效，而至少现在农民增收的困难就已经表明，在责任制框架内所产出的、可供分配的份额是极为有限的、甚至是匮乏的。或者说，责任制作为过渡性措施的任务早已完成，其促进生产力提高的潜能已释放殆尽，如不尽快采取新的创制，责任制势必成为农村发展的桎梏。对此，至少在以下几个方面已是明白的事实。
首先，人多地少的现实(且不说农产品价格的刚性极限)表明，几亩地对于一个农民(或农户)来讲，无论怎样自主经营，现有的经营方式或内容无论有多大产出，最多也就是维持温饱的水平，至少是绝无致富的可能，就连小康也极难达到。事实上，所有权和经营权分离的责任制所担负的是一种水平极低的责任，即是用平均地权量化成的经营资格所能激发的生产积极性和所能增加的分配份额来解决温饱之需，根本支撑不了现代化建设。中国农产品再多，大部分也还是为众多人口的基本生存需要所消耗了，而且现在的情况一方面是农业在经济结构中比重越来越低，人口却越来越多。如果所谓劳动力转移可以减少农村人口的说法在中国不是一个弥天大谎，那么这种转移的实际前提正是对责任制局限的超越，也就是“确权确地”对其权利主体是否仍是农民已没有生计上的关系了。
第二，责任制的自主经营是以分散生产的方式进行的，这就无法促进全要素生产力的提高。这一弊端主要有两方面含义。其一，不管生产本身如何使用科技手段(且不说这种使用受到分散生产的极大局限)，其产出基本上仍是初级产品，而在能够创造增值效益的环节(比如加工、贸易等)方面很难有所作为。事实上，农业作为生存资料的生产永远只能是初级生产，因为它不过是把光能变成化学储能的自然转换。我们现在往往以为提高科技贡献率，农民就能致富了，其实这是对财富生成(或来源)方式的极大误解，因为关键在于农民如何能够掌握和分享增值。发达国家的农业之所以可以赚钱，在于农产品国际贸易对它们来讲是纯赢利。但是，发达国家能够如此，在于它们有两个基本条件:一是农产品在自给自足之外有大量剩余，或者该国因为钱多(或人口少)而不必顾虑进口农产品的费用和安全问题;二是整体发展水平较高，各种制度既能保证农业分享其他产业的科技进步助益，也能保证让农民享有与其他从业人员同等水平的公共用品供给。显然，这两个条件中国都不具备，而其中第一个条件天然地就永远失去了。其二，分散的或自然的自主经营难以支持农业基本建设的投入和管理。这方面的道理很简单，情况也很清楚，就不多说了，比如随便到农村看看就知道，农业基本建设系统大多仍是人民公社体制留下的，而且遭到了严重毁损。
第三，为了产生增值效益，至少是为了调整经济结构以减少浪费，许多地方尝试了各种突破责任制的变通办法，其中最突出的就是所谓土地流转。但是不管各地政策怎样鼓励土地流转，所有权的缺失仍是实际操作中的底线，也就是所有权和经营权的分离严重制约了土地流转的真实性和效益。如果各种流转只能在经营权上做文章，农民就只能处于极为软弱和不利的谈判地位，因为他根本没有谈判资本:土地不是他自己的，而能够带来增值的经营资本(资金、技术、人才等等)全在非农民一方。农村内部的土地流转很少有产生较大增值的可能，而变通的流转即使有了增值效益，农民能够分享到的份额也极为有限，因为这样的土地流转不过是市场上随机的碰运气，而且还要看非农民的那一方有无与农民合作的兴趣。
第四，责任制所安排的只是农民能够对他自己的困难负责，发展的决策权仍在城市和其他非农方面。这一点仅从农村在行政上由城市统辖就可以看出来，不过当前最突出的还是非农方面对土地的直接剥夺。经营权当然无法对所有权负责，因此在任何涉及到土地变性的活动或项目中，农民并不能对这种土地变性的决策和实施负任何责任，甚至也无法保证自己的意愿表达和利益维护。这方面的道理也无需多说，规模越来越大、次数越来越多的对农村土地的征用、占用，已经成了对农民的明显剥夺。对此也有做定量分析的文章说，这些行为带来的土地净差价约在14204～30999亿元，而农民对此却一无所获，难怪违法违规批地的事情屡禁不止。其实，这里的问题并不在于征地、占地，而在于补偿政策既剥夺了农民的产权所有，也排除了土地的交易价格。如果农民拥有产权，土地的转让就是有价的，反之，不过是国家对其土地的重新安排或计划，而在土地变性和由此给农民带来好处之间并无必然的正向关系。土地无价，补偿只是道义行为，其弊端显而易见:且不说为农民的利益算账，仅从补偿政策的实际效果来看，十补九不足的心态就是持续滋生社会不稳定的温床。
二、革新土地的集体所有制
土地的集体所有制是采取责任制的一个重要底线，因此，超越责任制的局限至少在逻辑上要求深化集体所有制本身的改革。从各种关系来看，土地问题在三个主要方面的共同维系都是集体:一是在农村内部与外界方面，主要矛盾产生于国家(政府)与集体之间;二是在农村内部，主要是集体与个人的矛盾;三是在农村的单位共同体方面，真实的关系主体就是市场中的集体。当然，变革集体所有制的必要性与合理性还在于集体所有制本身的矛盾境况和现实问题。
简括地说，土地的集体所有在今天不过是一个自相矛盾的名义:一方面，国家所有和集体所有都是公有制，但是后者在任何情况下(包括市场交易)都完全不可能以其所有权来违背前者的要求;另一方面，在集体内部，以集体名义进行的利益分配是由基层共同体中的法定领导者或各种有权威的个人来决定的。在这两方面，集体不仅都只是一个空洞的名义，而且这个名义和它应有的单位共同体成员公共占有性质是相悖的。因此，责任制的效用，是以个体相对脱离集体的方式赢得了生产力发展的必要空间，然而这方面潜能发挥的局限恰恰还是集体:一方面，如果集体不能代理和维护个体成员的利益，它就在无从落实个体成员的公共占有权意义上阻碍着生产力的进一步发展;另一方面，如果个体取得了发展优势，他的集体成员资格就可能成为他进一步发展的阻碍，而他不仅可能不对集体负责，而且还会投机性地利用责任制的好处去谋求这个制度之外的发展空间。反过来讲，农村发展中某些具有公共占有特征的成功实例(比如华西村)，实际上都以各种方式程度不等地回避了土地的集体所有制与责任制的矛盾，而他们在做法上的共同之处，就是用一个赢得了市场竞争的经济实体，把以集体名义取得成员资格的个体重新组织安置到一个分配共同体内。
回避当然不是办法，上述成功事例也不具有操作的普遍性，必须改革制度，一个选择是变土地的集体所有为公共所有。我们不难针对集体所有制以及维持集体名义的责任制的局限，分析公共所有制的优越性和创制可能。公共所有的核心含义以及现在要做的主要工作，就是创制一种使农村基层共同体的个体成员能够行使其产权的土地公有制。公共所有对集体所有在社会主义性质上的延续和发展，以及制度上的创制主要体现为两个方面:
第一，落实了农村基层共同体的生产关系。集体所有制本来就是为了保证土地的公共所有才设置的，但是，人民公社制度之所以不利于生产力的提高和发展，从体制上讲是因为政社合一造成了成员无从负责的矛盾，但这个矛盾的本质却在于“集体”只是对土地所有性质的一种名义确定，无法从实际操作上落实基层共同体(过去的生产队和大队、现在的村)的生产关系。
公共所有并不否定土地的国家(全民、社会等)所有性质，而是根据农业生产和农民生存的依赖特点(即农民与土地的密切关系)，由农民自己作为包括行使占有权在内的生产关系主体。
第二，建立了产权与经营权的有效连结机制。集体所有制结构中的生产经营方式是从属于所有制性质的，责任制摆脱这种束缚的办法在形式上是把经营权从产权中剥离出来，但这种剥离是以公共产权(即地权)的平均化为前提的，并将此作为能够具有“责任”的资格。但是，责任制的矛盾和局限在于，责任人是用个体的经营权在和公共的产权进行交易，因此，这种交易的内容在概念上不同类、在权利上不对等、在利益上不公平。公共所有之所以超越了责任制的矛盾和局限，在于它不仅以公共产权的平均化提供了一种交易资格，而且由农民作为交易主体来对待和选择其责任资格的行使与否以及怎样行使。换句话说，公共所有为产权和经营权设置了一个连结机制，从而使行为者(或责任人)可以以产权和经营权共有的身份与外界打交道。
三、公共资格代表和利益主体代理
以上主要讨论了变集体所有为公共所有的必要性与合理性，而作为深化农村改革的具体工作，还要说明这一创制的基本内容和方式。这方面的问题政策性很强，且几乎不可能对具体的操作事先做出安排，因此，我们只能根据当前要解决的问题以及可供利用的条件，针对公共土地所有制在结构安排和运作机制等方面的创制可能，做一些原则性的讨论和设想。
从根本上讲，土地的公共所有制必须完成两个主要创制内容，即建立公共资格代表和利益主体代理的实体形式及运作机制。土地的公有不能只是空洞的名义，也不能由政府实体和农村基层共同体来代表(因为这样就无法落实成员个体的产权)，更不能直接交给农村基层共同体或农民个人(因为这无异于私有化)，所以只能设置独立的公共资格代表形式。落实农村基层共同体的生产关系是为了促进生产力发展和分配公正，因此，针对农业生产和经营自身所具有的合作趋向，需要设置法定的利益主体代理形式，以实现公共性质与个体利益的统一。从公共资格代表形式和利益主体代理形式的机构设置来讲，它们体现的是公共土地所有制的基本结构安排;从农村基层共同体以代表和代理形式与外界打交道来讲，它们体现的是公共土地所有制的基本运作机制。对于这种结构安排和运作机制的原则设想，主要包括三个方面的讨论，即土地委员会、产权的物权化，以及新型合作经济。
土地委员会应该是一个代表土地的公共所有权的机构。土地是国家的，但是在一般情况下，划归农民生产和生活的土地很难由国家真实或完全地占有，其根本原因就在于这部分土地难以(有时甚至无法)与在其上生息的农民分离开来。在中国，土地对于农民至少是三个基本因素的统一体，即它同时是农民的生产资料、生活条件和生存环境。因此，为了保证农民能够在公有制性质和个体利益相统一的意义上真实地行使所有权，需要在基层设置一个相对独立的机构，作为农民行使其所有权的代表。具体说来，这个代表的形式载体可以是村民代表会议中的一个机构，也可以是经由选举产生的一个独立机构。土地委员会的一个基本职能，应是就涉及土地的问题代表村共同体与外界谈判。这并不是说土地委员会不管村共同体内部的土地事务，但真正涉及农民土地所有权的事情实际上都是来自外部，主要包括国家对土地的征、占以及在村共同体权限内与外界共同经营涉及土地的项目。
产权的物权化主要是为落实个体对公共产权的占有提供合法依据。严格说来，土地委员会还只是一个中介性的代表形式，以便既不否定土地的国家所有性质，又能表达和维护共同体成员个体的利益，因此需要由产权的物权化为其代表职能提供某种量化的根据或标准。事实上，责任制中的农民并不是在正式规则(即法律)意义上依据土地产权获得了经营权，而是由地方政府和基层干部来为他们提供一定程度的和相对确定的财产权。针对这种情况，可以把平均化的产权量化为股份，这种股份如何处分(主要是指从中获利)可以根据当地的情况而定，但至少应该作为物权得到法定的确认和保护。产权当然是一组权力(比如包括所有、经营、处置、转让、继承等)，而物权化了的产权，其实是针对那些能够连接所有权和以经营权为主的其他产权的环节而言的。比如作为物权的股权，可以是个体参与合作经济的具体资格，也可以是交由共同体来代表或代理的量化权利，还可以转化成具体的股份与共同体进行各种交易等。其实，1950年代就是采取农民生产资料入股的方式搞合作化的，这里所说的产权的物权化则更进一步，既为个体产权的落实提供合法依据，也为产权和经营权的连接提供操作机制。
新型合作经济是一种与公共土地生产关系相适应的生产力组织形式及运作形态，其直接目的是创制农民增收所需的增值效益和公平分配的有效机制。农民收入的持续增加是农村发展的基本物质前提，但是，由于农村经济本身的竞争弱势，以及农业在资源和获利上的局限，增加农民收入的根本出路是农民就业(生产和经营)形态的转变。现在的问题是既要找到这种转变的有效办法，又要使增收途径或形式具有公平性，而达到这个目的的惟一出路，就是创制新型的合作经济。在这种新型的合作经济中，落实到个体的公共所有权是合作经济组织成员的基本资格，从而使土地能够成为农村合作经济的基本资本。在这个前提下，农民才能够以一个利益整体实施市场运作和参与市场竞争，也才有可能实现基础单位内部的共同富裕，因为这实际上就是指合作共同体成员能够分享通过各种形式的产权合作带来的增值利润。不过，新型合作经济不仅是农民自己的合作，而且包括不同所有制、不同产业和行业、国家和社会及个人、城市与农村，甚至国内与国外等方面的合作，所以它既需要城乡统筹的支持，也是城乡统筹本身一个重要的具体内容和真实形态。现在人们把各种专业协会，以及公司加农户等形式叫做合作经济，但是这还远远不够，甚至还不具有这里所说的“合作”性质和功能。新型合作经济的“合作”至少必须具备三个基本条件，即合作者必须具有独立的产权资格、合作组织或形式以使成员能够分享增值利润而不是组织本身的利润最大化为目的，以及内部的民主管理。这种新型的合作经济和一般意义上的经济模式不同，它主要是以公平原则来实施的一种合乎道德的经济组织以及运作机制，所以上述三个基本条件实际上也是它的合作内容。因此，具体的合作经济组织或形式固然会根据不同情况而具有不同特点(比如可以将股份与合作结合起来)，不过它们都应该具有一个共同的优越性，就是可以以物权的方式使农民真实地拥有和使用土地产权，同时又以合作的方式保证公共(或共同)产权的社会主义性质。换句话说，新型合作经济作为一种具体的运作模式，将与土地的公共所有制共同构成社会主义新农村的经济基础。
总的说来，此处讨论的主要是与实行公共土地所有制相关的一些运作机制，而各种创制显然都有可供利用的现实基础。比如，可以由村代表会议产生土地委员会，作为基层共同体的公共土地生产关系的资格代表，具体需要讨论落实的是这个委员会与村委会的关系;政府属于行政体系，因此还需要规定土地委员会与乡镇政府的关系;利益主体的代理应是针对产权合作的某种实体，可以由具体的合作经济组织作为载体，也可以是由基层共同体内各合作组织另行设置的更为专门和综合的管理机构;现行的村民自治本来就具有农民自我管理的功能，可以在此基础上建立和健全公共资格代表和利益主体代理的实施机制及其监督机制。
参考文献：
陈锡文，2005:“当前的农村经济发展形势与任务”，在中国农业经济学会年会上的讲话。
陆学艺，2005:《“三农”新论》，北京:社会科学文献出版社。
孙津，2004:《中国农民与中国现代化》，北京:中央编译出版社。
孙津、郭薇，2006:“建设社会主义新农村的真实含义:生产关系和社会形态的创制”，《中国人口.资源与环境》，2006，3。
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