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筑牢海外利益保护的安全屏障

曹海峰　　2025-09-28

摘　要：

文章深入分析了我国十余年来对外直接投资的迅猛增长及其在海外利益安全保护领域所取得的显著成就。通过法治化、制度建设、风险防范与协同机制构建以及国际合作，我国已初步形成多层次、立体化的海外利益保护网络，有效应对了各类境外涉我突发事件。然而，当前国际安全环境的复杂性增加，部分国家政局动荡、恐怖袭击频发，以及我国自身在风险预判和协同应急效率方面的不足，使得现有体系面临严峻挑战。为应对这些挑战，文章提出了完善风险预防机制、加强海外利益安全法治化建设、优化跨部门协同机制，以及深化国际合作，构建海外安全利益共同体的系统性对策，旨在为我国日益增长的海外利益筑牢坚实安全屏障。

关键词：

对外直接投资, 海外利益安全, 应急管理, 法治化, 风险防范

　　近年来，我国对外直接投资持续增长，占全球份额不断上升，连续十余年位居全球前三。截至2024年末，我国境外投资企业共有5.2万家，对外直接投资存量3.14万亿美元，覆盖190个国家和地区，境外企业中方从业员工171.7万人。随着中资企业和中国公民"走出去"的步伐加快，我国在海外利益安全领域不断健全完善应急管理法制机制，有效防范化解各类海外安全风险、应对各类境外涉我突发事件。
　　
　　我国在海外利益保护领域取得显著成果，特别是在应急管理体系建设方面，通过法治化、机制化和国际化的多维推进，形成多层次、立体化的保护网络。
　　
　　法治化与制度建设为海外利益保护筑牢根基。党的二十届三中全会从顶层设计层面明确要求完善涉外国家安全机制，强化风险预警与防控体系。在此指导下，2023年施行的《中华人民共和国领事保护与协助条例》作为我国首部专门针对海外公民与机构的保护法规，系统规范了安全宣传、预防和应急处置流程，标志着领事保护工作进入制度化新阶段。2024年新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》首次将境外突发事件应对纳入法治框架，明确了政府在公民生命财产安全受到威胁时的法定职责。此外，商务部《境外中资企业机构和人员安全管理指南》等规范性文件的出台，进一步细化了企业合规要求，推动形成中央统筹、部门协同、企业主责的治理格局。
　　
　　风险防范与协同机制构建动态防护网络。有关部门通过政府、智库和企业多元协作模式，建立了覆盖投资前中后期的风险防控体系。商务部《对外投资合作国别（地区）指南》每年更新170多个国家的风险评估，外交部《中国企业海外安全风险防范指南》从管理体系层面提供操作指引。科研机构发布的《中国海外安全风险蓝皮书》等报告，利用大数据技术实现对地缘政治、自然灾害等风险的动态监测。在应急响应层面，我国建立了以外交部牵头、多部门参与的综合协同机制，通过海外突发事件应急响应平台实现信息实时共享，确保在撤侨等案例中快速启动领事保护程序。中央企业同步完善风险监测预警系统，2023年海外员工安全培训覆盖率达95%以上，形成国家预警、企业处置和个人防护的有效管理。
　　
　　国际合作与机制创新拓展全球治理空间。我国积极推动建立"一带一路"自然灾害防治和应急管理国际合作机制、中国东盟地震海啸监测预警系统等多边平台，通过技术共享提升区域应急能力。上海合作组织框架下的应急管理信息共享机制，以及加入《联合国打击网络犯罪公约》等举措，进一步增强了我国在国际规则制定中的话语权。值得关注的是，我国还探索建立"海外利益保护合作联盟"，整合政府、企业、社会组织资源，在海外项目安保、跨境数据流动等新兴领域形成协同治理合力。这些举措不仅为"走出去"企业提供了坚实保障，更通过制度型开放推动构建人类命运共同体。
　　
　　我国虽在海外利益应急管理方面不断取得成效，形成基础防护网络，但随着海外利益规模扩大，国际安全环境的复杂变量增多，加之自身在风险预判精准度、应急协同效率等方面仍有不足，现有体系面临一定挑战。
　　
　　部分国家政局动荡与冲突升级引发系统性风险。部分国家受地缘政治博弈与地区局势动荡影响，政局不稳、政权更迭频繁，冲突持续加剧，直接威胁我国海外利益。资产安全上，政权更迭打破政策连续性，已落地项目陷合规失效、协议重谈困境，冲突致设施损毁、运营停滞，叠加东道国治理弱化的产权保护真空，大幅提升资本回收不确定性。企业运营中，安全威胁迫使企业追加安保与应急撤离投入，成本刚性增长挤压利润，而分散资源配置难成规模效应，陷入"投入增加却防护不足"矛盾。外交协调层面，动荡引发的政权合法性争议等问题，使我国保护机制难以找到稳定对接主体，国际干预进一步压缩外交斡旋空间，部分国家还借机设置制度壁垒，将安全风险转化为投资限制，加剧了海外利益维权的被动性。
　　
　　国际恐怖袭击活动频发挑战应急响应能力。此类安全事件会出现聚焦中资企业情况，凭借发生突然、目标明确的特点，易打乱常规应急准备节奏，不仅提升风险预判难度，更缩短现场处置的关键窗口期，对海外人员生命安全与资产稳定形成直接影响。当前应急响应体系在跨区域信息协同、多主体快速联动方面仍有优化空间，难以及时匹配安全事件的动态变化，可能出现响应衔接不顺畅的情况。此外，部分海外项目安保服务仍较多依赖外部机构，不仅服务成本相对较高，且在需求对接、场景适配度上存在差异，导致安保措施与实际应急需求的契合度有待提升，一定程度上制约了应急响应的灵活性与实效，加剧了应对过程中的被动性。
　　
　　我国海外利益重大风险防范与应急机制尚不能完全适应当前形势需要。首先，主动型风险防范机制仍需完善。有关机构发布的海外安全评估报告或安全提示多偏宽泛，针对性与时效性不足，部分中资企业对境外项目的安全评估精准度不高，导致项目投产后运营管理陷入被动。其次，应急机制的系统性和协同性存在欠缺。该机制涉及驻外涉事企业及主管部门、涉事人员户籍所在地政府，以及外交、国安、国资、交通运输、应急管理等多个部门，在境外重大突发事件发生时，各方如何形成高效协同的应急机制，仍需在实践中持续探索磨合。此外，海外利益安全应对手段亟待拓展。驻外企业和机构在风险防控与事件处置中缺乏综合抓手，多依赖外交斡旋，被动寄望外方政府响应，主动防御措施有限，民间力量与市场手段的运用也尚不成熟。
　　
　　我国海外利益已深度融入国家发展全局，其安全关乎境外公民权益、企业发展与对外开放进程。海外安全风险复杂多变，亟须通过系统对策补短板、强能力，为海外利益筑牢坚实安全屏障。
　　
　　完善海外利益安全风险预防机制。从风险评估、监测预警及应急预案三方面协同发力。分国别、分领域研究出台海外安全风险评估指南或办法，借鉴国际通行做法构建涵盖政治、经济、社会、文化等领域的风险评估指标体系，开展动态风险评估以精准把控各国真实风险水平；建立跨部门的海外利益安全风险监测与信息共享机制，加大开源信息分析挖掘力度，充分发挥风险监测信息的"哨兵"作用，同时推动驻外中方企业和机构加强对当地安全风险的全方位监测，及时上报苗头性信息，形成风险防范化解快速反应机制。此外，在海外有投资项目或驻外员工的中资企业机构，需进一步完善细化各类突发事件应急预案，对事前防范、应急准备、监测预警、信息报送、人员救助、前后方协同、善后处置、人员转运等环节充分论证并提出可操作对策，加强应急演练，全面提升应急响应效能。
　　
　　加强海外利益安全领域风险防范与应急管理法治化建设。研究出台海外利益保护（安全）法，将其作为我国海外利益安全领域的综合性法律，为海外利益安全保护工作提供基本法律遵循。同时，在《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》及相关法律框架下，进一步出台海外安全风险防范与突发事件应对处置的配套制度或规范性文件，鼓励不同部门联合出台相关制度文件，全面提升海外安全应急工作的法治化、规范化水平。
　　
　　优化境外涉我突发事件跨部门协同机制。建议相关部门共同研究出台相关制度文件，明确不同类型海外涉我突发事件的牵头部门、各方职责、处置流程、人员救助、医疗救治与保障办法等关键要点，确保事件发生后各方能够在统一领导和指挥下，各司其职，有条不紊地进行应对。
　　
　　加强国际合作，构建海外安全利益共同体。与海外投资目的地国政府开展深度合作，通过适当的经济合作模式，实现利益与安全深度融合，形成利益共同体，从源头上提高我国海外利益安全风险的抵御能力。进一步深化同有关国家、国际组织的双边或多边安全合作机制，畅通重大风险信息共享渠道，加大自然灾害救灾救助、安全生产风险治理、国际反恐防恐、重大传染病疫情防控等方面的国际合作力度。
　　

作　　者：曹海峰

出　　处：《学习时报》

单　　位：中央党校（国家行政学院）

经济类别：改革与发展

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