| 土地调控政策的执行及建议 |
| 杨朝光，高国力，黄征学 2007-08-27 |
| 摘 要： |
本文探讨了近年来我国土地调控政策执行的情况，土地利用计划在宏观调控中的作用开始显现、土地调控的组织体系逐渐加强、土地调控的跨部门合作逐步增多，但是土地调控政策还存在一些问题，土地调控的阀门尚未完全把住、土地利用计划在控制供地总量上涵盖不全、土地供应结构与宏观调控的需要还不适应、土地调控中一些制度性措施还需调整完善 |
| 关键词： |
土地调控政策，宏观调控，土地管理 |
|
|
2004年10月国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号），2006年8月又下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）。这两个文件是构成目前土地调控政策体系的两个重要文件。围绕这两个文件和国家严把土地“闸门”的要求，有关部委相继出台了一系列的政策措施，一个包含严格控制新增建设用地总量、促进土地政策与产业政策相协调、理顺土地价格形成机制、规范土地市场秩序、明确各级政府责权利等内容的土地调控政策体系正在不断形成和完善。
已往的土地调控主要是以土地利用总体规划为手段，以保护耕地为目的，限制农用地转用的规模。随着连续多年普遍超土地利用规划供地，全国大部分省区市所确定的规划期内的农用地转用数量已被突破，土地利用总体规划已经失去了总量调控的作用。在这种情况下，土地利用年度计划开始发挥作用，特别是在供地总量上的适时、适度调控，直接影响经济增长速度、固定资产投资规模等主要经济指标。随着土地利用年度计划的不断完善，国家还将按用途加大对供地结构的调整。土地供应量的结构变化对调整产业结构将发挥明显的作用。
国务院目前严格土地管理主要是通过高压态势，突出行政手段，采取了事后纠正、严肃查处等办法来管理土地，这种管理方式在整顿过后极易反弹。随着土地督察制度的建立，将加强日常监督、检查，土地管理的自我约束、自我管理的机制开始逐步形成。土地调控的组织体系将逐渐加强。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》实施后，由土地行政管理部门单独管理土地的格局开始被打破，部门之间的合作日渐增多。据不完全统计，2004年，国土资源部和其它部门共同发出有关土地调控的文件共两份，2005年为一份，2006年为三份，2007年上半年一份。除与其它部门协调制定相关的政策法规外，国土资源管理部门与其它部门联合督促检查工作的次数也在增多。土地调控跨部门合作的机制初步建立。
严格控制新增建设用地总量是宏观调控的主要目标。近几年来，我国每年下达的农用地转用计划指标是400万亩，每年占用的未利用地为150万亩左右，二者之和为550万亩左右，但国土资源部土地变更调查的结果显示，2003年－2005年实际年均新增建设用地为712万亩，计划与调查的结果每年相差160万亩左右，这意味着全国每年有160万亩用地没有经过正式的审批程序。为强化土地调控政策的执行力度，国务院2006年8月下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中突出了对地方政府违法用地的问责制，但情况并没有根本好转。根据国土资源部公布的资料显示，2006年全国土地违法案件13.1万件，涉及土地面积近150万亩（其中耕地64.5万亩）。属于2006年当年发生的违法行为涉及土地面积达91.5万亩，较2005年上升近90%。在严肃查处的高压态势下，违法占地、违法批地的现象依然十分普遍。
目前土地调控的对象主要是农用地。土地行政主管部门的总量控制指标体系也仅有农用地转用指标、耕地保有量指标和土地开发整理计划指标三类，从而造成2004年以来，土地管理参与宏观调控表现出了某种不适应性。在农用地转用被严格控制之后，地方政府开始大规模的使用农用地以外的未利用地。特别是近两年来，在一些用地规模较大的沿海省市，围海造地的规模不断扩大。根据国家海洋局的统计资料显示，1949年到20世纪末期，我国沿海地区填海造地面积达到12000平方公里，平均每年填海230至240平方公里。“十五”期间，我国每年填海造地接近300平方公里，相当于每年农用地转用计划指标的11.25%。根据沿海各省市区“十一五”期间的发展战略和围海造田的趋势看，每年预计围填海面积将达到700平方公里，相当于当前每年农用地转用计划指标的26.25%。为了发挥土地总量控制在宏观调控中的作用，国务院决定从2007年起，将未利用地的开发一并纳入土地利用年度计划管理范畴。
2004年以来，国家利用土地参与宏观调控取得了一定的成效。但在国家紧缩“地根”时，城市住房的价格却不断的上涨。尽管采取了一系列的措施调控房价，但并没有完全达到预期的目标。个中原因就是在紧缩“地根”的同时，紧缩了各类用地的比例，一些地方为了追求GDP的快速增长和招商引资的需要，压缩了居民住房用地的比例。从全国范围看，2003－2005年间商品房土地供应不论是绝对量，还是相对量都在下降。相反，其它用地包括道路、水利等设施建设的土地供应量不论是绝对值，还是相对值却都在上升。而这个时期刚好与我国城镇居民住房需求的快速增加相重叠。一方面，土地的供应量减少，另一方面住房的需求又在不断增加，而住房供地的短缺又诱发了住房的投机和囤积。各种因素交织在一起导致住房价格一直保持较高幅度的上涨。当前既要协调好土地调控和稳定房价之间的关系，又要调整土地供应的结构，增加住房用地的供给量。
近年来，随着国家对土地管理上采取的高压态势，土地行政主管部门为此出台了一系列的管理措施，如，2006年12月，国土资源部发布的《全国工业用地出让最低价标准》等文件，已收到较好效果，目前基本遏止了各地竞相压低地价招商引资的不良风气。但也有一些措施，由于出台过急过快，事先没有充分的调研和准备，如工业用地招拍挂制度，到目前为止只有广东出台了实施细则，其它地区都未执行。因此，应加快对该制度文件的后评估，以改善土地调控的效果。
|
|
|
